Opposizione cartella esattoriale: diritti del debitore

La Cassazione accoglie l’opposizione cartella esattoriale di un contribuente. L’ordinanza ingiunzione non notificata consente di contestare il merito della pretesa nel primo atto utile dopo la sua conoscenza, anche se successivo al ricorso iniziale. La corte d’appello aveva errato nel dichiarare inammissibili le contestazioni di merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Opposizione cartella esattoriale: Diritto di Difesa Garantito anche Senza Notifica dell’Atto

L’opposizione cartella esattoriale rappresenta uno strumento cruciale per la tutela del cittadino contro pretese ingiuste o illegittime da parte dell’amministrazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale del diritto di difesa: se l’atto presupposto alla cartella, come un’ordinanza ingiunzione, non è mai stato notificato, il destinatario ha il diritto di contestare pienamente il merito della sanzione nel momento in cui ne viene a conoscenza. Vediamo nel dettaglio questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Una persona si vedeva recapitare una cartella di pagamento di oltre 67.000 euro, emessa a seguito di tre ordinanze ingiunzione dell’Ispettorato del Lavoro. La sanzione era relativa alla presunta mancata regolarizzazione del rapporto di lavoro con una segretaria di amministrazione condominiale. Il punto cruciale della vicenda era che le ordinanze ingiunzione, fondamento della pretesa economica, non erano mai state notificate al diretto interessato. Di conseguenza, quest’ultimo proponeva opposizione alla cartella, unico atto di cui era venuto a conoscenza.

Nei primi gradi di giudizio, le corti territoriali rigettavano l’opposizione. Pur riconoscendo la mancata notifica delle ordinanze, ritenevano che il termine di prescrizione non fosse decorso e che le contestazioni nel merito della sanzione fossero state sollevate tardivamente, ovvero solo dopo che l’Ispettorato aveva prodotto in giudizio le ordinanze mai notificate prima.

La Decisione della Corte di Cassazione e l’Opposizione Cartella Esattoriale

La Corte di Cassazione ha completamente ribaltato la decisione dei giudici di merito, accogliendo il ricorso del cittadino. I giudici supremi hanno chiarito che l’opposizione a una cartella esattoriale, quando l’atto presupposto non è stato notificato, assume una funzione recuperatoria. Questo significa che consente al destinatario di esercitare tutte quelle difese, sia formali che di merito, che avrebbe potuto far valere se l’atto originario gli fosse stato regolarmente notificato.

Il Principio della Funzione Recuperatoria

Il cuore della decisione risiede nel principio secondo cui non si può pretendere che un soggetto si difenda da accuse contenute in un atto che non ha mai ricevuto. La Corte ha stabilito che, in mancanza della notifica dell’ordinanza ingiunzione, il destinatario può legittimamente contestare l’intera pretesa sanzionatoria (quindi non solo la procedura, ma anche la fondatezza dell’accusa) nel primo momento utile dopo averne preso conoscenza. In questo caso, il primo momento utile è stato quando le ordinanze sono state depositate in tribunale dall’amministrazione.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione sottolineando una distinzione fondamentale tra diverse tipologie di atti amministrativi. Un verbale di accertamento ispettivo in materia di lavoro non è un titolo esecutivo e non contiene un ordine di pagamento; è solo l’atto che avvia il procedimento. È l’ordinanza ingiunzione che, una volta emessa e notificata, cristallizza la pretesa sanzionatoria e può legittimare l’iscrizione a ruolo e la successiva emissione della cartella esattoriale.

Poiché le ordinanze non erano mai state notificate, il ricorrente non era stato messo nella condizione di conoscerne il contenuto e le motivazioni. Di conseguenza, era impossibile per lui contestarne il merito nel ricorso iniziale, che si basava unicamente sulla cartella ricevuta. Dichiarare inammissibili le sue difese di merito, sollevate non appena ha potuto visionare gli atti, costituirebbe una grave violazione del diritto di difesa. La Corte ha quindi stabilito che il giudice di merito avrebbe dovuto esaminare le osservazioni tempestivamente formulate dalla parte dopo la produzione documentale, valutando la fondatezza della pretesa sanzionatoria nel suo complesso.

Le Conclusioni

Questa ordinanza rafforza un pilastro dello stato di diritto: il diritto alla piena conoscenza degli atti che incidono sulla propria sfera giuridica e patrimoniale. La decisione ha importanti implicazioni pratiche: chi riceve una cartella di pagamento per una sanzione di cui non ha mai ricevuto l’atto originario (come un’ordinanza ingiunzione o un verbale di multa) ha il pieno diritto di contestarne ogni aspetto, sia formale che sostanziale, attraverso l’opposizione cartella esattoriale. La sentenza censura l’operato dei giudici di merito che, con un approccio eccessivamente formalistico, avevano negato al cittadino la possibilità di una difesa completa, e riafferma che la tutela giurisdizionale deve essere effettiva e non meramente apparente.

