Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 12815 Anno 2025
Civile Ord. Sez. 1 Num. 12815 Anno 2025
Presidente: COGNOME NOME COGNOME
Relatore: COGNOME
Data pubblicazione: 13/05/2025
ORDINANZA
Sul ricorso n. 07773/2023 R.G.
proposto da
Perlingieri NOME Perlingieri NOME e Perlingieri NOME
rappresentati e difesi dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME in virtù di procura speciale in atti;
ricorrenti
contro
Provincia di Benevento , in persona del Presidente pro tempore;
intimata
avverso la sentenza n. 695/2022 della Corte d’appello di Napoli, pubblicata il 21/02/2022;
udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31/01/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME premesso di essere proprietari e, quanto a COGNOME NOME, usufruttuaria al 50% di alcuni terreni siti in Benevento, località INDIRIZZO, occupati a più riprese dall ‘Amministrazione provinciale di Benevento per la realizzazione della
INDIRIZZO, convenivano davanti al Tribunale di Benevento la menzionata Amministrazione, deducendo che la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera era oramai divenuta inefficace, senza che fosse intervenuto decreto di esproprio. Chiedevano, quindi, la restituzione degli immobili illegittimamente detenuti e il risarcimento del danno per l’illegittima occupazione . In via subordinata, per il caso di impossibilità della restituzione, formulavano domanda di risarcimento del danno per equivalente commisurato al valore venale degli immobili.
In corso di causa interveniva, per parte degli immobili in questione ed in particolare per le particelle del foglio 27, n. 244 per mq 12.142, n. 255 per mq 1.360, n. 247 per mq 2.220, n. 242 per mq 8.460, n. 250 per mq 320, n. 248 per mq 248, n. 256 per mq 195 -decreto definitivo di esproprio n. 3898 del 03/06/2003, notificato in data 09/06/2003, sicché, con riferimento a tali immobili, gli attori, con la prima memoria ex art. 183 c.p.c., modificavano la domanda, proponendo in via subordinata rispetto alle domande restitutorie e risarcitorie, opposizione alla stima nei confronti delle indennità di espropriazione e di occupazione determinate nel decreto di esproprio.
Il giudizio davanti al Tribunale si chiudeva con la sentenza n. 598/2007, con la quale il Tribunale declinava la giurisdizione del giudice ordinario per essere la controversia devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo. In particolare, in dispositivo, il Tribunale statuiva come segue: «1) Dichiara il difetto di giurisdizione del giudice ordinario per essere la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; 2) Compensa tra le parti le spese di giudizio» .
In motivazione, lo stesso Tribunale evidenziava che «… a fronte di dette procedure, iniziate nel 1975 e conclusesi con l’espropriazione dei suoli interessati direttamente o indirettamente dall’opera INDIRIZZO di Benevento ogni presunta condotta della P.A. appare riconducibile anche in via mediata all’esercizio di una pubblica potestà amministrativa in materia urbanistica, riconducibilità che induce a devolvere la
contro
versia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 34 comma 1 D.Lgs . 89/1998 come sostituito dall’art. 7 lettera b) della L. 205/2000, in linea con le sentenza 204/2004 e 191/2006 della Corte Costituzionale e la giurisprudenza della Suprema Corte di Cassazione» .
Aggiungeva il Tribunale che «Tale giurisdizione, in quanto esclusiva, sussiste anche relativamente ai pretesi diritti di restituzione di fondi non direttamente investiti dall’opera e ai diritti risarcitori per deprezzamento delle parti residuali dei terreni, esclusione fatta per i diritti da far valere con il giudizio di opposizione alla stima dell’indennità di espropriazione, per il quale è competente in unico grado la Corte di Appello ai sensi dell’art.19 L. 865/71 » .
In virtù di quest’ultimo inciso della motivazione, gli attori, in relazione alle indennità di cui al decreto definitivo di esproprio n. 3898 del 03/06/2003, notificavano alla Provincia di Benevento, in data 17/12/ 2007, una ‘comparsa di riassunzione’ davanti alla Corte d’appello di Napoli, riferito al giudizio di opposizione alla stima.
