Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 33562 Anno 2024
Civile Ord. Sez. 1 Num. 33562 Anno 2024
Presidente: NOME
Relatore: COGNOME
Data pubblicazione: 20/12/2024
ORDINANZA
nel ricorso n. 07112/2023 R.G.
promosso da
RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati NOME e NOME COGNOME ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, INDIRIZZO in virtù di per procura speciale in atti;
ricorrente
contro
Comune di Rocca di Papa , in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. dall’ avv. NOME COGNOME ed elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in Roma, INDIRIZZO in virtù di procura speciale in atti;
contro
ricorrente
avverso la sentenza della C orte d’appello di Roma n. 5680/2022, pubblicata il 19/09/2022;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/09/2024 dal Cons. NOME COGNOME letti gli atti del procedimento in epigrafe;
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
RAGIONE_SOCIALE conveniva in giudizio il Comune di Rocca di Papa davanti al Giudice di Pace di Frascati, chiedendo di ‘accertare e dichiarare l’inesistenza di ogni e qualunque presupposto in relazione alla richiesta di canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) per l’anno 2013 da parte del Comune di Rocca di Papa’. In particolare, la società attrice allegava di avere ricevuto, in data 29/02/2013, due avvisi di pagamento del menzionato canone per l’anno 2013, laddove la stessa non aveva mai occupato alcuna area pubblica del Comune di Rocca di Papa, avendo dunque interesse a proporre l’accertamento negativo del credito in questione e di ogni diritto vantato dal Comune di Rocca di Papa a tale titolo.
Nel costituirsi in giudizio, l’Amministrazione comunale eccepiva preliminarmente l’incompetenza per materia del giudice adito, avendo la causa ad oggetto beni immobili, e, nel merito, chiedeva, in via principale, il rigetto delle domande avversarie, con conferma degli avvisi di pagamento contestati e, in via gradata , l’accertamento dell’occupazione di suolo pubblico da parte dell’attrice con condanna al pagamento di quanto conseguentemente dovuto.
L’attrice aderi va all’eccezione d’incompetenza e il Giudice di Pace dichiarava la propria incompetenza per materia, assegnando termine di novanta giorni per la riassunzione del giudizio innanzi al Tribunale di Velletri.
Operata la riassunzione, alla causa riassunta veniva riunita un’ altra causa, pendente tra le medesime parti e avente ad oggetto la domanda di accertamento negativo del credito riferito alla richiesta di pagamento del COSAP per l’anno 2015.
Acquisite alcune relazioni peritali espletate in altri giudizi relativi sempre all’accertamento del diritto del Comune di Rocca di Papa di percepire il COSAP per l’occupazione di suolo pubblico, tra cui due riguardanti processi vertenti tra le stesse parti, sulla base delle risultanze di tali consulenze, con sentenza n. 224/2018 il Tribunale di Velletri accoglieva la domanda attorea, ritenendo insussistenti i presupposti delle richieste di pagamento a titolo di COSAP per gli anni 2013 e 2015, riferite al box identificato con il n. 20 e al traliccio identificato con il n. 15, rigettando altresì le domande subordinate riconvenzionali proposte dall’Amministrazione comunale in entrambi i giudizi riuniti.
Avverso tale sentenza proponeva appello il Comune di Rocca di Papa e, nel contraddittorio delle parti, l’appello veniva accolto, con conseguente rigetto delle domande di accertamento negativo della società attrice nei due giudizi riuniti.
La Corte d’appello rilevava che, nella specie, la norma a cui fare riferimento non era tanto l’art. 63 d.lgs. n. 446 del 1997, che non forniva alcuna classificazione delle strade, ma l’art. 2 d.lgs. n. 285 del 1992, che conteneva una compiuta classificazione delle strade, sia in base alle caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali, sia anche dal punto di vista amministrativo, in riferimento all’uso ed alle tipologie dei collegamenti, distinguendo tra la proprietà statale, regionale, provinciale e comunale.
