Onere probatorio sanzioni: i poteri del giudice

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha stabilito che nel giudizio di opposizione a sanzioni amministrative, l’onere probatorio a carico della Pubblica Amministrazione non viene meno in caso di deposito tardivo degli atti. La Corte ha chiarito che il giudice ha ampi poteri officiosi per acquisire la documentazione necessaria a decidere nel merito, anche in appello. Di conseguenza, è stato rigettato il ricorso di un cittadino sanzionato per l’uso irregolare di un dispositivo elettronico di accesso in un’area aeroportuale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 agosto 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

L’onere probatorio nelle sanzioni non si ferma alla forma

Quando la Pubblica Amministrazione emette una sanzione, su chi ricade l’onere probatorio sanzioni? E cosa succede se l’ente non deposita tempestivamente i documenti che provano l’illecito? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su questi aspetti procedurali, sottolineando come i poteri del giudice siano finalizzati alla ricerca della verità sostanziale, anche a fronte di inerzie processuali della parte pubblica. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti di Causa

Un cittadino si è visto recapitare 18 ordinanze-ingiunzioni da parte dell’ente nazionale per l’aviazione civile. Le sanzioni contestavano l’accesso irregolare a zone riservate di un aeroporto, avvenuto tramite l’uso di un dispositivo elettronico (transponder) associato a un altro veicolo o intestato al sanzionato ma utilizzato da terzi.

Il cittadino ha impugnato le sanzioni davanti al Giudice di Pace, che ha respinto l’opposizione. Successivamente, anche il Tribunale, in funzione di giudice d’appello, ha confermato la decisione, ritenendo legittima l’acquisizione da parte del primo giudice di annotazioni di Polizia Giudiziaria per verificare la fondatezza delle accuse, dato che i verbali di accertamento e le ordinanze erano già presenti agli atti. Insoddisfatto, il cittadino ha proposto ricorso per Cassazione.

La questione dell’onere probatorio nelle sanzioni amministrative

Il motivo principale del ricorso si fondava sulla presunta violazione delle norme che regolano l’onere probatorio sanzioni. Il ricorrente sosteneva che, nel giudizio di opposizione, la Pubblica Amministrazione, pur essendo formalmente convenuta, è sostanzialmente l’attrice e deve quindi provare i fatti costitutivi della sua pretesa.

Secondo la sua tesi, il mancato deposito tempestivo da parte dell’ente della documentazione relativa agli accertamenti avrebbe dovuto impedire al giudice di convalidare le sanzioni, non potendo i poteri d’ufficio del giudice sopperire a una totale inerzia probatoria della parte pubblica.

L’Analisi della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il motivo infondato, richiamando un orientamento consolidato e offrendo chiarimenti cruciali sui poteri del giudice in questi procedimenti.

Il Deposito degli Atti da Parte dell’Amministrazione

La Corte ha ribadito che il termine di dieci giorni prima dell’udienza, previsto per il deposito del rapporto e degli atti di accertamento da parte dell’autorità che ha emesso la sanzione, non è un termine perentorio. La sua violazione non rende inutilizzabili i documenti tardivamente prodotti. Questo termine è diverso da quello, perentorio, previsto per la costituzione in giudizio e il deposito di altri documenti.

I Poteri Officiosi del Giudice

Di conseguenza, la trasmissione tardiva di atti ritenuti indispensabili non impedisce al giudice di esercitare i propri poteri officiosi. Anche in appello, il giudice può acquisire d’ufficio le prove necessarie all’accertamento della verità sostanziale. Questa facoltà non è limitata ai soli casi in cui la parte privata sia impossibilitata a ottenere documenti in possesso esclusivo della P.A. Nel caso specifico, i verbali e le ordinanze erano già agli atti, quindi l’ente aveva assolto al suo onere probatorio. L’acquisizione successiva delle annotazioni di Polizia Giudiziaria da parte del Giudice di Pace è stata considerata un legittimo approfondimento per valutare la ricostruzione dei fatti.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha rigettato il ricorso, spiegando che l’inerzia processuale della Pubblica Amministrazione non comporta l’automatico accertamento dell’infondatezza della trasgressione. Il giudice, chiamato a ricostruire l’intero rapporto sanzionatorio, può sopperire a eventuali mancanze valutando i documenti già acquisiti o disponendo d’ufficio i mezzi di prova necessari. Nel caso di specie, l’ente aveva prodotto gli atti essenziali (verbali e ordinanze-ingiunzioni), adempiendo così al proprio onere probatorio. L’iniziativa del Giudice di Pace di acquisire ulteriori elementi è stata quindi un legittimo esercizio dei poteri volti ad accertare la verità, a fronte di una versione dei fatti del ricorrente rimasta priva di riscontri.

