Occupazione senza titolo: contratto non scritto con P.A.

La Corte di Cassazione ha confermato la condanna di una commerciante al rilascio di un immobile di proprietà di un’Azienda Sanitaria, ribadendo che l’occupazione senza titolo non può essere sanata dalla presunta esistenza di un contratto di locazione verbale con la Pubblica Amministrazione. Per i contratti con enti pubblici è richiesta la forma scritta a pena di nullità, e la documentazione relativa a pagamenti di canoni non è sufficiente a provare la conclusione del contratto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 febbraio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Occupazione senza titolo: se il contratto con la P.A. non è scritto

L’occupazione senza titolo di un immobile appartenente alla Pubblica Amministrazione è una questione complessa, spesso al centro di controversie legali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: la volontà di un ente pubblico di stipulare un contratto deve manifestarsi inderogabilmente in forma scritta. Senza un atto formale, qualsiasi occupazione è da considerarsi illegittima, anche se si sono protratte trattative o se sono stati effettuati dei pagamenti.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine dalla richiesta di un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) di ottenere la restituzione di alcuni locali di sua proprietà, adibiti a bar e rivendita, situati all’interno di un ospedale. Tali locali erano occupati da una commerciante che, a detta dell’ente, non possedeva alcun titolo valido per farlo. L’ASL chiedeva quindi non solo il rilascio degli immobili, ma anche il risarcimento dei danni per l’occupazione senza titolo e per il mancato pagamento delle utenze.

La commerciante si opponeva, sostenendo di avere un valido contratto di locazione con l’ente. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello, tuttavia, davano ragione all’Azienda Sanitaria. I giudici di merito accertavano che non esisteva alcun contratto scritto e che, di conseguenza, l’occupazione era illegittima. Condannavano quindi la commerciante al rilascio immediato dei locali e al pagamento di un’indennità mensile per l’occupazione abusiva.

La Decisione della Corte di Cassazione e il problema dell’occupazione senza titolo

La commerciante ha presentato ricorso in Cassazione, articolando le sue difese su quattro punti principali:

1. Errore sul rito processuale: lamentava l’uso del rito ordinario anziché quello speciale previsto per le locazioni.
2. Violazione delle norme sulla contrattazione pubblica: sosteneva che un contratto con la P.A. potesse essere concluso anche tramite corrispondenza commerciale, e di aver fornito prove in tal senso.
3. Responsabilità precontrattuale: accusava la Corte d’Appello di non aver considerato la responsabilità dell’ASL per l’ingiustificata rottura delle trattative.
4. Omessa valutazione delle prove: denunciava la mancata considerazione di documenti che, a suo dire, provavano l’esistenza del rapporto contrattuale.

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, dichiarando i motivi inammissibili o infondati.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte ha smontato punto per punto le censure della ricorrente.

Sul rito processuale, i giudici hanno chiarito che la censura era inammissibile perché la ricorrente non aveva specificato quale concreto pregiudizio avesse subito dal rito adottato. Inoltre, la domanda principale dell’ASL riguardava un’occupazione senza titolo, per la quale il rito ordinario è corretto.

In merito alla formazione del contratto, la Cassazione ha ribadito un principio cardine del diritto amministrativo: i contratti con la Pubblica Amministrazione devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta. La documentazione prodotta dalla commerciante (relativa a pagamenti di canoni) non era idonea a dimostrare la conclusione di un contratto, ma si riferiva tutt’al più all’esecuzione di un rapporto che, giuridicamente, non era mai sorto validamente. Lo scambio di corrispondenza previsto dalla legge (art. 17 del R.D. 2440/1923) deve consistere in una proposta e un’accettazione formali, non in generici riferimenti a pagamenti.

Anche le censure sulla responsabilità precontrattuale e sull’omessa valutazione delle prove sono state giudicate inammissibili. La ricorrente non aveva adeguatamente criticato la motivazione della sentenza d’appello e non aveva specificato in modo chiaro quali prove decisive fossero state ignorate. La Corte ha sottolineato che non è sufficiente lamentare un vizio in astratto, ma è necessario dimostrare come questo abbia concretamente inciso sulla decisione finale.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale rigoroso: chiunque intrattenga rapporti contrattuali con la Pubblica Amministrazione deve assicurarsi che l’accordo sia formalizzato in un atto scritto. La semplice tolleranza, le trattative prolungate o persino l’accettazione di pagamenti da parte dell’ente non sono sufficienti a creare un vincolo contrattuale valido. Di conseguenza, l’occupazione di un bene pubblico in assenza di un contratto formale costituisce un’occupazione senza titolo, esponendo l’occupante all’obbligo di immediato rilascio e al risarcimento del danno.

