Onere della prova per contributi pubblici: la Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di due cittadini contro un Comune per ottenere fondi di ricostruzione post-sismica. La decisione chiarisce l’onere della prova: spetta all’ente pubblico dimostrare la carenza di fondi, ma se fornisce prove adeguate, il cittadino deve presentare contro-prove efficaci. Poiché il diritto al contributo è stato negato, è stata respinta anche la conseguente domanda di risarcimento danni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Onere della Prova nei Contributi Pubblici: Guida alla Recente Ordinanza della Cassazione

Quando si richiede un contributo pubblico, a chi spetta dimostrare l’esistenza o la mancanza dei fondi? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un caso emblematico, fornendo chiarimenti cruciali sulla ripartizione dell’onere della prova tra cittadino e Pubblica Amministrazione. La vicenda, nata dalle ceneri di un sisma avvenuto decenni fa, si conclude con una decisione che sottolinea l’importanza delle evidenze processuali e i limiti del sindacato di legittimità.

I Fatti: Una Lunga Attesa per i Fondi Post-Sisma

La controversia ha origine dalla richiesta di due cittadini di ottenere i contributi previsti dalla legge per la ricostruzione di un immobile danneggiato da un terremoto nel 1980. Oltre al contributo, i cittadini avevano richiesto anche il risarcimento dei danni per la mancata e ritardata erogazione delle somme.

Il percorso giudiziario è stato lungo e complesso:
1. Il tribunale di primo grado aveva inizialmente accolto la domanda, condannando il Comune al pagamento di una cospicua somma.
2. La Corte d’Appello, in un secondo momento e a seguito di un precedente annullamento con rinvio da parte della Cassazione, ha ribaltato la decisione, respingendo le richieste dei cittadini.
3. La motivazione della Corte d’Appello si basava sul fatto che i richiedenti non si trovavano in una posizione utile nella graduatoria per beneficiare dei fondi disponibili, secondo il criterio cronologico di assegnazione.

I cittadini hanno quindi proposto un nuovo ricorso in Cassazione, contestando la decisione della Corte d’Appello su diversi fronti, in particolare sulla gestione delle prove e sulla ripartizione dell’onere probatorio.

La Decisione della Corte di Cassazione

Con la sua ordinanza, la Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando di fatto la sentenza della Corte d’Appello e ponendo fine alla controversia. La decisione si fonda su un’attenta analisi dei motivi di ricorso, che vengono rigettati uno per uno.

Le Motivazioni: Analisi dell’Onere della Prova e dei Limiti del Giudizio di Rinvio

Le argomentazioni della Cassazione offrono spunti di riflessione fondamentali su aspetti procedurali e sostanziali.

La Produzione di Nuovi Documenti nel Giudizio di Rinvio

I ricorrenti lamentavano che la Corte d’Appello avesse illegittimamente ammesso nuovi documenti prodotti dal Comune durante il giudizio di rinvio. La Cassazione ha respinto questa doglianza, specificando che l’acquisizione di tali documenti (in particolare, l’elenco dei decreti emessi che posizionava i ricorrenti in un posto non utile in graduatoria) era giustificata dalle esigenze istruttorie derivanti dalla precedente sentenza di annullamento. In altre parole, era necessario acquisire quelle prove per poter decidere la causa secondo i principi indicati dalla stessa Cassazione.

L’Onere della Prova: A Chi Tocca Dimostrare la Mancanza di Fondi?

Questo è il cuore della decisione. I cittadini sostenevano che la Corte d’Appello avesse erroneamente posto a loro carico l’onere della prova di trovarsi in una posizione utile. La Cassazione chiarisce che non vi è stato alcun errore: il giudice di merito ha correttamente posto a carico dell’ente locale l’onere di dimostrare l’indisponibilità finanziaria. Il Comune ha adempiuto a tale onere producendo evidenze processuali (come la graduatoria e le risultanze di una consulenza tecnica) che dimostravano la mancanza di fondi per soddisfare la loro richiesta. A fronte di queste prove, i cittadini non sono stati in grado di fornire elementi idonei a smentire le conclusioni del Comune. La Corte ribadisce che il tentativo dei ricorrenti di contestare la valutazione delle prove operata dal giudice di merito equivale a una richiesta di riesame dei fatti, inammissibile in sede di legittimità.

