Onere della prova e sanzioni: la guida della Cassazione

Una società e la sua amministratrice hanno impugnato una sanzione amministrativa di oltre 46.000 euro per irregolarità nella gestione di rifiuti pericolosi. Il motivo principale del ricorso riguardava l’incompetenza del Segretario Generale dell’ente locale che aveva firmato l’atto. Mentre il Tribunale aveva confermato la sanzione, la Corte d’Appello l’aveva annullata ritenendo che l’ente non avesse provato la legittimazione del firmatario. La Corte di Cassazione ha ribaltato tale verdetto, stabilendo che l’onere della prova circa il difetto di potere spetta all’opponente e non all’amministrazione, in virtù della presunzione di legittimità degli atti pubblici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Onere della prova: chi deve dimostrare l’incompetenza del firmatario?

In tema di sanzioni amministrative, stabilire correttamente l’onere della prova è fondamentale per l’esito di un giudizio di opposizione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito un punto cruciale: quando un cittadino contesta la validità di una sanzione sostenendo che chi l’ha firmata non ne aveva il potere, spetta a lui dimostrare tale mancanza.

Il caso: sanzioni ambientali e firme contestate

La vicenda nasce da un’ordinanza-ingiunzione emessa per l’omessa o incompleta tenuta dei registri di carico e scarico di rifiuti pericolosi. La parte sanzionata aveva eccepito l’incompetenza del Segretario Generale dell’ente, che aveva agito in sostituzione del Direttore Generale. La Corte d’Appello aveva accolto questa tesi, annullando la sanzione perché l’ente non aveva prodotto in giudizio il decreto presidenziale di conferimento dei poteri.

La decisione della Corte di Cassazione sull’onere della prova

La Suprema Corte ha cassato la sentenza d’appello, rilevando una palese inversione dell’onere della prova. Secondo i giudici di legittimità, gli atti amministrativi godono di una presunzione di legittimità. Pertanto, non è l’amministrazione a dover provare ogni volta la validità della delega di firma, ma è l’opponente a dover dimostrare il fatto negativo, ovvero l’assenza di potere in capo al funzionario.

Implicazioni per il cittadino e poteri del giudice

Se il cittadino non riesce a ottenere i documenti necessari dall’amministrazione per provare l’incompetenza, non può semplicemente restare inerte. Egli ha il dovere di sollecitare il giudice affinché utilizzi i propri poteri istruttori per acquisire le informazioni necessarie. Se l’opponente non agisce in tal senso, la sanzione resta valida.

Le motivazioni

La Corte ha fondato la decisione sul principio di delegabilità delle funzioni negli uffici pubblici gerarchicamente organizzati. Poiché i provvedimenti amministrativi sono assistiti da una presunzione di legittimità, l’onere di provare il difetto di potere grava su chi contesta l’atto. Tale onere non viene meno anche se riguarda un fatto negativo (la mancanza di delega), poiché l’ordinamento offre strumenti processuali, come l’istanza di acquisizione di documenti ex art. 213 c.p.c., per superare eventuali difficoltà probatorie.

Le conclusioni

In conclusione, la Cassazione riafferma che la stabilità degli atti amministrativi non può essere scossa da semplici contestazioni formali prive di supporto probatorio. Per annullare una sanzione basandosi sull’incompetenza del firmatario, è necessario che l’opponente fornisca prove concrete o attivi tempestivamente i poteri d’indagine del giudice, evitando di confidare in un’errata distribuzione dell’onere della prova a carico della Pubblica Amministrazione.

Chi deve provare che il firmatario di una sanzione non aveva i poteri per farlo?
L’onere della prova spetta al cittadino che si oppone alla sanzione, il quale deve dimostrare il difetto di potere del funzionario.

Cosa succede se l’amministrazione non deposita il decreto di delega?
L’atto resta valido per la presunzione di legittimità; l’opponente deve chiedere al giudice di acquisire il documento se non riesce a ottenerlo autonomamente.

Quali sono le conseguenze se l’opponente non fornisce prove sull’incompetenza?
Il ricorso viene rigettato poiché la presunzione di legittimità dell’atto amministrativo non viene superata da una prova contraria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 32301 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 32301 Anno 2023

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 21/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso 15184 -2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in Benevento, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO dal quale è rappresentato e difeso, giusta procura allegata al ricorso, con indicazione de ll’ indirizzo pec;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, in proprio e quale legale rappresentante di RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in Benevento, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO dal quale è rappresentato e difeso, giusta procura allegata al contro ricorso, con indicazione dell’indirizzo pec;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 4341/2021 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, pubblicata il 3/12/2021; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