In tale ottica, la Corte di merito riteneva che, sulla base di quanto accertato dal C.T.U. , ing. COGNOME con l’elaborato depositato nel diverso giudizio iscritto al n. 5/2015 R.G.A.C. del Tribunale di Velletri, instaurato tra le medesime parti di questo giudizio, prodotto in primo grado dal Comune di Rocca di Papa, era possibile ritenere che entrambi i manufatti -il box n. 20 e il ripetitore-traliccio n.15 -insistessero su un’area priv a di un identificativo catastale in termini di numero di
particella (o meglio mappale), ma costituente una porzione di viabilità pubblica, e segnatamente dell ‘ antica strada consolare INDIRIZZO. In particolare, tale area consisteva in ‘un allargamento della viabilità, a formare un pianoro che poi prosegue conformato con viabilità chiusa ad anello, intorno alla sommità del promontorio’. Tale conclusione non era in contraddizione con quanto ritenuto dal diverso C.T.U. nell’altro procedimento n. 6/2015 R.G.A.C. del Tribunale di Velletri, geom. COGNOME instaurato anch’esso tra le stesse parti, poiché anche in quest ‘ultimo caso il C.T.U. aveva ritenuto la natura pubblica della strada, anche se non riteneva provata la natura di strada comunale, come pure aveva ritenuto il Tribunale nella sentenza appellata.
Secondo la Corte territoriale, conseguentemente, in ogni caso doveva ritenersi che i manufatti in uso alla ricorrente insistessero su una porzione di strada pubblica, da considerarsi – a prescindere dalla situazione di fatto all’attualità – una strada comunale. E ciò sulla base di quanto previsto dall’art. 2 , comma 6, lett. d), d.lgs. n. 285 del 1992, ove è stabilito che le strade extraurbane di cui al comma 2, lettere B, C ed F dello stesso articolo -e cioè le strade extraurbane principali, strade extraurbane secondarie e le strade locali -costituiscono strade comunali «quando congiungono il capoluogo del comune con le sue frazioni o le frazioni fra loro, ovvero congiungono il capoluogo con la stazione ferroviaria, tranviaria o automobilistica, con un aeroporto o porto marittimo, lacuale o fluviale, con interporti o nodi di scambio intermodale o con le località che sono sede di essenziali servizi interessanti la collettività comunale. Ai fini del presente codice, le strade ‘vicinali’ sono assimilate alle strade comunali» . Infatti dai fogli di mappa allegati alle perizie richiamate risultava che la strada in questione, rientrante nel territorio del Comune di Rocca di Papa, congiungeva il centro abitato con la località periferica denominata Montecavo Vetta.
Avverso tale decisione ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE, affidato a due motivi di doglianza.
Il Comune si è difeso con controricorso.
La ricorrente ha depositato memoria difensiva.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto, ai sensi de ll’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., in relazione all’art. 2 d.lgs. n. 285 del 1992, p er avere la Corte d’appello ritenuto che l’area in questione, su cui erano posati il box n. 20 e il traliccio n. 15, fosse una strada comunale, senza considerare che il Comune non aveva provato di esserne proprietario e senza tenere conto della situazione di fatto esistente, che escludeva un uso pubblico dell’area, essendo l’intera zona recintata ormai da una società e sorvegliata 24 ore su 24, ossia interdetta al pubblico transito. Inoltre la strada non era stata inserita nell’apposito registro e il Comune mai aveva esercitato la manutenzione della stessa o posato infrastrutture per l’utilizzo da parte della collettività.
Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione di norme di diritto, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., in relazione agli artt. 2598 e 2600 c.c., perché ai fini della qualificazione della strada rilevava la effettiva destinazione all’uso pubblico, che il Comune di Rocca di Papa non aveva mai neppure tentato di provare, né il giudice di merito aveva tenuto conto della condizione effettiva in cui si trovava la strada. Ad opinione della società ricorrente, la Corte di merito aveva statuito in violazione della norma che aveva inteso applicare e, soprattutto, non aveva posto a fondamento della decisione le prove dedotte dalle parti , come richiesto dall’art. 115 c.p.c. .