La Domanda di Risarcimento Danni: Una Conseguenza Logica

Infine, la Cassazione ha dichiarato inammissibili anche i motivi relativi all’omessa pronuncia sulla domanda di risarcimento danni. La logica è stringente: la richiesta di risarcimento è accessoria e presuppone il diritto al conseguimento del contributo principale. Una volta accertato in via definitiva che i cittadini non avevano diritto al contributo, è venuto meno anche il loro interesse a una pronuncia sulla domanda risarcitoria.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Cittadini

L’ordinanza in esame consolida alcuni principi fondamentali nel rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione in materia di contributi e sovvenzioni:
1. Centralità delle prove: Nelle cause contro la P.A., è cruciale non solo affermare un diritto, ma supportarlo con prove concrete e, se necessario, contestare efficacemente le prove avversarie.
2. Ripartizione dell’onere probatorio: Sebbene spetti all’ente dimostrare l’assenza di fondi, il cittadino non può rimanere passivo di fronte alle prove prodotte dall’amministrazione, ma deve attivarsi per contestarle.
3. Limiti del giudizio in Cassazione: La Corte Suprema non è un terzo grado di giudizio dove si possono rivalutare i fatti. Il suo compito è verificare la corretta applicazione della legge e la coerenza logica della motivazione.

A chi spetta l’onere della prova quando si richiedono contributi pubblici e l’ente nega la disponibilità di fondi?
Secondo la sentenza, l’onere di dimostrare la mancanza di fondi spetta all’ente pubblico. Tuttavia, una volta che l’ente ha fornito prove a sostegno della sua tesi (ad esempio, una graduatoria ufficiale), spetta al cittadino fornire elementi di prova contrari, capaci di infirmare le evidenze prodotte dall’amministrazione.

È possibile presentare nuovi documenti in un giudizio di rinvio dopo una sentenza della Cassazione?
Generalmente il giudizio di rinvio ha una natura ‘chiusa’, ma la Corte ha chiarito che l’acquisizione di nuova documentazione è ammissibile se si giustifica in ragione di esigenze istruttorie derivanti direttamente dalla sentenza di annullamento della stessa Corte di Cassazione.

Se viene negato il diritto a un contributo pubblico, si può comunque ottenere un risarcimento del danno?
No. La Corte ha stabilito che la domanda di risarcimento presuppone la sussistenza del diritto al contributo. Se viene accertato in via definitiva che il diritto al contributo non spetta, viene meno anche l’interesse a una decisione sulla richiesta di risarcimento danni, che quindi non può essere accolta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 4435 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 4435 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/02/2024

Oggetto: contributi pubblici – l.n. 219/81

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 24692/2020 R.G. proposto da COGNOME NOME e COGNOME NOME, rappresentati e difesi dagli AVV_NOTAIO NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, con domicilio eletto presso lo studio del primo, sito in Roma, INDIRIZZO;

– ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso da ll’ AVV_NOTAIO, con domicilio eletto presso lo studio dell’AVV_NOTAIO , sito in Roma, INDIRIZZO;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di Salerno n. 722/2019, depositata il 23 maggio 2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 6 febbraio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

NOME COGNOME e NOME COGNOME propongono ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte di appello di Salerno, depositata il 23 maggio 2019, che, pronunciandosi a seguito della cassazione di una sua precedente sentenza, ha respinto le loro domande di condanna del comune di RAGIONE_SOCIALE al pagamento della somma di lire 200.985.689, a titolo di contributo ex l. 14 maggio 1981, n. 219, per la ricostruzione di un fabbricato danneggiato dal sisma del 1980, e al risarcimento dei danni per mancata erogazione dello stesso; – la Corte di appello ha riferito che il giudice di primo grado aveva accolto la domanda di condanna al pagamento del contributo, quantificato in euro 103.800,44, e che tale pronuncia aveva resistito all’appello proposta dall’ente locale;
ha aggiunto che questa Corte aveva cassato tale ultima pronuncia accogliendo il motivo vertente sulla violazione dell’art. 3, secondo comma, l. 23 gennaio 1992, n. 32;

