Opposizione a cartella: competenza divisa per giudici

Un’automobilista si oppone a una cartella di pagamento per multe stradali, lamentando la mancata notifica del verbale e l’importo esorbitante. La Corte di Cassazione, decidendo un conflitto di giurisdizione, stabilisce una doppia competenza: per la mancata notifica del verbale, è competente il Giudice di Pace del luogo della violazione (Roma); per contestare l’esecuzione, è competente il Giudice di Pace del luogo di residenza del debitore (Cuneo). La sentenza chiarisce la netta distinzione tra opposizione recuperatoria e opposizione all’esecuzione, imponendo la riassunzione di due cause separate.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Opposizione a cartella per multe: due giudici per due contestazioni

Hai ricevuto una cartella di pagamento per una multa stradale e vuoi contestarla per più motivi? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale: a seconda del motivo della contestazione, potresti dover avviare due cause separate davanti a due giudici diversi. Questa guida analizza il principio della doppia competenza nell’opposizione a cartella, offrendo una spiegazione chiara per orientarsi correttamente.

Il caso: una multa salata e un groviglio di competenze

Una cittadina residente in provincia di Cuneo riceve una cartella di pagamento di oltre 22.000 euro per violazioni al Codice della Strada commesse a Roma. Decide di presentare opposizione, sollevando due questioni principali:
1. In via pregiudiziale: non aver mai ricevuto la notifica del verbale di violazione originale.
2. Nel merito: l’importo richiesto era palesemente esorbitante e anomalo per una singola infrazione.

Inizia così un complesso iter giudiziario: il Giudice di Pace di Roma si dichiara incompetente a favore di quello di Cuneo (luogo di residenza della ricorrente). Quest’ultimo, a sua volta, si dichiara incompetente per valore, passando la palla al Tribunale di Cuneo. Infine, il Tribunale solleva un conflitto di competenza, chiedendo alla Corte di Cassazione di fare chiarezza.

La decisione della Cassazione sulla competenza per l’opposizione a cartella

La Corte di Cassazione scioglie il nodo stabilendo una netta divisione di competenze, basata sulla natura delle doglianze presentate dal cittadino. Le due contestazioni, infatti, danno origine a due tipi di opposizione distinte, ciascuna con un proprio giudice competente.

1. Opposizione Recuperatoria: la mancata notifica del verbale

La prima contestazione, relativa alla mancata notifica del verbale, è qualificata come “opposizione recuperatoria”. Con questa azione, il cittadino non contesta la multa nel merito, ma il fatto di non essere stato messo in condizione di difendersi a tempo debito. Si ‘recupera’ il diritto di opporsi che la mancata notifica aveva precluso.

Per questo tipo di opposizione, la legge (art. 7 del D.Lgs. 150/2011) stabilisce che il giudice competente è il Giudice di Pace del luogo in cui è stata commessa la violazione. Nel caso di specie, quindi, il Giudice di Pace di Roma.

2. Opposizione all’Esecuzione: la contestazione del diritto a riscuotere

La seconda contestazione, sull’importo abnorme della cartella, rientra invece nell’opposizione all’esecuzione (art. 615 c.p.c.). Con questa azione, si contesta il diritto stesso del creditore (in questo caso, l’ente pubblico) a procedere con la riscossione forzata.

Per l’opposizione all’esecuzione contro una cartella di pagamento, che è assimilabile a un precetto, la competenza territoriale è del giudice del luogo in cui la cartella è stata notificata, ovvero la residenza del debitore. Pertanto, il giudice competente è il Giudice di Pace di Cuneo.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione fonda la sua decisione sulla differente natura giuridica delle due domande. L’opposizione recuperatoria è, in sostanza, un’opposizione tardiva al verbale di accertamento, e come tale deve essere proposta davanti al giudice che sarebbe stato competente per l’opposizione originaria. La notifica del verbale, spiega la Corte, non è un presupposto di esistenza del titolo esecutivo, ma un fatto costitutivo del diritto dell’amministrazione a riscuotere la sanzione; la sua omissione estingue tale diritto.

L’opposizione all’esecuzione, invece, presuppone che un titolo esecutivo si sia già formato e contesta il diritto a procedere coattivamente. La sua competenza è regolata dalle norme sull’esecuzione forzata, che individuano il foro nel luogo di residenza del debitore per facilitare la sua difesa.