Il primo motivo di ricorso è fondato nei termini di seguito evidenziati.
2.1. Com’è noto, ai sensi dell’art. 63, comma 1, d.lgs. n. 446 del 1997, ancora vigente ratione temporis , «I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell’articolo 52, escludere l’applicazione, nel proprio territorio, della tassa per occupazione di spazi ed aree pubbliche, di cui al capo II del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507. I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell’articolo 52, prevedere che l’occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, sia assoggettata, in sostituzione della tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa. Il pagamento del canone può essere anche previsto per l’occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge. Agli effetti del presente comma si comprendono nelle aree comunali i tratti di strada situati all’interno di centri abitati con popolazione superiore a diecimila abitanti, individuabili a norma dell’articolo 2, comma 7, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285.»
La materia del contendere attiene proprio alla spettanza di detto canone, preteso dal Comune di Rocca di Papa e ritenuto non dovuto dalla ricorrente.
La norma citata espressamente stabilisce che il COSAP è dovuto per l’ occupazione, sia permanente che temporanea, di strade o aree (compresi i relativi spazi soprastanti e sottostanti), appartenenti al demanio comunale o al patrimonio indisponibile del Comune, comprese le aree destinate a mercati anche attrezzati, nonché precisa che il Comune può prevedere il pagamento del canone anche per l’occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio
costituite nei modi di legge e che, agli effetti della menzionata disposizione, a determinate condizioni, sono compresi nelle aree comunali anche i tratti di strada situati all ‘ interno di centri abitati.
2.2. Questa Corte ha più volte affermato che il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP), istituito dal d.lgs. n. 446 del 1997, come modificato dall ‘art. 41 l. n. 448 del 1998, è configurato come corrispettivo di una concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell’uso esclusivo o speciale di beni pubblici, cosicché esso è dovuto non in base alla limitazione o sottrazione all’uso normale o collettivo di parte del suolo, ma in relazione all’utilizzazione particolare eccezionale che ne trae il singolo (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 18171 del 06/06/2022).
Il presupposto applicativo del COSAP è costituito, infatti, dall’uso particolare del bene che ha impressa una destinazione pubblica ed è irrilevante la mancanza di una formale concessione, potendo detto uso derivare anche da un’occupazione di fatto del suolo pubblico (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 1435 del 19/01/2018; Cass., Sez. 5, Sentenza n. 18037 del 06/08/2009).
Tale principio è stato espresso anche dalle Sezioni Unite (Cass., Sez. U, Sentenza n. 61 del 07/01/2016), che, in tema di riparto di giurisdizione, hanno ribadito come il COSAP costituisca il corrispettivo della concessione, reale o presunta (nel caso di occupazione abusiva), dell’uso esclusivo o speciale di beni destinati a soddisfare interessi pubblici (v. anche, in motivazione, Cass., Sez. 2, Ordinanza n. 28869 del 19/11/2021).
2.3. Requisito per la legittima richiesta del canone è, dunque, l’o ccupazione, in virtù di concessione o per mere vie di fatto, di beni appartenenti al demanio comunale o al patrimonio indisponibile del Comune, oltre che, ove previsto dal suddetto Ente, per l’occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio, costituite nei
modi di legge (sono irrilevanti, nella fattispecie concreta, i richiami alla disciplina delle strade all’interno dei centri abitati, dato che l’area in questione non è collocata in un centro abitato, secondo quanto risulta dalla sentenza impugnata).