27/9/2023 dal consigliere COGNOME;

lette le memorie delle parti.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso del 26 aprile 2019, NOME COGNOME, in proprio e quale amministratrice unica della RAGIONE_SOCIALE, proponeva opposizione all’ordinanza -ingiunzione prot. n. 0010080 del 1° aprile 2019 con cui era stata inflitta, a lei in proprio e alla società da lei amministrata, la sanzione amministrativa di Euro 46.500,00, prevista dall’art. 258, co. 2, del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, per l’«omessa o incompleta tenuta» del registro di carico e scarico dei rifiuti pericolosi di cui all’art. 190, co. 1, del medesimo decreto legislativo .
Tra l’altro e p er quel qui ancora rileva, a motivo di opposizione COGNOME COGNOME COGNOME l’ordinanza ingiunzione era stata pronunciata da un’autorità incompetente (il AVV_NOTAIO).

Il Tribunale di Benevento, con sentenza 1487/2020, rigettò l’opposizione, rilevando che al AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO suddetto era stata pure conferita, dal Presidente della Provincia, con il decreto n. 1/2019 riportato in ordinanza, la funzione di Direttore AVV_NOTAIO e che in forza dell’art. 30 comma 3 del Regolamento provinciale sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, lo stesso Presidente poteva affidare al Direttore generale compiti di supplenza; ritenne quindi adeguata la motivazione della sanzione e sussistente la prova dell’illecito.
Con sentenza 4341/2021, l a Corte d’appello di Napoli, in accoglimento dell’appello di RAGIONE_SOCIALE e della società , ha accolto il motivo di opposizione concernente l’incompetenza del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO, dichiarando assorbiti gli altri motivi.

Ha affermato che «dagli artt. 97, co. 4, 107 e 108 del d.lgs. n. 267 del 2000 si ricava che il potere di adottare le ordinanzeingiunzioni di pagamento di sanzioni amministrative pecuniarie spetta, in linea di principio, ai dirigenti del medesimo ente e può essere esercitato dal segretario provinciale -pur se gli siano state conferite anche le funzioni di direttore generale della provincia – solo se attribuitogli dallo statuto o da un regolamento o da un provvedimento del P residente della provincia, ai sensi dell’art. 107, co. 4, lett. d), d.lgs. cit..»; ha ritenuto, quindi, che la Provincia appellata non avesse provato che il COGNOME fosse legittimato alla firma degli atti a rilevanza esterna di propria competenza, perché non aveva prodotto in giudizio il decreto n. 1 del 1° febbraio 2019 con cui il Presidente aveva conferito questo potere, richiamato nell’ordinanza ingiunzione opposta.
Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione la Provincia, affidandolo a 3 motivi, a cui la RAGIONE_SOCIALE in proprio e nella qualità ha resistito con controricorso.

Le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, articolato in riferimento al n. 3 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., la Provincia ha lamentato la violazione e falsa applicazione dell’art. 107 del d.lgs. n° 267/2000 e degli artt. 35 -38 dello statuto della Provincia di Benevento, nonché degli artt. 9 e 22-30 del R egolamento sull’ordinamento dei servizi e degli uffici della Provincia di B enevento e dell’art. 2697 cod. civ.

In particolare, la ricorrente ha osservato che il potere di emettere l’ o rdinanza ingiunzione spettava al AVV_NOTAIO COGNOME in forza dell’art. 30 del R egolamento sull’ordinamento dei servizi e degli uffici della Provincia di Benevento (approvato con deliberazione di G.P. n. 859 del 28.12.2006, successivamente modificato e/o integrato, da ultimo

con deliberazione presidenziale n. 1 del 23.10.2014), e, in particolare, dei commi 3 e 3 bis, secondo cui: «in caso di impossibilità a provvedere ai sensi del comma 1, il Presidente può, in via eccezionale, affidare l’incarico di supplenza al Direttore AVV_NOTAIO ovvero può avviare le procedure per la costituzione di un apposito rapporto a tempo determinato secondo la disciplina dell’art. 105» e, «in caso di impossibilità a procedere ai sensi del comma precedente, per carenza di figure dirigenziali in servizio ed in via eccezionale, il Presidente può affidare al AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO funzioni dirigenziali di supplenza, per un periodo limitato, non superiore a sei mesi e per non più di un settore» e che il Direttore AVV_NOTAIO pur essendo investito di compiti e funzioni che valgono a conferirgli una posizione differenziata rispetto a quella degli altri dirigenti è esso stesso un dirigente, qualificazione chiaramente evincibile da una lettura sistematica delle norme di interesse» e più specificatamente delle norme del capo III del titolo IV del T.U.E.L. e, in particolare, degli artt. 107 e 108; con la sua interpretazione, pertanto, la Corte d’appello avrebbe reso l’art. 30, comma 3 bis del Regolamento dei servizi e degli uffici norma «praticamente inutile».
Quindi, nella memoria illustrativa, la ricorrente ha puntualizzato che la violazione dell’art. 2967 cod. civ. è stata prospettata perché «indipendentemente dalla produzione di un provvedimento espresso (che, in ogni caso, esiste ed è stato menzionato nell’Ordinanza ingiunzione), l’art. 30, comma 3 bis, del Regolamento dei servizi e degli uffici dell’Ente trova pacifica applicazione. Ragionare diversamente significherebbe porre a carico dell’Amministrazione locale ingiungente un onere probatorio assolutamente pretestuoso, al fine di tacciare di nullità un provvedimento amministrativo legittimamente emesso dal dirigente competente.»
1.1. Il motivo è fondato.