È valido un contratto di locazione con un Ente Pubblico se non è in forma scritta?
No. La Corte di Cassazione ha ribadito che i contratti stipulati con la Pubblica Amministrazione richiedono la forma scritta a pena di nullità. La volontà dell’ente deve essere espressa per iscritto, e la semplice corrispondenza o i pagamenti effettuati non sono sufficienti a dimostrare l’esistenza di un valido vincolo negoziale.

Cosa si intende per “occupazione senza titolo” di un immobile?
Si tratta dell’utilizzo di un immobile senza avere un diritto valido che lo giustifichi. Nel caso di specie, la commerciante occupava i locali dell’Azienda Sanitaria senza un contratto di locazione scritto e formalizzato, rendendo la sua permanenza illegittima e configurando un’occupazione senza titolo.

È possibile contestare il rito processuale scelto dalla controparte nel ricorso per cassazione?
Sì, ma non è sufficiente lamentare l’inosservanza del rito corretto. Secondo la Corte, per rendere ammissibile una tale censura, la parte ricorrente deve specificare in che modo l’errore procedurale le abbia causato un effettivo e concreto pregiudizio, ledendo il suo diritto di difesa. Una lamentela generica è considerata inammissibile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 10570 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 10570 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/04/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 36361/2019 R.G. proposto da: COGNOME NOME COGNOME, elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME (EMAIL), giusta procura speciale in calce al ricorso. -ricorrente – contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME (EMAIL), giusta procura speciale in calce al controricorso.

–

contro

ricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’Appello di Roma n. 5041/2019 depositata il 22/07/2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/12/2023

dal Consigliere dr.ssa NOME COGNOME.

Rilevato che

Con atto di citazione introduttivo la ASL di Frosinone adiva il Tribunale di Frosinone affinché condannasse NOME NOME alla restituzione, liberi da persone e cose, degli immobili di sua proprietà, adibiti a bar e rivendita di tabacchi e giornali presso l’ospedale, e dalla NOME occupati senza titolo, nonchè al risarcimento del danno da occupazione illegittima ed al risarcimento del danno per le utenze di energia elettrica, smaltimento dei rifiuti solidi urbani e fornitura di acqua potabile.
Si costituiva resistendo NOME.

1.2. Con sentenza n. 941/2012 del 16 novembre 2012 il Tribunale di Frosinone condannava NOME al rilascio immediato dei locali occupati, al risarcimento del danno da occupazione illegittima ed al pagamento dell’importo di euro 2.000,00 mensili per ogni mese di ulteriore indebita occupazione degli immobili.

Avverso questa sentenza proponeva appello NOME.

Si costituiva resistendo la RAGIONE_SOCIALE.

2.1. Con sentenza n. 5041/2019 del 22 luglio 2019, notificata il 29 settembre 2019, la Corte d’Appello di Roma rigettava l’appello, confermando integralmente la sentenza impugnata.

Avverso questa sentenza NOME propone ora ricorso per cassazione affidato ad unico motivo articolato in quattro censure.

Resiste la RAGIONE_SOCIALE con controricorso.

La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis.1, cod. proc. civ.

Il Pubblico Ministero non ha depositato conclusioni.

Le parti non hanno depositato memorie illustrative.

Considerato che

Con un unico motivo, articolato in più censure, la ricorrente denuncia ‘Omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa punti decisivi della controversia’.

1.2. Con la censura sub a) denuncia ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 426 e 427 cod. proc. civ.’.

Lamenta che la corte territoriale si è limitata a fare proprie le conclusioni del tribunale, che ha ritenuto che il rito ordinario adottato dalla ASL fosse conforme all’oggetto della domanda, mentre la controversia tra le parti attiene alla sussistenza di un contratto di locazione, per cui doveva essere applicato il rito speciale ex art. 447 bis cod. proc. civ.

1.3. Con la censura sub b) la ricorrente denuncia ‘Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 R.D. n. 2440/23’.

Lamenta che la corte d’appello ha escluso l’esistenza di un contratto di locazione sul rilievo della mancata formalizzazione del vincolo negoziale e sul presupposto che “la volontà dell’Ente Pubblico non può che essere espressa per iscritto, forma assolutamente mancante nel caso di specie”.

Deduce l’erroneità di tali assunti, affermando: che i contratti a trattativa privata con la pRAGIONE_SOCIALE., ex art. 17 r.d. n. 2440/23, oltre che in forma pubblica amministrativa, possono anche stipularsi per mezzo di corrispondenza secondo l’uso del commercio, quando sono conclusi con ditte commerciali; che essa ricorrente avrebbe tempestivamente versato in atti documentazione attestante la sussistenza degli elementi costitutivi del contratto

dedotto in giudizio, e dunque avrebbe fornito la prova del pieno accordo intervenuto tra le parti; che tuttavia i fatti così documentati non sarebbero stati presi in considerazione dalla corte di merito.

1.4. Con la censura sub c) la ricorrente denuncia ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 1337 e 1226 cod. civ.’.