Inoltre, la Corte ha dichiarato inammissibile un’altra questione sollevata dal ricorrente, relativa al malfunzionamento della strumentazione elettronica, perché prospettata in modo generico e senza indicare in quale fase del giudizio di merito fosse stata specificamente sollevata, violando il principio di autosufficienza del ricorso.

Conclusioni

Questa ordinanza conferma un principio fondamentale: nei giudizi di opposizione a sanzione amministrativa, la ricerca della verità sostanziale prevale su mere decadenze formali. L’onere probatorio sanzioni grava sulla Pubblica Amministrazione, ma il giudice mantiene ampi poteri per assicurare un accertamento completo dei fatti, potendo acquisire d’ufficio documenti indispensabili anche se non tempestivamente depositati dall’ente. La decisione sottolinea come il processo non sia una mera gara di abilità formale, ma uno strumento per giungere a una decisione giusta nel merito. Il ricorrente è stato infine condannato al pagamento di una somma in favore della Cassa delle Ammende.

Cosa succede se la Pubblica Amministrazione deposita in ritardo i documenti che provano una sanzione?
Secondo la Corte di Cassazione, il deposito tardivo non rende i documenti inutilizzabili. Il termine non è perentorio, e il giudice può comunque acquisire e valutare tali atti per decidere sulla fondatezza della sanzione.

Il giudice può acquisire prove di sua iniziativa in un processo contro una multa?
Sì. Il giudice ha ‘poteri officiosi’ che gli consentono di disporre l’acquisizione di documenti e mezzi di prova che ritiene necessari per accertare la verità dei fatti, anche se non richiesti dalle parti. Questo potere sussiste anche in grado di appello.

Perché un motivo di ricorso in Cassazione può essere dichiarato inammissibile?
Un motivo può essere dichiarato inammissibile se è generico e non specifico. Il ricorrente ha l’onere di indicare precisamente le sue censure e di dimostrare dove e come le questioni sollevate siano state trattate nei gradi di giudizio precedenti (principio di autosufficienza del ricorso).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 17041 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 17041 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 25/06/2025

ENAC;

– intimato – avverso la SENTENZA del TRIBUNALE CIVITAVECCHIA n. 1166/2023, depositata il 18/10/2023;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/05/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con 18 ordinanze-ingiunzioni, l’ENAC imponeva a NOME COGNOME il pagamento di sanzioni amministrative pecuniarie a séguito

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7893/2024 R.G. proposto da: COGNOME rappresentato e difeso da ll’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

di contestazioni relative all’accesso, nelle date riportate nei verbali di accertamento, all’ingresso accosti internazionali dell’aeroporto «Leonardo Da Vinci» effettuato con il tag trasponder abbinato al veicolo di altro soggetto, nonché l’accesso di altri tassisti all’ingresso accosti internazionali del medesimo aeroporto con il tag trasponder intestato a COGNOME, in violazione dell’art. 2.3 . dell’Ordinanza Direzione Aeroportuale n. 9/2006.

1.1. Avverso dette ordinanze-ingiunzione aveva proposto opposizione NOME COGNOME innanzi al Giudice di Pace di Civitavecchia, che rigettava l’istanza con sentenza n. 1473/2018.

La pronuncia del primo giudice era stata impugnata da COGNOME innanzi al Tribunale di Civitavecchia, che rigettava il gravame, ritenendo -per quel che ancora qui rileva -che l’acquisizione da parte del giudice di prime cure delle annotazioni di Polizia Giudiziaria rientra senz’altro nei poteri di verifica della fondatezza della pretesa sanzionatoria, tenuto conto che in atti vi erano sia le ordinanze ingiunzioni che i verbali di accertamento relativi alle contestazioni elevate da ENAC. Del resto, l’acquisizione delle predette annotazioni era funzionale a valutare la ricostruzione fornita dal ricorrente, rimasta sprovvista di supporto probatorio.
La sentenza d’appello è impugnata per la cassazione da NOME COGNOME e il ricorso affidato ad un unico motivo.

Resta intimato Enac.