La Corte territoriale si è consapevolmente discostata da un principio di diritto affermato costantemente da questa Corte in materia di ordinanze ingiunzione prefettizie, certamente applicabile, tuttavia, anche nel caso in esame, in quanto costituisce una stessa ipotesi di provvedimento autoritativo direttamente incidente sulla posizione dell’amministrato .

Secondo questo principio, l’opponente che nel giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione deduca l’illegittimità del provvedimento per insussistenza della delega di firma in capo al funzionario che, in sostituzione del prefetto o del vice-prefetto vicario, l’abbia emesso, ha l’onere di provare detto fatto negativo, con la conseguenza che, nel caso in cui non riesca a procurarsi la pertinente relativa attestazione da parte dell’Amministrazione, è tenuto comunque a sollecitare il giudice ad acquisire informazioni ex art. 213 cod. proc. civ. ovvero ad avvalersi dei poteri istruttori di cui all’art. 23, comma 6, della l. n. 689 del 1989 presso l’Amministrazione medesima, che non può esimersi dalla relativa risposta; in conseguenza, se l’opponente rimanga del tutto inerte processualmente, la presunzione di legittimità che assiste il provvedimento sanzionatorio non può reputarsi superata. (tra le tante, Cass. Sez. 2, n. 11283 del 10/05/2010, Sez. 1, n. 23073 del 11/11/2016, Sez. 2, n. 20972 del 22/08/2018, Sez. 1, n. 41651 del 27/12/2021 -che ha applicato il principio in materia di decreto di espulsione -; più di recente, v. anche Sez. 2, n. 2014 del 23/01/2023).
Questa Corte ha, invero, ricondotto questo principio da un canto alla generale delegabilità, negli uffici della pubblica amministrazione gerarchicamente organizzati, dei provvedimenti che non siano espressamente riservati dalla legge alla competenza funzionale del capo dell’ufficio e, d’altro canto, alla presunzione di legittimità che

assiste gli atti amministrativi: ha, quindi, in conseguenza di questi due principi, posto a carico dell’opponente l’onere di provare il difetto di potere di chi ha pronunciato il provvedimento sanzionatorio, specificando che a invertire l’incombenza di quest’ onere non rileva la considerazione che la prova abbia ad oggetto fatti negativi (la mancanza di alcuna delega, generale o particolare, conferente al funzionario in questione il potere di emettere e sottoscrivere l’ordinanza) , ben potendo l’opponente sanzionato ottenere dall’amministrazione una attestazione in tal senso o sollecitare , allo scopo, il giudice all’acquisizione di informazioni ex art. 213 cod. proc. civ..
Nel caso in esame, l a Corte d’appello, per giustificare l’ onere probatorio a carico della amministrazione, ha sovrapposto più principi, offrendone peraltro una applicazione non conforme, alla giurisprudenza di legittimità.

Sulla scorta di questa sovrapposizione, ha ritenuto la fondatezza della questione di competenza posta con il primo motivo di opposizione e ha deciso in contrasto con i principi consolidati in materia di delegabilità delle funzioni e di presunzione di legittimità dei provvedimenti amministrativi, invertendo l’onere probatorio sul difetto di potere dell’autorità che ha emesso la sanzione.

La violazione di legge sussiste e comporta la cassazione della sentenza.

Dall’accoglimento del primo motivo di ricorso deriva, in logica conseguenza, l’assorbimento del secondo motivo, articolato in riferimento al n. 3 del comma I dell’art. 360 cod. proc. civ., con cui la Provincia ha sostenuto la violazione e falsa applicazione dell’art. 21 octies della legge n° 241/1990 e, altresì, del terzo motivo con cui è stata censurata la statuizione sulle spese.

3. Il giudice di rinvio (che si individua nella stessa Corte d’appello di Napoli in diversa composizione) riesaminerà l’opposizione attenendosi ai principi esposti e regolerà all’esito anche le spese di questo giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso e dichiara assorbiti i restanti, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte d’appello di Napoli in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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