È possibile contestare nel merito una sanzione se l’ordinanza ingiunzione non è mai stata notificata?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che quando l’ordinanza ingiunzione non viene notificata, il destinatario può contestare sia i vizi formali sia il merito della pretesa attraverso l’opposizione alla successiva cartella esattoriale, esercitando una difesa piena.

Quando si possono sollevare le contestazioni di merito in un’opposizione cartella esattoriale basata su un atto non notificato?
Le contestazioni possono essere sollevate nel primo atto difensivo utile dopo aver preso effettiva conoscenza dell’atto presupposto (l’ordinanza ingiunzione), anche se questo avviene a giudizio già iniziato, come nel caso in cui l’atto venga depositato in tribunale dalla controparte.

Il verbale di accertamento ispettivo è sufficiente per richiedere il pagamento di una sanzione in materia di lavoro?
No. Secondo la sentenza, il verbale di accertamento ispettivo non costituisce un titolo esecutivo e non contiene un’ingiunzione di pagamento. Solo la successiva ordinanza ingiunzione, regolarmente notificata, legittima la pretesa sanzionatoria e la conseguente iscrizione a ruolo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 8157 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 8157 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2848/2021 R.G. proposto da : NOME, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

ISPETTORATO TERRITORIALE LAVORO ENNA, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

nonchè contro

RISCOSSIONE RAGIONE_SOCIALE

-intimato- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO CALTANISSETTA n. 467/2020 depositata il 11/11/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/02/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

RITENUTO CHE:

Con sentenza dell’11.11.20 la corte d’appello di Caltanissetta ha confermato la sentenza del 6.6.19 del tribunale di Enna, che aveva rigettato l’opposizione a cartella di pagamento per euro 67.505 a seguito di tre ordinanze ingiunzione dell’ispettorato di Enna, emesse in ragione della mancata stipula di regolare rapporto di lavoro con la segretaria dell’amministrazione condominiale della Sineri.

Ha ritenuto, in particolare, la corte territoriale, premesso che la cartella era fondata su ordinanze non notificate ritualmente, ma emesse all’esito di procedura accertativa in sede ispettiva che aveva visto anche l’interlocuzione nel merito con la parte, ha ritenuto che il termine di prescrizione della sanzione amministrativa ex lege 689 dell’81, peraltro rilevabile d’ufficio (sicché non aveva rilievo disquisire della tardività della relativa eccezione), non era decorso, per essere stato interrotto dalla notifica del verbale di accertamento e poi della cartella esattoriale; ha rilevato che solo in sede di note, e quindi inammissibilmente, erano state sollevate
questioni di merito, in quanto la parte avrebbe dovuto contestare la pretesa sanzionatoria sin dalla proposizione del ricorso in opposizione alla cartella, sulla base delle risultanze dell’accertamento notificatole.

Avverso la sentenza ricorre per tre motivi la COGNOME resiste con controricorso l’ispettorato del lavoro di Enna; Riscossione Sicilia è rimasta intimata.

Il Collegio, all’esito della camera di consiglio, si è riservato il termine di giorni sessanta per il deposito del provvedimento.

CONSIDERATO CHE:

Il primo motivo deduce ex art. 360 numero 4 c.p.c. violazione degli articoli 115 e 132 comma 2 numero 4 c.p.c. per assenza di motivazione della sentenza, che ha imposto alla parte di comprendere le ragioni della pretesa sanzionatoria (portata da atti non notificati) sulla base del precedente accertamento ispettivo, non richiamato in alcun modo nella cartella (notificata oltre 5 anni dall’accertamento) e peraltro relativo a vicenda lavorativa già oggetto di transazione.

Il secondo motivo deduce violazione degli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 150 del 2011 nonché 201, 203 204 bis del decreto legislativo 285 del 92 e 13 decreto legislativo 124 del 2004, per avere la corte territoriale trascurato la portata recuperatoria dell’opposizione alla cartella sicché, in mancanza di notifica dell’ordinanza ingiunzione sottesa, la parte poteva contestare la pretesa sanzionatoria sul piano sia formale che sostanziale (restando irrilevante il precedente verbale di accertamento, che ha caratteristiche del tutto diverse da quello relativo alle infrazioni al codice della strada, richiamato dalla sentenza impugnata, ed è inidoneo a divenire titolo esecutivo in mancanza di impugnazione).
La detta azione recuperatoria non poteva che farsi compiutamente se non una volta conosciute le ordinanze di ingiunzione dopo la loro produzione con la memoria di costituzione nel giudizio, sicché la parte poteva solo nelle note, quale primo atto utile del giudizio di primo grado, una volta conosciute le ordinanze di ingiunzione, censurare la pretesa creditoria portata dalle stesse sul piano anche sostanziale.