La Corte sottolinea inoltre che queste competenze per materia e territorio sono inderogabili. Non è possibile, quindi, riunire le due cause davanti a un unico giudice per ragioni di connessione. La cittadina dovrà riassumere due distinti procedimenti, uno a Roma e uno a Cuneo, entro il termine di tre mesi.

Le conclusioni

Questa ordinanza offre un importante principio guida per chiunque intenda presentare un’opposizione a cartella esattoriale per multe stradali. È cruciale identificare correttamente i motivi del ricorso per individuare il giudice competente. Se si contesta la mancata notifica del verbale originario, ci si deve rivolgere al Giudice di Pace del luogo dell’infrazione. Se, invece, si contesta la legittimità della riscossione (per esempio, per importi errati, prescrizione o altri vizi della cartella), la causa va incardinata presso il Giudice di Pace del proprio luogo di residenza. Agire davanti al giudice sbagliato può comportare ritardi e la necessità di riavviare il procedimento da capo.

Se ricevo una cartella di pagamento per una multa ma non ho mai ricevuto il verbale, a quale giudice devo rivolgermi?
Secondo la Corte, devi rivolgerti al Giudice di Pace del luogo in cui è stata commessa la violazione. Questa azione è definita ‘opposizione recuperatoria’ e ti permette di far valere la mancata notifica.

Se voglio contestare l’importo di una multa indicato nella cartella di pagamento, qual è il giudice competente?
In questo caso, si tratta di un’opposizione all’esecuzione. La competenza è del Giudice di Pace del luogo in cui hai ricevuto la notifica della cartella, che solitamente corrisponde al tuo comune di residenza.

È possibile presentare un unico ricorso per contestare sia la mancata notifica del verbale sia l’importo della cartella?
No. La Corte ha stabilito che le due contestazioni rientrano nella competenza inderogabile di due giudici diversi. Sarà quindi necessario avviare due procedimenti separati: uno davanti al Giudice di Pace del luogo della violazione e l’altro davanti al Giudice di Pace del luogo di residenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 2231 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 2 Num. 2231 Anno 2026

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/02/2026

ORDINANZA

sul regolamento di competenza d’ufficio richiesto dal TRIBUNALE DI CUNEO con ordinanza 4370/2025 depositata il 22.05.2025, nel procedimento pendente tra:

COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME;

– attrice riassumente nel giudizio di merito contro

PREFETTURA RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE -RISCOSSIONE – convenute nel giudizio di merito – lette le conclusioni scritte depositate dal Sostituto Procuratore Generale, nella persona del dott. NOME COGNOME, con le quali ha chiesto l’accoglimento della richiesta di regolamento di competenza d’ufficio ;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 9/12/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

NOME COGNOME, residente in Robilante (CNINDIRIZZO, spiegava opposizione innanzi al Giudice di Pace di Roma avverso la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA emessa da ll’ RAGIONE_SOCIALE, notificatale in data 05.10.2022, relativa alla riscossione di un credito della Prefettura di Roma di €. 22.129,48 per violazioni del Codice della Strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, ‘ C.d.S. ‘) commesse in Roma dal conducente coobbligato.

La citata opponente denunciava l’omessa notificazione del verbale di violazione presupposto nonché l’abnormità RAGIONE_SOCIALE somme richieste in pagamento con l’impugnata cartella esattoriale ; chiedeva, infine, la sospensione dell’esecutorietà degli atti opposti.

Il Giudice di Pace di Roma individuava come competente il Giudice di Pace di Cuneo.

Quest’ultimo, a sua volta, si dichiarava incompetente per valore a favore del Tribunale di Cuneo.

Parte attrice riassumeva tempestivamente il giudizio innanzi al Tribunale di Cuneo, il quale sollevava conflitto negativo di competenza ai sensi dell’art. 45 cod. proc. civ., ravvisando la competenza per materia e territorio del Giudice di Pace di Cuneo.

