Occupazione senza titolo: come si calcola il danno?

Un ente regionale occupava un immobile di proprietà statale senza un contratto valido. L’amministrazione statale ha chiesto un indennizzo basato sul valore di mercato. La Corte di Cassazione ha stabilito che, in caso di occupazione senza titolo di un bene destinato a uso governativo e non locabile sul libero mercato, il danno non può essere automaticamente calcolato sulla base del valore locativo. Il giudice deve considerare la specifica destinazione del bene. La Corte ha quindi annullato la precedente decisione, rinviando il caso alla Corte d’Appello per una nuova determinazione dell’importo dovuto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 febbraio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Occupazione Senza Titolo di Immobili Pubblici: Come si Calcola il Danno?

L’occupazione senza titolo di un immobile rappresenta una situazione complessa, specialmente quando coinvolge beni di proprietà pubblica. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali su come debba essere calcolato l’indennizzo dovuto allo Stato, mettendo in discussione l’applicazione automatica del criterio del ‘valore locativo’. Analizziamo insieme questo importante caso.

I Fatti del Caso: Un’Occupazione Prolungata nel Tempo

La vicenda ha origine dall’occupazione di alcuni locali di un prestigioso palazzo storico a Venezia, di proprietà dello Stato, da parte di un ente regionale. Inizialmente, l’ente aveva un titolo per occupare l’immobile, ma questo diritto era venuto meno da diversi anni.

Nel 2006, l’Agenzia del Demanio, accertata la situazione di irregolarità, ha intimato lo sgombero all’ente e ha richiesto il pagamento di un’indennità per l’occupazione senza titolo protrattasi per quasi un decennio (dal 1996 al 2005).

La Decisione dei Giudici di Merito

Il caso è approdato in tribunale. Con una prima sentenza, non definitiva ma passata in giudicato, il Tribunale di Venezia ha accertato l’effettiva occupazione illegittima e ha ordinato il rilascio dei locali. Successivamente, dopo una consulenza tecnica per quantificare il danno, lo stesso Tribunale ha condannato l’ente a pagare un importo di oltre 685.000 euro.

L’ente ha impugnato la decisione davanti alla Corte d’Appello, la quale ha però confermato la sentenza di primo grado. Secondo i giudici d’appello, l’esistenza del danno era già stata accertata in via definitiva e non poteva essere più discussa.

Il Ricorso in Cassazione e la questione del ‘Valore Locativo’

L’ente ha quindi presentato ricorso alla Corte di Cassazione, sollevando una questione fondamentale. Ha sostenuto che l’indennizzo era stato erroneamente calcolato basandosi sul valore locativo di mercato dell’immobile. Secondo la tesi difensiva, trattandosi di un bene destinato a scopi governativi, non poteva essere concesso in locazione sul libero mercato. Di conseguenza, il danno subito dallo Stato non poteva essere parametrato a un canone di affitto ipotetico.

Le Motivazioni della Suprema Corte sull’Occupazione Senza Titolo

La Corte di Cassazione ha parzialmente accolto il ricorso dell’ente, offrendo una motivazione di grande interesse. I giudici supremi hanno chiarito che, sebbene l’esistenza del diritto al risarcimento (an debeatur) fosse ormai coperta da giudicato, la questione relativa alla corretta quantificazione del danno (quantum) era ancora aperta.

Il punto centrale della decisione è che la Corte d’Appello aveva omesso di pronunciarsi sulla specifica censura mossa dall’ente, ovvero l’inapplicabilità del criterio del valore locativo a un immobile con destinazione d’uso governativa. La Cassazione ha affermato che, in casi come questo, il giudice non può limitarsi ad applicare meccanicamente il valore di mercato. Deve invece verificare se l’immobile, per sua natura e destinazione, avrebbe potuto essere effettivamente locato. Se l’immobile non poteva essere immesso nel mercato delle locazioni, il danno subito dal proprietario per la mancata disponibilità deve essere calcolato con criteri diversi, che tengano conto della sua specifica natura.

Le Conclusioni: Un Principio Fondamentale per il Calcolo del Danno

La Corte ha quindi cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’Appello di Venezia, in diversa composizione, affinché riesamini la questione della quantificazione del danno. Il nuovo giudice dovrà valutare se il criterio del valore locativo sia appropriato per un immobile a uso governativo e, in caso negativo, determinare l’indennizzo sulla base di parametri più consoni alla fattispecie.

Questa pronuncia stabilisce un principio importante: il danno da occupazione senza titolo non è un’equazione matematica basata sul solo valore di mercato, ma richiede un’analisi concreta della natura e della destinazione del bene per garantire che l’indennizzo sia un ristoro effettivo del pregiudizio subito dal proprietario.