2.4. Nel caso di specie, la Corte d’appello, ritenendo che l’area interessata dal traliccio n. 15 e dal box n. 20 costituisse una parte dell ‘antica strada consolare INDIRIZZO in base alle risultanze catastali acquisite in sede peritale, ha affermato che tali manufatti insistevano su una strada pubblica, aggiungendo che, in ragione della conformazione della stessa, evincibile dai fogli di mappa allegati alle relazioni peritali – e a prescindere dalla situazione esistente a ll’attualità -doveva ritenersi che si trattasse di una strada comunale, in base a quanto disposto da ll’art. 2 , comma 6, lett. d), d.lgs. n. 285 del 1992, poiché detta strada, rientrante del territorio del Comune, congiungeva il centro abitato di Rocca di Papa con la località periferica denominata Montecavo Vetta.
2.5. Com’è noto, l’art. 2 d.lgs. n. 285 del 1992 (cd. codice della strada), nel testo vigente ratione temporis , statuisce quanto segue:
«1. Ai fini dell’applicazione delle norme del presente codice si definisce ‘ strada ‘ l’area ad uso pubblico destinata alla circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali.»
I successivi commi 5 e 6 prevedono che « 5. Per le esigenze di carattere amministrativo e con riferimento all’uso e alle tipologie dei collegamenti svolti, le strade, come classificate ai sensi del comma 2, si distinguono in strade “statali”, “regionali”, “provinciali”, “comunali”, secondo le indicazioni che seguono. Enti proprietari delle dette strade sono rispettivamente lo Stato, la regione, la provincia, il comune. 6. Le strade extraurbane di cui al comma 2, lettere B, C ed F, si distinguono in: …omissis… D – Comunali, quando congiungono il capoluogo del comune con le sue frazioni o le frazioni fra loro, ovvero congiungono il
capoluogo con la stazione ferroviaria, tranviaria o automobilistica, con un aeroporto o porto marittimo, lacuale o fluviale, con interporti o nodi di scambio intermodale o con le località che sono sede di essenziali servizi interessanti la collettività comunale. Ai fini del presente codice, le strade ‘vicinali’ sono assimilate alle strade comunali.»
I commi 8 e 9 dello stesso articolo stabiliscono, inoltre, le procedure per la classificazione e la declassificazione delle strade, quando non corrispondono più all’uso e alle tipologie di collegamento previste.
L’art. 226, comma 1, d.lgs. cit., infine, prevede che presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti è istituito l’archivio nazionale delle strade, che comprende tutte le strade distinte per categorie, come indicato nell’art. 2 d.lgs. cit..
2.6. Tutta la disciplina appena riportata è espressamente dettata ai fini dell’applicazione del codice della strada , come precisato al comma 1 dell’articolo sopra trascritto, e questa Corte ha più volte precisato che la definizione di ‘ strada ‘ , che comporta l’applicabilità della disciplina del relativo codice, non dipende dalla proprietà, pubblica o privata, di una determinata area, bensì dalla sua destinazione ad uso pubblico, che ne giustifica la soggezione alle norme del codice della strada, per evidenti ragioni di ordine pubblico e sicurezza collettiva (Cass., Sez. 2, Ordinanza n. 3251 del 05/02/2024; Cass., Sez. 2, Ordinanza n. 14367 del 05/06/2018; Cass., Sez. 2, Sentenza n. 17350 del 25/06/2008).
Tuttavia, ai fini della debenza del COSAP e per quel che ora interessa avuto riguardo al percorso argomentativo della sentenza impugnata, la proprietà della strada è un elemento decisivo, nel senso che solo se si tratta di strada appartenente al demanio comunale ovvero di strada privata gravata da servitù di pubblico passaggio, qualora previsto dal regolamento – può essere richiesto il pagamento del relativo canone, per il caso di occupazione della stessa.