Osservava il giudice richiedente che, sotto il profilo della competenza per materia, venendo in rilievo obbligazioni di pagamento derivanti dalla violazione di norme punite con sanzione amministrativa pecuniaria, avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 22 -bis legge n. 689/1981 e, dunque, si sarebbe dovuta radicare la competenza per materia del Giudice di Pace, ai sensi dell’art. 7, d.lgs. n. 150/2011. Precisava il Tribunale che non aveva rilevanza l’ammontare della

sanzione, alla luce del fatto che il criterio misto della competenza per materia con il limite del valore trova applicazione solamente nel caso di ordinanza-ingiunzione, non ricorrente nel caso in esame.

Sotto il profilo della competenza per territorio, essa doveva essere determinata, ai sensi dell’art. 27 cod. proc. civ., in base al luogo della minacciata esecuzione, cioè, in forza dell’art. 480, co mma 3, cod. proc. civ., al luogo di notificazione della cartella di pagamento corrispondente alla residenza, domicilio o sede del destinatario della cartella stessa, sempreché in essa manchi l’elezione di domicilio del creditore istante nel Comune in cui ha sede il giudice comp etente per l’esecuzione.

In conclusione, il Tribunale di Cuneo ha rilevato che la competenza sulla causa in questione spetti al Giudice di Pace di Cuneo; ragione per la quale ha richiesto a questa Corte di regolare la competenza ai sensi dell’art. 45 cod. proc. civ.

Il Sostituto Procuratore Generale ha osservato, nelle sue conclusioni, che le opposizioni proposte rientrano nella competenza di due Giudici di Pace diversi:

-quello di Roma in relazione all’opposizione recuperatoria, ex art. 7, comma 2, d.lgs. n. 150 del 2011, in quanto giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione del C.d.S. , atteso che l’opponente ha lamentato l’omessa notifica del verbale;

il Giudice di Pace di Cuneo in relazione al merito dell’opposizione all’esecuzione , ex artt. 615 e 480, comma 3, cod. proc. civ., essendo la cartella assimilabile al precetto ed essendo stata la stessa notificata alla COGNOME in Robilante (CNINDIRIZZO.

CONSIDERATO CHE:

a norma dell’art. 204 -bis C.d.S., alternativamente alla proposizione del ricorso al Prefetto, il trasgressore o gli altri soggetti indicati nell’art. 196 C.d.S., qualora non sia stato effettuato il

pagamento in misura ridotta nei casi in cui è consentito, possono proporre opposizione al verbale di accertamento davanti all’autorità giudiziaria ordinaria, regolata dall’art. 7 del d.lgs. 1° settembre 2011, n. 150 il quale, al comma 2, indica la competenza del Giudice di Pace del luogo in cui è stata commessa la violazione.

Questa Corte, nel suo massimo consesso, ha chiarito che anche l’opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria comminata per violazione del C.d.S., ove la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata, in ragione della nullità o dell’omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione, deve essere proposta a i sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011, e non nelle forme dell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ., e, pertanto, entro trenta giorni dalla sua notificazione (Sez. U, Sentenza n. 22080 del 22/09/2017; conf.: Sez. 3, Ordinanza n. 14266 del 25/05/2021; Sez. 2, Ordinanza n. 26843 del 23/10/2018).
Tanto perché la notificazione del verbale di accertamento, per come delineata dal legislatore nell’art. 201, comma 5 C.d.S., non è presupposto di esistenza del titolo esecutivo. Piuttosto, è fatto costitutivo del (mantenimento del) diritto dell’Amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione, in quanto l’omessa notificazione estingue detto diritto, e quindi la notificazione è requisito di validità del titolo esecutivo stragiudiziale rappresentato, appunto, dal verbale di accertamento.
Una volta escluso che l’omessa (o la tardiva o l’invalida) notificazione del verbale di accertamento impedisca la formazione del titolo esecutivo, influenzando piuttosto la regolarità formale dell’azione della p.a., va esclusa la possibilità di esperire l’opposizione

all’esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ. , rimedio quest’ultimo da praticare quando si contestino fatti sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo (Cass. Sez. U., n. 22080 del 2017, cit., nn. 4.3., 5, 7.1., 7.2.).

2.1. Da tanto discende, altresì, che quando viene «recuperata», dopo la notificazione della cartella di pagamento, l’azione oggi disciplinata dall’art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011 per dedurre l’omessa (oppure invalida) notificazione del verbale di accertamento, non vi è spazio per lo svolgimento di difese diverse da questa, specificamente per difese nel merito della pretesa sanzionatoria.