Gli attori proponevano anche appello contro la declaratoria di difetto di giurisdizione, rispetto alla richiesta risarcitoria e da tale impugnazione scaturiva, sempre dinanzi alla stessa Corte di appello, un altro giudizio.
Alla luce della proposizione anche di tale giudizio (che coinvolgeva anche le particelle oggetto del decreto di esproprio, per le quali continuava a valere la domanda principale di risarcimento del danno, essendo stata quella di opposizione alla stima proposta solo in via subordinata) il giudizio di opposizione alla stima veniva sospeso con provvedimento del 19/01/2009, in attesa della definizione del processo di appello, che si concludeva con sentenza n. 209/2010, la quale, rigettando l’appello, confermava la giurisdizione del giudice amministrativo, davanti al quale, quindi, il processo veniva riassunto.
L ‘azione dinanzi al giudice amministrativo veniva definitivamente conclusa con la sentenza del Consiglio di Stato n. 4656/2020, che,
ritenuta la legittimità del decreto di esproprio, dichiarava l’illegittimità dell’occupazione in relazione ai suoli diversi da quelli espropriati, condannando la Provincia alla loro restituzione, previo ripristino dell’originario stato dei luoghi, ed al risarcimento dei danni patrimoniali.
Accertata la legittimità del decreto di esproprio, gli attori riassumevano il giudizio di opposizione alla stima.
La Corte d’appello, con la sentenza in questa sede impugnata , dichiarava l’inammissibilità dell’ opposizione alla stima, perché tardiva rispetto al termine decadenziale di trenta giorni, previsto all’epoca dei fatti dall’art. 19 l. n. 865 del 1971 ( ed attualmente dall’art. 29 d.lgs. n. 150 del 2011).
Avverso tale sentenza hanno proposto ricorso per cassazione COGNOME NOMECOGNOME NOME e COGNOME NOMECOGNOME affidato a un solo motivo di impugnazione.
L’intimata non si è difesa con controricorso .
L’ufficio del Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME ha depositato la propria memoria, chiedendo l’accoglimento del ricorso.
Anche i ricorrenti hanno depositato memoria difensiva.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il primo e unico motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 12, 13, 14, 15, 16 e 19 l. n. 865 del 1971, in relazione all’art. 360 , comma 1, n.3, c.p.c., per avere la Corte d’appello ritenuto inammissibile l’opposizione alla stima proposta, perché tardiva rispetto al termine decadenziale di trenta giorni, previsto dall’art. 19 l. n. 865 del 1971 applicabile ratione temporis .
Il motivo è fondato sia pure nei termini di seguito evidenziati.
2.1. La Corte territoriale ha ritenuto che, nel caso in cui, nel corso del giudizio proposto per il risarcimento del danno da occupazione illegittima, sopravvenga il rituale e tempestivo decreto di espropriazione, la domanda risarcitoria si converte automaticamente in quella di opposizione alla
stima, senza necessità di espressa domanda di liquidazione dell’indennità, stante la garanzia costituzionale secondo cui la proprietà non tollera il sacrificio senza adeguato ristoro per il titolare.
Tuttavia, la medesima Corte ha rilevato che l’opposizione alla stima era stata proposta con una comparsa di riassunzione, sul presupposto che la sentenza del Tribunale di Benevento n. 598/2007, oltre a declinare la giurisdizione del giudice ordinario sulla originaria domanda risarcitoria (per essere la controversia devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo), contenesse anche una declaratoria di incompetenza, per essere competente la Corte di appello in unico grado sulla domanda subordinata di opposizione alla stima, formulata in corso di causa, ma in realtà così non era, tenuto conto che il dispositivo di detta sentenza non conteneva alcuna statuizione sulla competenza e che tale statuizione non poteva desumersi dalla motivazione, piuttosto generica sul punto, in quanto meramente affermativa di un principio generale (quello della competenza in unico grado della Corte di appello sul giudizio di opposizione alla stima), senza alcuno specifico riferimento alla domanda subordinata di opposizione alla stima proposta in quel giudizio ed al decreto di esproprio ed alle particelle a cui tale domanda subordinata si riferiva.