A séguito della proposta di definizione accelerata del Consigliere Delegato dal Presidente di Sezione, il ricorrente ha chiesto la decisione ex art. 380bis , comma 2, cod. proc. civ.

E’ opportuno precisare che, alla luce della decisione di questa Corte resa a Sezioni Unite (Cass. Sez. U., n. 9611 del 10.04.2024), e per le ragioni ivi chiarite, la partecipazione del Consigliere Delegato,

proponente ex art. 380bis cod. proc. civ., come componente del Collegio che definisce il giudizio, non rileva quale ragione di incompatibilità, ai sensi dell’art. 51, comma 1, n. 4 e dell’art. 52 cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con l’unico motivo si deduce violazione e falsa applicazione del Decreto Legislativo n. 150 del 2011 articoli 2, comma 1, 6, comma 8, e 11 nonché dell’articolo 115, 118, 210, 213, 416, comma 3, 421 cod. proc. civ. , per violazione o falsa applicazione dell’art. 116 cod. proc. civ., in relazione agli artt. 2697, 2700 cod. civ. e in relazione all’articolo 360 comma 1, nn. 3), 4) cod. proc. civ. Ricorda il ricorrente che la pubblica amministrazione, sebbene rivesta la figura formale di parte convenuta, conserva quella sostanziale di attrice; pertanto, essa è gravata dell’onere probatorio di dimostrare le ragioni di fatto e di diritto della pretesa sanzionatoria. Nel caso in esame, a fronte dell’opposizione proposta da COGNOME davanti al Tribunale di Civitavecchia, l’ENAC si costituì solo davanti al Giudice d i Pace nel giudizio di riassunzione, depositando una comparsa priva di istanze istruttorie e documenti, e quindi senza osservare il termine di cui all’art. 416 cod. proc. civ. , comma 1. Ne discende che l’om essa tempestiva costituzione dell’ENAC, oltre a produrre le decadenze di cui all’art. 416 cod. proc. civ., impedisce al giudice (art. 6 D.lgs. n. 150/11), di convalidare i provvedimenti impugnati, ai sensi dell’art. 6 comma 10 lettera b) D.lgs. n. 150/11, e del successivo comma 11, posto che i poteri d’ufficio del giudice non possono essere esercitati con riferimento a fatti non allegati dalle parti e non emersi nel processo a seguito del contraddittorio delle parti stesse. Poiché, in definitiva, il mancato deposito, da parte della Pubblica Amministrazione resistente, della documentazione relativa agli accertamenti e alle contestazioni
dalla stessa svolta, non era dovuto a impossibilità a fornire in giudizio quanto in suo possesso, i poteri di ufficio del giudice non potevano essere esercitati.

1.1. Il motivo è infondato.

Deve innanzitutto essere richiamato l’orientamento (consolidato e pacifico, riportato anche in ricorso: p. 13, ultimo capoverso) in virtù del quale la trasmissione degli atti relativi all’accertamento da parte dell’autorità che ha emesso l’atto impugnato nei dieci giorni previsti dal comma 8 dell’art. 6, d.lgs. n. 150/2011 norma che prevede l’ordine del giudice, con il decreto di cui all’articolo 415, secondo comma, cod. proc. civ., diretto all’autorità che ha emesso il provvedimento impugnato di depositare in cancelleria, dieci giorni prima dell’udienza fissata, copia del rapporto con gli atti relativi all’accertamento, alla contestazione o notificazione della violazione – non è considerato termine perentorio, a differenza di quello contemplato dall’art. 416 cod. proc. civ., che si applica, in virtù del richiamo operato dall’art. 2, comma 1 del medesimo d.lgs. n. 150, per gli altri documenti depositati dall’Amministrazione ( ex multis : Cass. n. 14266/2021; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 9545 del 18/04/2018, Rv. 648048 -01; Cass. n. 16853/2016).
Ne consegue che la trasmissione tardiva di quegli atti, ritenuti «indispensabili» (art. 437 cod. proc. civ.), non li rende inutilizzabili, tanto che il potere giudiziale di acquisire officiosamente, nell’interesse dell’accertamento della verità sostanziale e quindi potenzialmente di entrambe le parti, permane anche in appello, a differenza di quanto accade per il rito ordinario ai sensi dell’art. 345 cod. proc. civ. (Cass. n. 15887 del 13/6/2019).