Quando si verifica un’occupazione senza titolo?
Si verifica quando un soggetto detiene un immobile senza un valido titolo giuridico che lo autorizzi, come un contratto di locazione scaduto, nullo o mai stipulato.

Il danno da occupazione senza titolo può essere sempre calcolato in base al valore locativo di mercato?
No. Secondo la Corte di Cassazione, se l’immobile ha una destinazione specifica (in questo caso, ‘uso governativo’) che ne impedisce la locazione sul libero mercato, il criterio del valore locativo non è automaticamente applicabile. Il giudice deve valutare la situazione concreta per determinare il reale pregiudizio subito dal proprietario.

Cosa accade se una sentenza precedente ha già accertato l’esistenza del danno (l’an debeatur)?
Se una sentenza non definitiva, passata in giudicato, ha accertato il diritto al risarcimento, tale punto non può più essere messo in discussione nelle fasi successive del processo. Tuttavia, è ancora possibile contestare le modalità di calcolo e l’importo del danno (il ‘quantum’), se non sono stati anch’essi oggetto di una decisione definitiva.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 33612 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 3 Num. 33612 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 01/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3132/2020 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA RAGIONE_SOCIALEa CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall ‘ avvocato COGNOME NOME (CF: CODICE_FISCALE)

-Ricorrente –

Contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso l ‘ AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE, che li rappresenta e difende

-Controricorrenti –

avverso la SENTENZA RAGIONE_SOCIALEa CORTE D ‘ APPELLO di VENEZIA n. 2437/2019 depositata il 14/06/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Dalla sentenza gravata si ricava che l ‘ RAGIONE_SOCIALE (di seguito: RAGIONE_SOCIALE) è un RAGIONE_SOCIALE strumentale RAGIONE_SOCIALEa Regione Veneto, istituito con legge regionale n. 63/1979. Esso è, di fatto, la continuazione RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE istituito con l. 243/1958,

contenendo, tale provvedimento normativo, anche l ‘ attribuzione all ‘ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa sua sede, in VeneziaINDIRIZZO, presso i locali RAGIONE_SOCIALE ‘ ex Palazzo Reale, fino all ‘ anno 1966/1967, termine poi prorogato fino al 1978, con l ‘ emanazione RAGIONE_SOCIALEa l. n. 222/78. Con tale legge l ‘ RAGIONE_SOCIALE fu soppresso ed i suoi beni vennero devoluti alla Regione; dopo circa un anno la Regione istituì l ‘ RAGIONE_SOCIALE.

Nel 2006 l ‘ RAGIONE_SOCIALE, quale RAGIONE_SOCIALE gestore degli immobili di proprietà RAGIONE_SOCIALEo Stato (e per esso del RAGIONE_SOCIALE), accortasi che i locali RAGIONE_SOCIALE ‘ ex Palazzo Reale continuavano ad essere occupati dall ‘ RAGIONE_SOCIALE nonostante la mancanza di un titolo in tal senso, con due distinti provvedimenti (n. 5688 del 15/03/2006 e n. 8357 del 21/04/2006) intimò lo sfratto a tale RAGIONE_SOCIALE, e quantificò la somma dovuta per l ‘ occupazione senza titolo dall ‘ anno 1996 all ‘ anno 2005.

Dopo un primo ricorso al TAR giudicato inammissibile, NOME citò dinanzi al Tribunale di Venezia il MEF e l ‘ RAGIONE_SOCIALE, per veder disapplicare i due predetti provvedimenti amministrativi. Più specificamente, RAGIONE_SOCIALE chiese: (i) di accertare il proprio diritto a mantenere la propria sede in Venezia presso la Soprintendenza; (ii) dichiarata incidenter tantum , l ‘ illegittimità dei provvedimenti n. 5688 del 15/03/2006 e n. 8357 del 21/04/2006 RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE, e di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente, di disapplicare i citati provvedimenti; (iii) di dichiarare prescritta ogni pretesa a titolo di indennitàrisarcimento per l ‘ occupazione sine titulo RAGIONE_SOCIALE ‘ immobile de quo anteriore al 2001; (iv) di disapplicare il provvedimento n. NUMERO_DOCUMENTO del 21/04/2006 RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE, nella parte in cui ingiungeva di pagare una somma maggiore rispetto a quella che sarà ritenuta di giustizia. Il RAGIONE_SOCIALE propose domanda riconvenzionale di accertamento RAGIONE_SOCIALE‘occupazione senza titolo, con ordine di rilascio, e di condanna al pagamento RAGIONE_SOCIALEa relativa indennità.
Il Tribunale di Venezia pronunziò dapprima sentenza non definitiva (n. 88/2009) con cui accertò l ‘ occupazione senza titolo ed ordinò il rilascio dei locali (rilascio concretamente avvenuto alla fine RAGIONE_SOCIALE ‘ anno 2009); tale sentenza passò in cosa giudicata.