Questa Corte ha più volte affermato che, affinché un’area venga a far parte del demanio stradale e assuma, dunque, la natura di strada pubblica, non basta né che vi si esplichi di fatto il transito del pubblico (con la sua concreta, effettiva e attuale destinazione al pubblico transito), né la mera previsione programmatica della sua destinazione a strada pubblica, né l’intervento di atti di riconoscimento da parte dell’Amministrazione medesima circa la funzione da essa assolta, ma è necessario che la strada risulti di proprietà di un ente pubblico territoriale in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc.) idoneo a trasferire il dominio e che essa venga destinata, con una manifestazione di volontà anche tacita dell ‘ ente, all’uso pubblico (così Cass., Sez. 2, Sentenza n. 823 del 25/01/2000; cfr. Cass., Sez. 2, Sentenza n. 20405 del 28/09/2010 e Cass., Sez. 1, Sentenza n. 12540 del 26/08/2002; Cass., Sez. 2, Sentenza n. 823 del 25/01/2000; v. anche Cass., Sez. 2, Sentenza n. 8204 del 07/04/2006).
2.7. Occorre anche precisare che le previsioni dei commi 5 e 6 dell’art . 2 d.lgs. n. 285 del 1992, sopra riportate, come chiaramente esplicitato dal testo normativo, non contengono disposizioni che attengono all ‘a ttribuzione della proprietà al demanio pubblico di aree destinate alla pubblica circolazione (attribuendole allo Stato, alle Regioni e ai Comuni a seconda delle caratteristiche intrinseche delle stesse), ma recano disposizioni finalizzate a rispondere alle esigenze di carattere amministrativo proprie del codice della strada (« Per le esigenze di carattere amministrativo e con riferimento all’uso e alle tipologie dei collegamenti svolti, le strade, come classificate ai sensi del comma 2, si distinguono in strade “statali”, “regionali”, “provinciali”, “comunali”, secondo le indicazioni che seguono. Enti proprietari delle dette strade sono rispettivamente lo Stato, la regione, la provincia, il comune. 6. Le strade extraurbane di cui al comma 2,
lettere B, C ed F, si distinguono in: …omissis… D – Comunali, quando congiungono il capoluogo del comune con le sue frazioni o le frazioni fra loro … » ) .
In altre parole, la classificazione prevista dall’articolo 2 d.lgs. cit., è del tutto ininfluente ai fini del l’attribuzione o meno della natura demaniale delle strade, essendo solo funzionale al riparto di competenze relative alla disciplina della circolazione così come operata dallo stesso d.lgs. (cfr. Cons. Stato, Sez. V, Sentenza n. 3449 del 13/07/2017, ove si afferma che la classificazione delle strade operata dal d.lgs. n. 285 del 1992 rileva unicamente ai fini dell’applicazione delle disposizioni dello stesso d.lgs., e non anche per ciò che riguarda la disciplina comunale che regola i provvedimenti di rilascio delle concessioni per l’occupazione di suolo pubblico).
2.8. Ai fini della debenza del Cosap, la Corte di merito non si è attenuta ai suesposti principi. Nello specifico la Corte territoriale ha ritenuto esistente una strada pubblica in base alle risultanze catastali da cui emergeva trattarsi di una porzione, pur priva di identificativi catastali, dell’antica strada consolare INDIRIZZO Di seguito, e per quello che più ora interessa, la Corte d’appello ha ritenuto provata la proprietà comunale solo richiamando il disposto dell’art. 2, comma 6, lett. d), d.lgs. n. 285 del 1992, ossia valorizzando l ‘affermata congiunzione , tra l’altro fermamente contestata dall’odierna ricorrente, tra il centro abitato di Rocca di Papa con la località periferica denominata Montecavo Vetta, senza, inoltre, neppure dare conto dell’esistenza continuativa di un uso pubblico, parimenti fermamente negato dall’odierna ricorrente, e senza accertare l’esistenza di un atto di destinazione all’uso pubblico da parte dell’ente proprietario.
L’accoglimento del primo motivo di ricorso, nei termini precisati, rende superfluo l’esame de l secondo, che deve ritenersi assorbito. La sentenza impugnata deve essere cassata nei limiti del motivo accolto
e la causa va rinviata alla Corte d’appello di Roma, in diversa