E’ stato, poi, precisato che l’inerzia processuale non determina -pur a fronte dell’art. 6, comma 10, lett. b, del d.lgs. n. 150 del 2011 e

dell’analogo art. 7, comma 9, lett. b – l’automatico accertamento dell’infondatezza della trasgressione, poiché il giudice, chiamato alla ricostruzione dell’intero rapporto sanzionatorio e non soltanto alla valutazione di legittimità del provvedimento irrogativo della sanzione, può sopperirvi sia valutando i documenti già acquisiti, sia disponendo d’ufficio i mezzi di prova ritenuti necessari (Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 24691 del 08/10/2018, Rv. 650660 -01; Cass. Sez. 6 – 2, Ordinanza n. 4898 del 11/03/2015, Rv. 635012 – 01).
1.2. Nel caso che ci occupa, il giudice d’appello sostiene che sia i verbali di accertamento sia le ordinanze-ingiunzioni erano in atti. Pertanto, aveva assolto all’onere di prova l’ENAC, diversamente da quanto affermato in ricorso.

Non può trovare applicazione, quindi, l’orientamento di questa Corte richiamato in ricorso (v. soprattutto p. 18, 1° capoverso) che limita l’attivazione del potere officioso del giudice, previsto dall’art. 213 cod. proc. civ., solo quando sia necessario acquisire informazioni relative ad atti o documenti che la parte sia impossibilitata a fornire in giudizio, in quanto in possesso della sola amministrazione che non può rilasciarli al privato.

Ne deriva che legittimamente il Giudice di Pace aveva voluto approfondire l’accertamento della verità di quanto affermato negli atti prodotti dalla P.A. acquisendo le annotazioni della Polizia Giudiziaria, anche per valutare la diversa ricostruzione fornita dal trasgressore, rimasta sprovvista di supporto probatorio (v. sentenza p. 3, 1° e 2° capoverso).

1.3 . Resta da chiarire che, nell’istanza di prosecuzione del giudizio, il ricorrente sostiene di voler ottenere una pronuncia da parte del Collegio, poiché il ricorso sarebbe stato incentrato non solo sulla questione inerente ai poteri officiosi del giudice, già disattesa dal

Consigliere Delegato, bensì anche sulla mancanza assoluta di prova del corretto funzionamento della strumentazione elettronica utilizzata per i rilevamenti delle presunte infrazioni.

Ritiene il Collegio che la suddetta questione sia inammissibile, in quanto prospettata in maniera generica (oltre che senza alcun supporto argomentativo), in violazione del principio di specificità del motivo. In assenza di espressa pronuncia sul tema indicato da parte del Tribunale, è compito del ricorrente indicare dove essa sia stata sollevata, anche riportando le parti rilevanti della contestazione in omaggio al principio di autosufficienza, in modo da mettere questa Corte in condizione di operare il suo sindacato. Alla p. 16, 3° capoverso, del ricorso, infatti, si legge solo: « … il ricorrente non si è limitato a contestare puramente e semplicemente la pretesa dell’ENAC, ma aveva adotto validi motivi quali, l’impossibilità di verificare con quali strumenti elettronici furono accertate le infrazioni, il tipo di strumentazione utilizzata, la loro funzionalità e la mancata contestazione immediata, quindi, spettava all’ ENAC. fornire la prova della sua pretesa ».
2. In definitiva, il Collegio rigetta il ricorso.

Non si procede alla determinazione delle spese del presente giudizio, non avendo la controparte svolto attività difensiva.

Essendo la decisione resa nel procedimento per la definizione accelerata dei ricorsi inammissibili, improcedibili o manifestamente infondati, di cui all’art. 380-bis cod. proc. civ. (novellato dal d.lgs. n. 149 del 2022), con formulazione di istanza di decisione ai sensi dell’ultimo comma della norma citata, e il giudizio definito in conformità alla proposta, parte ricorrente deve essere, inoltre, condannata al pagamento delle ulteriori somme ex art. 96, comma 4, cod. proc. civ. in favore della Cassa delle Ammende: Cass. S.U. n. 27195/2023).
Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013, stante il tenore della pronuncia, va dato atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1quater D.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte Suprema di Cassazione rigetta il ricorso;

condanna parte ricorrente, ai sensi dell’art. 96, comma 4 cod. proc. civ. al pagamento della somma di €. 1.000,00 in favore della Cassa delle Ammende.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater D.P.R. n. 115 del 2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dell’art. 13, comma 1 -bis, del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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