Conseguentemente, per la menzionata Corte, in difetto di una pronuncia espressa di declaratoria di incompetenza, gli attuali ricorrenti non avrebbero potuto riassumere dinanzi alla Corte di appello la causa di opposizione alla stima iniziata, quale domanda subordinata, davanti al Tribunale di Benevento, ma avrebbero dovuto appellare la sentenza del Tribunale, nella parte in cui essa, nel dichiarare la giurisdizione del giudice amministrativo circa la domanda risarcitoria principale, aveva omesso di pronunciarsi sulla domanda subordinata di opposizione alla stima.
L a Corte d’appello ha, dunque, ritenuto che la ‘comparsa di riassunzione’ , notificata alla Provincia di Benevento senza alcuna pronuncia sulla competenza, non poteva che essere qualificata come un
atto introduttivo di un nuovo giudizio di opposizione alla stima, che però, essendo stato notificato alla Provincia di Benevento solo in data 17/12/2007, era senza dubbio tardivo.
La Corte d’appello ha, poi, affermato che , ai sensi dell’art. 19 l. n. 865 del 1971, nella specie applicabile ratione temporis , il termine di trenta giorni per la proposizione dell’opposizione alla stima decorreva non dalla notificazione del decreto di esproprio (come, poi, previsto, dapprima dall’art. 54 d.P.R. n. 327 del 20 01 e poi dall’art. 29 d.lgs. n . 150 del 20 11), bensì dall’inserzione dell’avviso del deposito della relazione della commissione provinciale espropri nel Foglio degli annunci legali della Provincia, perché, all’epoca , interveniva prima il decreto di esproprio e solo in un successivo momento si procedeva alla determinazione dell’indennità, con l’apposita relazione della commissione provinciale espropri. Tuttavia, quando si derogava a questa procedura e si procedeva dapprima alla determinazione delle indennità e dopo alla emissione del decreto di esproprio (come è adesso in base al sistema ordinario, delineato dall’art. 27 d.P.R. n. 327 del 2001), che conteneva già l’indicazione delle indennità liquidate, il termine di trenta giorni per l’opposizione alla stima decorreva dalla notifica d i detto decreto, che determinava la conoscenza legale dell’ammontare dell’indennità, anche prima o in mancanza della pubblicazione della relazione nel foglio degli annunci legali.
Secondo la Corte d’appello, ciò era avvenuto nel caso di specie, contenendo il decreto di esproprio la precisa indicazione della somma depositata a titolo di indennità a favore dei ricorrenti, con la conseguenza che, essendo il menzionato decreto di esproprio notificato in data 09/06/ 2003, l’opposizione alla stima delle indennità in esso indicate andava proposta entro il 09/07/2003, termine rispetto al quale la ‘comparsa di riassunzione’ che aveva instaurato il presente giudizio, da qualificarsi come atto di citazione ex novo , appariva decisamente tardiva, in quanto notificata solo in data 17/12/2007.
2.2. I ricorrenti hanno, invece, affermato l’ammissibilità della domanda di opposizione alla stima e/o di rideterminazione delle indennità offerte e depositate.