Lamenta che la corte territoriale, nel confermare de plano la sentenza di primo grado, ha omesso di rilevare che il giudice di primo grado aveva riconosciuto la responsabilità precontrattuale della RAGIONE_SOCIALE per ingiustificata rottura delle trattative, salvo poi rigettare la maggior parte delle domande riconvenzionali da essa avanzate a titolo di risarcimento danni.

1.5. Con la censura sub d) la ricorrente denuncia, senza neppure formulare una rubrica, che la corte territoriale si è limitata a confermare quanto ritenuto dal tribunale circa la superfluità delle prove orali alla luce della natura della controversia e sempre superfluità?? delle prove documentali prodotte in giudizio, ed ha omesso di considerare la documentazione tutta versata in atti.

2. La censura sub a) è inammissibile.

Oltre ad essere del tutto assertoria e generica, omette di individuare il contenuto di quelle che definisce ‘puntuali contestazioni mosse dalla difesa’ della qui ricorrente e comunque, deducendo un vizio ai sensi del n. 4 dell’art. 360 n. 4 cod. proc. civ., non evidenzia in alcun modo la sua ammissibilità ai sensi dell’art. 360 -bis, n. 2, cod. proc. civ., secondo l’esegesi affermata da Cass., 26/09/2017, n. 22341 (e successive conformi, v. anche Cass., 15/10/2019, n 26087), secondo cui in tema di ricorso per cassazione la censura concernente la violazione dei ‘principi regolatori del giusto processo’, e cioè delle regole processuali ex art. 360 n. 4 c.p.c., deve avere carattere decisivo, cioè incidente sul contenuto della decisione e,
dunque, arrecante un effettivo pregiudizio a chi la denuncia.

La censura, invece, non precisa in che cosa l’inosservanza del rito che sarebbe stato -a dire della ricorrente -applicabile, le abbia arrecato pregiudizio. Infatti, nessuna argomentazione sul come e sul perché detta inosservanza avrebbe leso il diritto di difesa della ricorrente viene svolta.

La censura inoltre ignora la motivazione della sentenza impugnata, là dove, condividendo quella del tribunale in prime cure, ha sottolineato che la domanda introduttiva di giudizio ineriva ad un’occupazione senza titolo.

Ebbene, la ricorrente si è difesa eccependo l’esistenza di un titolo di godimento iure locationis , ma non dice di avere svolto, in relazione, una domanda riconvenzionale, che avrebbe fatto sorgere sì un problema di rito, il quale peraltro, ai sensi dell’art. 40, terzo comma, cod. proc. civ., si sarebbe dovuto risolvere con la prevalenza, per il cumulo di domande, del rito ordinario, in quanto rito applicabile all’occupazione senza titolo.

3. La censura sub b) è infondata.

Invoca a torto l’art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923, giacché evoca non già documentazione costituente scambio di corrispondenza avente ad oggetto la conclusione del contratto, cioè corrispondenza intervenuta al fine della conclusione del contratto locativo, id est scambio di proposta ed accettazione, bensì documentazione che fa mero riferimento a canoni di affitto, quindi inerente allo svolgimento del preteso rapporto locativo, e dunque, come già rilevato dalla corte di merito, inidonea a comprovare l’esistenza tra le parti di un valido rapporto negoziale di natura locatizia.
4. La censura sub c) è inammissibile.

Ignora, del tutto disinteressandosene, la motivazione a p. 8, seconda parte (ultime due proposizioni), della sentenza impugnata, che ribadiscono l’inesistenza di un regolare contratto

di locazione, ed assume il vizio di difetto di motivazione su circostanze meramente affermate.

La censura sub d) è inammissibile.

In patente violazione dell’art. 366, n. 6, cod. proc. civ., nemmeno indica le prove che non sarebbero state ammesse dal tribunale, omette di dire come era stata appellata la mancata ammissione ed in ogni caso, avendo la corte motivato con condivisione della motivazione del tribunale e, dunque con una motivazione per relationem , impinge in inammissibilità alla stregua del principio di diritto di cui a Cass., Sez. Un., n. 7074 del 2017, secondo cui: ‘In tema di ricorso per cassazione, ove la sentenza di appello sia motivata “per relationem” alla pronuncia di primo grado, al fine ritenere assolto l’onere ex art. 366, n. 6, cod. proc. civ. occorre che la censura identifichi il tenore della motivazione del primo giudice specificamente condivisa dal giudice di appello, nonché le critiche ad essa mosse con l’atto di gravame, che è necessario individuare per evidenziare che, con la resa motivazione, il giudice di secondo grado ha, in realtà, eluso i suoi doveri motivazionali’.
In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.

Le spese del giudizio di legittimità, liquidate nella misura indicata in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 4.000,00 per compensi, oltre spese forfettarie nella misura del 15 per cento, esborsi, liquidati in euro 200,00, ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del

2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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