-ha, quindi, accolto l’appello del RAGIONE_SOCIALE , respingendo le domande degli attori, evidenziando che questi non si trovavano in una posizione di graduatoria utile a consentire l’assegnazione del contributo in loro favore;

il ricorso è affidato a cinque motivi;

resiste con controricorso il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE;

-le parti depositano memoria ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.;

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo i ricorrenti denunciano l’omessa pronuncia in ordine all’eccezione di inammissibilità della documentazione prodotta dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, nonché la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 112, 345, terzo comma, e 394 cod. proc. civ., per non aver la Corte di appello accolto tale eccezione;

con il secondo motivo deducono il difetto di valore probatorio e di rilevanza di tali documenti (in particolare, dell’elenco dei decreti emessi

senza copertura finanziaria dal 20 febbraio 1990 al 23 gennaio 1992), l’omessa motivazione sul punto e la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 115, 116, 132, n. 4, e 394 cod. proc. civ., 2700 cod. civ. e 111, sesto comma, Cost.;

i motivi, esaminabili congiuntamente, sono inammissibili;

con la sentenza n. 16750 del 23 luglio 2014, di annullamento della prima decisione della Corte di appello, questa Corte ha affermato che l’ art. 3, secondo comma, l.n. 32 del 1992 si riferisce esclusivamente alle disponibilità finanziarie di cui al l’ art. 2, quarto comma, della medesima legge, rispetto alle quali trovano applicazione i criteri di priorità ivi indicati, mentre rispetto alle disponibilità riconducibili ai finanziamenti di cui alla l.n. 219 del 1981 resta applicabile il criterio cronologico precedentemente vigente;
conseguentemente, ha attribuito al giudice del rinvio il compito di accertare se in relazione a tali ultime disponibilità l’applicazione del criterio cronologico consentiva l’assegnazione agli attori del contributo richiesto;

orbene, i ricorrenti contestano l’avvenuta produzione da parte dell’ente locale, nel corso del giudizio di rinvio, di nuova documentazione che la natura chiusa di tale giudizio non consentirebbe;

tuttavia, quanto al l’elenco dei decreti emessi senza copertura finanziaria dal 20 febbraio 1990, ordinati cronologicamente e da cui si evince che gli attori rivestono la posizione (non utile) n. 30, si osserva che l’acquisizione di tale documento si giustifica in ragione di esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento della Corte di cassazione (cfr., sul punto, Cass. 22 settembre 2022, n. 27736; Cass. 18 ottobre 2018, n. 26108);

-quanto agli altri documenti difetta sia l’illustrazione del loro contenuto, sia l’i ndicazione delle ragioni per cui le relative risultanze avrebbero inciso sulla decisione della causa, non risultando valorizzate

dalla sentenza impugnata, per cui la doglianza sul punto si presenta priva della necessaria concludenza;

i ricorrenti sostengono, altresì, che il menzionato elenco dei decreti emessi senza copertura finanziaria dal 20 febbraio 1990 sarebbe un documento privo di valenza probatoria, ma tale tesi si scontra con il principio della libera valutazione delle prove del giudice di merito, il quale ha ritenuto che tale documento fosse idoneo a dimostrare l’incapienza delle somme destinate al finanziamento ex l .n. 281 del 1981 rispetto alla posizione rivestita dagli attori nella graduatoria formata secondo il criterio cronologico;
con il terzo motivo i ricorrenti si dolgono della violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2697 cod. civ. e 115 e 116 cod. proc. civ., per aver la sentenza impugnata posto a loro carico l’onere di dimostrare di trovarsi in un ordine di graduatoria idoneo, in applicazione del criterio cronologico, a garantire loro la priorità nell’attribuzione del finanziamento;

con la medesima censura lamentano il fatto che l’ente locale non aveva dimostrato la assenza di disponibilità finanziarie, a valere sugli stanziamenti di cui alla l.n. 218 del 1981, da destinare, sia pure nel rispetto dell’ordine cronologico, per l’intervento richiesto;

il motivo è inammissibile;

la Corte di appello ha affermato che dalle risultanze della consulenza tecnica d’ufficio espletata era emerso che vi erano 28 richieste per la concessione dei contributi ex l.n. 219 del 1981 avanzate in epoca antecedente a quella degli attori che non erano state soddisfatte per assenza di copertura finanziaria e ciò trovava conferma nella graduatoria formata dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE non impugnata dagli attori;

ha, quindi, aggiunto che gli attori non avevano dimostrato di trovarsi in un ordine di graduatoria, basato sul criterio cronologico, che

consentisse loro l ‘accesso alle disponibilità finanziare di cui alla l.n. 219 del 1981;