A sostegno di tale tesi, le parti hanno evidenziato che la Provincia di Benevento, con nota prot. n. 18482 del 06/06/2003 – premesso testualmente: « che è stato notificato in data 12.11.2002 l’indennità di espropriazione, determinata in base ai criteri di cui alla Legge 865/71, agli aventi diritti a titolo provvisorio; che con ordinanza emessa dal Comune di Benevento in data 06.02.2003 con il n. 00894 è stato disposto il deposito amministrativo delle somme offerte e non accettate dagli aventi diritto nel termin e previsto dall’art. 12 comma 2 della legge 865/71; che con quietanza n.36 del 15.04.2003 è stata depositata presso la Tesoreria Provinciale dello Stato -Sezione di Benevento in favore delle SS.LL. la somma di € 26.940,60 » – ha notificato, in data 09/06/2003, il decreto definitivo di esproprio n. 3898 emesso dal Comune di Benevento in data 03/06/2003, ove « VISTA la delibera della Giunta Provinciale di Benevento n.21930 del 31.10.1996 e n.3 del 13.01.1999 divenute esecutive ai sensi di legge, di approvazione del Progetto di Completamento della Strada a Scorrimento Veloce ‘TANGENZIALE OVEST’; VISTO il decreto di occupazione in via d’urgenza n.9330 del 15.12.1999; VISTE le notifiche delle indennità alle ditte interessate; VISTA l’ordinanza di deposito n.894 de l 06.02.2003, delle somme non accettate dalle ditte interessate e da depositare presso la CASSA DD.PP. Servizio Tesoreria Provinciale dello Stato; VISTE le quietanze di deposito presso la CASSA DD.PP. Servizio Tesoreria Provinciale dello Stato: …omissis… VISTA la normativa vigente in materia di esproprio» , è stata pronunciata l’espropriazione definitiva e autorizzata l’occupazione definitiva in favore dell’Amministrazione provinciale di Benevento (tra gli altri) degli immobili per cui è causa.
Le stesse parti hanno rilevato che il testo del l’art. 19 l. n. 865 del 1971, applicabile ratione temporis , espressamente prevede che ‘Entro
trenta giorni dall’inserzione dell’avviso del deposito della relazione della commissione di cui all’art. 16 nel Foglio degli annunci legali della provincia, i proprietari e gli altri interessati al pagamento dell’indennità possono proporre opposizione alla stima della commissione di cui all’art. 16 davanti alla corte d’appello comp etente per territorio, con atto di citazione notificato all’espropriante. L’opposizione può essere proposta anche dall’espropriante’.
Sulla scorta di tale previsione, ad opinione dei ricorrenti, nella specie, il termine di 30 giorni previsto da detta norma non poteva iniziare a decorrere, poiché non risultava regolarmente adempiuta la sequenza procedimentale disciplinata dalla l. cit., ivi compreso il deposito della richiamata relazione.
Per le menzionate parti, non aveva alcun valore quanto evidenziato dalla Corte d’appello, e cioè che nel decreto di esproprio era indicata la somma depositata a titolo di indennità a favore degli espropriati, poiché, comunque, il deposito, e perfino la redazione, della relazione della C ommissione di cui all’art. 16 della legge n. 865 del 1971 (con la determinazione della indennità definitiva) non erano stati effettuati.
Ad opinione dei ricorrenti, presupposti ineludibili per la decorrenza del termine di trenta giorni previsti dall’art. 19 l. n. 865 del 1971 erano la redazione della stima dell’indennità di espropriazione definitiva della Commissione provinciale espropri e la pubblicazione sul F.A.L., con la conseguenza che l’indicato termine decadenziale non poteva decorrere in loro assenza, potendo, invece, la domanda di opposizione alla stima e di rideterminazione dell ‘ indennità essere proposta nel termine decennale dalla emanazione del decreto di espropriazione.
2.3. Occorre prima di tutto richiamare le norme vigenti ratione temporis che disciplinano il procedimento espropriativo in questione.
L’art. 11 l. n. 865 del 1971 dispone in ordine alla determinazione dell’indennità provvisoria e l’art. 12 l. cit. regolamenta la procedura da
seguire in caso di accettazione delle indennità ovvero le modalità di deposito di quelle che non siano state accettate.
Ai sensi dell’art. 15 della stessa legge, quando le indennità non siano accettate, si procede alla determinazione delle indennità definitive ad opera dalla Commissione competente . L’ espropriante comunica le indennità così determinate ai proprietari degli immobili mediante avvisi notificati nelle forme degli atti processuali civili, deposita la relazione della Commissione nella segreteria del comune e rende noto al pubblico l’eseguito deposito mediante affissione all’albo e inserimento nel Foglio degli annunzi legali.