Infatti, se l’Amministrazione – che è onerata della relativa prova, in ragione della natura di fatto costitutivo riconosciuto alla notificazione tempestiva – non dimostra di avere eseguito tempestivamente e validamente la notificazione del verbale di accertamento, la pretesa sanzionatoria è estinta. Se, per contro, l’Amministrazione dimostri di avere ottemperato validamente alla notificazione, ogni difesa, anche di merito, deve essere proposta nel termine di trenta giorni decorrente da quella notificazione.
3 . Nel caso che ci occupa, nell’originario atto di opposizione innanzi a l Giudice di Pace di Roma l’attrice prospettò due motivi di opposizione: in via pregiudiziale, lamentò l’omessa notificazione del verbale di violazione presupposto; nel merito, osservò come la cartella di pagamento in parola risultasse palesemente erronea con riguardo all’ammontare dell’importo richiesto, atteso che per una sola (asserita) violazione ad un non precisato articolo del C.d.S. era stata elevata la sanzione di €. 15.346,38 con successiva maggiorazione di €. 6.138,55 e così per complessivi €. 22.129,48; importo che, se riferito ad una sola violazione, appariva all’opponente abnorme ed esorbitante.
La prima doglianza può senz’altro essere qualificata come «opposizione recuperatoria» nel senso già chiarito da questa Corte (Cass. Sez. U., n. 22080 del 2017, cit., n. 7.3.): ciò che viene recuperato nel caso di opposizione alla cartella esattoriale non sono le difese nel merito della pretesa sanzionatoria, ma soltanto la possibilità per il destinatario della pretesa di dedurre il fatto estintivo/impeditivo dell’omessa (ovvero invalida) notificazione del verbale di accertamento. In relazione a tale doglian za, in applicazione dell’art. 7 d.lgs. n. 150 del 2011, competente è il Giudice di Pace del luogo ove l’infrazione è stata commessa, ossia il Giudice di Pace di Roma nel caso di specie.
Il secondo motivo di opposizione -riconducibile ad un’azione di opposizione (preventiva) all’esecuzione ai sensi dell’art. 615 cod. proc. civ. -rientra nella competenza per materia e per territorio del Giudice di pace di Cuneo ai sensi dell’art. 480, com ma 3, cod. proc. civ., essendo la cartella esattoriale notificata alla COGNOME assimilabile al precetto (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 8704 del 15/04/2011; Cass. Sez. 3, Ordinanza n. 29388 del 14/11/2024), giudizio nel quale potrà essere valutata -in pendenz a dell’altra opposizione (ove riassunta) avanti al Giudice di pace di Roma -la sussistenza RAGIONE_SOCIALE condizioni per disporre la sua sospensione ai sensi dell’art. 295 cod. proc. civ .
E’ opportuno precisare come sottolineato anche dal PG -che, rientrando le due (doglianze di) opposizione nella competenza per materia e per territorio inderogabile di due giudici di pace diversi, non è possibile che la riassunzione del giudizio avvenga dinanzi al medesimo Giudice di pace (ovvero solo quello competente sull’opposizione all’esecuzione), potendosi giustificare la deroga di competenza per ragioni di connessione solo con riferimento al criterio

della competenza per valore (v. Cass. Sez. 3, Ordinanza n. 23531 del 2/09/2024).

La riassunzione RAGIONE_SOCIALE due cause (riconducibile alle due diverse domande) dovrà avvenire nel termine stabilito dall’art. 50 cod. proc. civ.

Non vi è luogo a provvedere sulle spese di questo procedimento, trattandosi di regolamento di competenza di ufficio.

P.Q.M.

La Corte dichiara la competenza del Giudice di Pace di Roma in relazione all’opposizione avverso il verbale di accertamento presupposto della contestata violazione;

dichiara, invece, la competenza del Giudice di Pace di Cuneo per la domanda di opposizione all’esecuzione avverso la cartella esattoriale; assegna per la riassunzione RAGIONE_SOCIALE due cause termine di mesi tre dalla comunicazione del presente provvedimento innanzi ai Giudici di pace dichiarati rispettivamente competenti.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, il 9 dicembre 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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