-orbene, ritiene questo Collegio che, diversamente da quanto sostenuto dai ricorrenti, il giudice di appello, lungi dal porre a carico di questi ultimi l’onere di dimostrare l’inesigibilità, per carenza di disponibilità finanziarie a valere sulla l.n. 219 del 1981, del diritto vantato, abbia posto a carico dell’ente locale tale onere probatorio e, quindi, a fronte delle evidenze processuali che davano riscontro dell’allegazione di quest’ultimo, abbia ritenuto che gli attori non avevano offerto elementi di prova idonei a infirmare la concludenza delle avverse evidenze processuali;
per tali ragioni, dunque, non è dato ravvisare la denunciata violazione de i criteri di riparto dell’onere della prova;

quanto alle prospettate violazioni degli 115 e 116 cod. proc. civ., si osserva che la prima presuppone l’allegazione che il giudice, in contraddizione espressa o implicita con la prescrizione della norma, abbia posto a fondamento della decisione prove non introdotte dalle parti, ma disposte di sua iniziativa fuori dei poteri officiosi riconosciutigli (salvo il dovere di considerare i fatti non contestati e la possibilità di ricorrere al notorio), mentre la seconda richiede l’allegazione che il giudice, ne l valutare una prova o, comunque, una risultanza probatoria, non abbia operato -in assenza di diversa indicazione normativa -secondo il suo prudente apprezzamento, pretendendo di attribuirle un altro e diverso valore oppure il valore che il legislatore attribuisce ad una differente risultanza probatoria (come, ad esempio, valore di prova legale), oppure, qualora la prova sia soggetta ad una specifica regola di valutazione, abbia dichiarato di valutare la stessa secondo il suo prudente apprezzamento (cfr. Cass., Sez. Un., 30 settembre 2020, n. 20867);
nel caso in esame nessuna delle riferite allegazioni risulta essere stata formulata, per cui l’evocazione degli invocati paradigmi normativi non risulta pertinente;

in ordine a questo aspetto, in realtà, la doglianza, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, mira, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito che non è consentita in questa sede (cfr. Cass., Sez. Un., 27 dicembre 2019, n. 34476);

con il quarto motivo i ricorrenti criticano la sentenza impugnata per omesso esame della domanda risarcitoria, rimasta assorbita dalla sentenza di annullamento con rinvio, in relazione alla violazione e/o falsa applicazione degli artt. 99, 112, 392 e 394 cod. proc. civ.;

con il quinto motivo formulano analoga censura con riferimento anche al paradigma rappresentato dall’art. 1362 cod. civ. , evidenziando di aver assolto all’onere di riproposizione della domanda;

i motivi, esaminabili congiuntamente, sono inammissibili;

-indipendentemente da ogni considerazione in ordine all’esistenza di una pronuncia sul punto della Corte di appello e al suo eventuale contenuto, si osserva che la domanda risarcitoria presuppone la sussistenza del diritto al conseguimento del contributo, per cui l’accertamento definitivo in ordine alla non spettanza di siffatto diritto f a venir meno l’interesse della parte alla decisione sui motivi relativi a tale domanda;

pertanto, per le indicate considerazioni, il ricorso va dichiarato inammissibile;

le spese processuali seguono il criterio della soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dichiara il ricorso inammissibile; condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio di legittimità, che si liquidano in complessivi euro 10.000,00, oltre rimborso forfettario nella misura del

15%, euro 200,00 per esborsi e accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , t.u. spese giust., dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Rom a, nell’adunanza camerale del 6 febbraio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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