Ai sensi dell’art. 19 l. cit. «Entro trenta giorni dall’inserzione dell’avviso del deposito della relazione della commissione di cui all’articolo 16 nel Foglio degli annunci legali della provincia, i proprietari e gli altri interessati al pagamento dell’indennità possono proporre opposizione alla stima della commissione di cui all’articolo 16 davanti alla corte d’appello competente per territorio, con atto di citazione notificato all’espropriante. L’opposizione può essere proposta anche dall’espropriante.»
Il decreto di esproprio può essere adottato a prescindere dalla liquidazione dell’indennità di esproprio da parte della Commissione, poiché, ai sensi dell’art. 13 l. cit. , è necessario e sufficiente soltanto che risulti effettuato il pagamento delle indennità provvisorie accettate e che sia stato eseguito il deposito presso la Cassa depositi e prestiti delle altre indennità.
2.4. Di questi ultimi adempimenti, nella specie, è dato conto nella nota prot. n. 18482 del 06/06/2003, sopra riportata, oltre che nel decreto di esproprio n. 3898 emesso dal Comune di Benevento in data 03/06/2003, in modo tale da risultare legittima l’ adozione del decreto di esproprio , ai sensi dell’art. 13 l. n. 865 del 1971 sopra menzionato.
Non vi è menzione, invece della redazione e della notifica della stima definitiva, né del deposito della relazione della Commissione sopra evidenziata.
2.5. In tale quadro, si inserisce la pronuncia della Corte costituzionale, richiamata anche dai ricorrenti (Corte cost., Sentenza n. 67 del 20/02/1990), che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 19 l. n. 865 del 1971, nel presente giudizio ancora applicabile, nella parte in cui non consente che, in caso di espropriazione, il proprietario del bene e gli altri interessati possano agire in giudizio per la determinazione dell’indennità loro dovuta, anche in mancanza della relazione di stima prevista dagli artt. 15 e 16 della menzionata legge.
La Corte costituzionale ha ricordato che, secondo una consolidata giurisprudenza, richiamata dalle ordinanze di rimessione, la stima delle indennità, con i procedimenti indicati, si pone come presupposto dell’azione giudiziaria e la sua mancanza determina l’improponibilità della domanda. Per contro, essa non impedisce la pronuncia del decreto di espropriazione, il quale – a norma dell’art. 13 l. n. 865 del 1971 – è emanato dall’autorità competente entro quindici giorni dalla richiesta dell’espropriante, che provi di avere adempiuto a quanto previsto dall’art. 12 (e cioè, come sopra evidenziato, al pagamento dell’indennità provvisoria accettata dall’espropriando, ovvero al deposito presso la Cassa depositi e prestiti dell’indennità non accettata).
Può dunque avvenire che il provvedimento di espropriazione sia emanato prima della determinazione dell’indennità definitiva, che tale determinazione manchi anche a lungo e che l’espropriato, già privato della proprietà del bene e non indennizzato, non possa neppure agire per ottenere la determinazione giudiziale di quanto dovutogli. La Pubblica Amministrazione, omettendo l’adempimento relativo alla relazione di stima, può ritardare in modo indefinito non solo la corresponsione dell’indennità, ma lo stesso esercizio della potestà di agire in giudizio da parte dell’interessato.
Per dare effettività al diritto garantito dall’art. 24 Cost., la Corte costituzionale ha, dunque, affermato che non può negarsi all’interessato di agire per ottenere l’indennizzo sancito nell’art. 42 Cost., quanto meno
dal momento in cui egli perde la proprietà del bene, così dichiarando l’illegittimità costituzionale dell’art. 19 l. n. 865 del 1971 nei termini sopra indicati.