Il terzo motivo deduce ex art. 360 co.1 n. 4 c.p.c. violazione degli articoli 111 costituzione e 132 comma 2 c.p.c., nonché ex art. 360 co. 1 n. 3 c.p.c., violazione dell’articolo 6 comma 11 decreto legislativo 150 del 2011 nonché 115 e 116 c.p.c., per omessa motivazione nel merito della pretesa, non essendo sufficiente il mero richiamo al verbale di accertamento unico senza peraltro tener conto delle osservazioni della parte.

I motivi vanno esaminati insieme per la loro connessione: essi sono fondati.

Occorre premettere in linea generale che il verbale di accertamento relativo alle violazioni della disciplina del lavoro non contiene un’ingiunzione di pagamento e non è titolo esecutivo in mancanza di opposizione, e che nella materia delle violazioni delle norme del lavoro, a differenza di quelle del codice della strada o di quelle relative ai contributi previdenziali, solo l’ordinanza ingiunzione legittima la formazione del ruolo. Nel caso di specie, è pacifico che al verbale di accertamento ispettivo del 2011 ha fatto seguito un diffusa attività istruttoria all’esito della quale, senza che risulti un atto conclusivo del procedimento ispettivo diverso, nel 2016 sono state emesse delle ordinanze di ingiunzione che recano (per la prima volta) la pretesa creditoria sanzionatoria dell’amministrazione; è pacifico altresì che dette ordinanze non sono mai state notificate alla ricorrente.
In tale contesto, l’opposizione della ricorrente alla cartella esattoriale successivamente emessa non può che avere portata recuperatoria con riferimento sia ai profili formali delle ordinanze che a quelli sostanziali; poiché la parte non ha conoscenza dell’illecito (essendovi nella cartella un richiamo mero al numero e data notifica delle ordinanze ingiunzione, senza ulteriori specificazioni e senza riferimento al loro contenuto o agli atti alle stesse presupposti) la parte può svolgere la funzione recuperatoria dell’opposizione alla cartella solo una volta che prende conoscenza delle ordinanze ingiunzione (v. Sez. U – , Sentenza n. 22080 del 22/09/2017, Rv. 645323 -01, che consente detta zione recuperatoria con il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata, in ragione della nullità o dell’omissione della notificazione dell’atto accertativo; v. anche Sez. 6 -2, Ordinanza n. 11789 del 06/05/2019, Rv. 653724 -01, secondo la quale il destinatario di una cartella di pagamento emessa in base ad un verbale di accertamento per violazioni al codice della strada, che si assume regolarmente notificato, ove proponga opposizione, invocando l’annullamento della cartella quale conseguenza della omissione, invalidità assoluta ovvero inesistenza della notificazione del verbale presupposto, non può che limitarsi a denunciare il vizio invalidante detta notifica, non potendo fare valere in tal sede anche vizi che attengono al merito della pretesa sanzionatoria, la cui allegazione è, al contrario, necessaria qualora sia proposta un’opposizione, riconducibile all’art. 6 del cit. d.lgs. n. 150, a cartella di pagamento fondata su un’ordinanza ingiunzione che si assuma illegittimamente notificata, giacché l’emissione di siffatta ordinanza implica che il verbale di accertamento presupposto sia stato legittimamente contestato o notificato al trasgressore il quale, perciò, ha avuto cognizione anche degli aspetti attinenti al merito dell’esercitata pretesa sanzionatoria).
Nel caso di specie, risulta dagli atti e non è del resto controverso che la parte che ha proposto opposizione alla cartella nel primo atto successivo alla produzione dell’ordinanza ingiunzione non previamente notificata ha svolto le sue difese nel merito della pretesa sanzionatoria dell’amministrazione (che non era stata correttamente esercitata per il ripetuto difetto di notifica).

Il giudice avrebbe allora dovuto tenere in considerazione le osservazioni tempestive fatte della parte, ponendole peraltro in relazione con altre acquisizioni istruttorie (quali il verbale ispettivo -che peraltro ha la limitata valenza probatoria riconosciuta da Sez. L – , Ordinanza n. 23252 del 28/08/2024, Rv. 672193 – 01- e gli altri documenti prodotti in causa), per valutare la fondatezza del merito della pretesa sanzionatoria.

Non essendo stata compiuta tale attività, la sentenza impugnata va cassata, con rinvio alla medesima corte d’appello, anche per le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa l’impugnata sentenza e rinvia la causa, anche per la liquidazione delle spese del presente giudizio, alla medesima Corte d’appello, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio dell’11 febbraio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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