2.6. È, tuttavia, evidente che , pur essendo consentita l’azione in assenza della determinazione dell’indennità definitiva e della pubblicazione della relazione della Commissione, per effetto della menzionata pronuncia, non può ritenersi operante un termine decadenziale che non sia previsto dalla legge, perché operante solo in caso di inserzione dell ‘avviso del deposito della relazione della menzionata Commissione nel Foglio degli annunci legali della provincia.
In tale ottica, questa Corte ha affermato che all ‘ espropriando sono concesse due azioni per chiedere la determinazione della giusta indennità, a seconda che sia stata calcolata, o meno, da parte della Commissione provinciale, quella definitiva di cui all’art. 16 l. n. 865 del 1971. Nel primo caso, l’opposizione alla stima va proposta nel breve termine di decadenza di cui all’art. 19 della legge citata, mentre, ove sia stata soltanto offerta dall’espropriante l’indennità provvisoria, all’espropriando è consentito, dopo la decisione n. 67 del 1990 della Corte costituzionale, chiedere la determinazione giudiziale del giusto indennizzo di cui all’art. 42 Cost., pur quando venga emesso tardivamente o non venga emesso il provvedimento di stima da parte della Commissione. Pertanto, la provvisorietà o definitività dell’indennità non dipende dalla qualifica attribuitale dal decreto di esproprio, ma dalla diversa funzione assegnata alla relativa stima dal legislatore, che nel subprocedimento previsto dall’art. 11 della l. n. 865 del 1971, relativo alla stima provvisoria, si esaurisce con l’offerta in misura congrua all’espropriando ed il tentativo di addivenire alla cessione volontaria dell’immobile, che ne sostituisce comunque l’ammontare (art. 12, comma 1), mentre nel prosieguo, se non viene accettata dal proprietario, tale sostituzione è richiesta dall’espropriante dopo l’adozione del decreto di esproprio alla commissione provinciale di cui ai successivi artt. 15 e 16, che la
determina in via definitiva, rendendola incontestabile in mancanza di tempestiva impugnazione davanti alla Corte di appello nel termine di decadenza stabilito dalla norma (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 2193 del 04/02/2016; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 21943 del 24/10/2011; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 21886 del 21/10/2011; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 18314 del 30/08/2007; v. anche Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 28520 del 06/11/2019).
Come evidenziato dalla Procura Generale, nella memoria depositata, l’ arresto di legittimità citato dalla sentenza impugnata (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 2329 del 17/02/2012), secondo il quale nel caso del decreto di esproprio che segua, e non preceda, la pubblicazione sul F.A.L. dell’avviso di deposito della stima dell’indennità (cioè nel caso di anomalia nel procedimento espropriativo di cui alla l. 865 del 1971), il termine di decadenza di trenta giorni per l’opposizione alla stima decorre dalla notifica di tale decreto, in quanto solo con l’espropriazione sorge il diritto di chiedere la determinazione dell’indennità relativa, non è conferente al caso, perché la pronuncia si riferisce al caso in cui il decreto di esproprio era stato emesso dopo, e non prima, della relazione della Commissione di cui al successivo art. 15 l. n. 865 del 1971, che comunque era stata redatta e ad essa erano seguite le formalità pubblicitarie previste, mentre nel caso di specie risulta solo la notificazione dell’indennità provvisoria di cui all’art. 11, comma 4, l. cit.
In conclusione, il ricorso deve essere accolto in applicazione del seguente principio:
«In tema di espropriazione regolata dalla l. n. 865 del 1971, ove l’indennità provvisoria non sia accettata , e venga emesso il decreto di esproprio senza la redazione della relazione da parte della Commissione di cui all’art. 16 l. cit., non opera la decadenza prevista dal successivo art. 19 per proporre opposizione alla stima, il cui termine di trenta giorni decorre solo dall’inserzione dell’avviso del deposito d i detta relazione nel Foglio degli annunci legali della provincia».
La sentenze impugnata deve pertanto essere cassata con rinvio alla Corte d’appello di Napoli, in diversa composizione, chiamata a statuire anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.
P.Q.M.
la Corte
accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Napoli, in diversa composizione, chiamata a statuire anche sulle spese del presente giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civile