Previa CTU, il Tribunale condannò l ‘ RAGIONE_SOCIALE al pagamento RAGIONE_SOCIALE ‘ importo di euro 685.220,00 in favore RAGIONE_SOCIALE ‘ amministrazione.

Avverso la predetta sentenza RAGIONE_SOCIALE propose gravame dinanzi alla Corte d ‘ appello di Venezia.

Con sentenza n. 2437/2019, depositata in data 14/06/2019, oggetto di ricorso, la Corte di Appello di Venezia ha rigettato l ‘ appello, condannando l ‘ appellante alle spese di lite. Osservò la corte territoriale che il motivo di impugnazione sul mancato accertamento RAGIONE_SOCIALE‘ an era infondato perché la sentenza non definitva aveva già accertato l’esistenza del danno per l’occupazione senza titolo, avendo anche preso posizione sull’eccezione di prescrizione.

Avverso la predetta sentenza l ‘ RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione affidato a tre motivi, cui il RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

La trattazione del ricorso è stata fissata ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 380bis 1 c.p.c.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente denuncia, in relazione all ‘ art. 360, 1° co., n. 3, c.p.c., ‘ Nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per erroneo giudicato e per omessa pronuncia sul primo motivo di appello e sul secondo limitatamente alla denunciata erronea determinazione RAGIONE_SOCIALEa misura RAGIONE_SOCIALE ‘ indennizzo mediante il richiamo al valore locativo di mercato RAGIONE_SOCIALE ‘ immobile, senza tenere conto del ristretto mercato dei potenziali candidati alla locazione’, lamentando che la Corte territoriale non ha considerato la mancanza di prova circa la sussistenza degli elementi costitutivi RAGIONE_SOCIALEa responsabilità extracontrattuale ad esso addebitata, denunciando l ‘ omessa pronuncia sulla censura, relativa al quantum , di erronea
determinazione RAGIONE_SOCIALE ‘ indennizzo, in quanto, dovendo l ‘ immobile essere destinato a scopi governativi, esso non poteva essere concesso in locazione, per cui l ‘ indennità non poteva essere parametrata sul valore locativo. Più specificamente, il ricorrente lamenta che gli è stata indebitamente sottratta una valutazione nel merito RAGIONE_SOCIALEe proprie doglianze e, prim ‘ ancora, si è visto condannare al pagamento RAGIONE_SOCIALE ‘ indennizzo in assenza di una verifica circa l ‘ esistenza dei presupposti stessi per il suo riconoscimento e, comunque, applicando criteri non consequenziali alla realtà fattuale risultante in causa. Diversamente, qualora il Tribunale, prima, e la Corte d ‘ Appello, poi, si fossero soffermati ad indagare la fondatezza RAGIONE_SOCIALEe difese del ricorrente, avrebbero concordato sull ‘ insussistenza di alcun elemento a conforto del diritto all ‘ indennizzo (così a p. 17 del ricorso).
Il motivo è parzialmente fondato. Il motivo in esame è inammissibile, ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 366, n. 6, c.p.c., nella parte in cui si afferma che non vi era un giudicato sull ‘ an debeatur , ossia sul danno evento, perché il motivo non può essere scrutinato in mancanza di specifica illustrazione del contenuto RAGIONE_SOCIALEa decisione passata in giudicato, anche mediante trascrizione RAGIONE_SOCIALEa parte rilevante RAGIONE_SOCIALEa motivazione.

2.1 Il motivo è invece fondato per quanto concerne la denuncia ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 112 c.p.c., essendo effettivamente mancata la pronuncia sulla corretta determinazione del danno-conseguenza in relazione alla censura sollevata di inapplicabilità del criterio del valore locativo.

Con il secondo motivo, il ricorrente denuncia, in relazione all ‘ art. 360, 1° co., n. 3, c.p.c., ‘ Violazione o falsa applicazione, ex art.360, comma 1, numero 3, c.p.c., del combinato disposto degli artt.2043 e 2697 c.c. in relazione alla mancata applicazione di quest ‘ ultima norma nell ‘ ipotesi di mancato assolvimento RAGIONE_SOCIALE ‘ onere RAGIONE_SOCIALEa prova da parte del presunto danneggiato’, in quanto la Corte territoriale non ha escluso che il proprietario avrebbe potuto locare proprio

immobile se non fosse stato abusivamente occupato. Il ricorrente espone al riguardo che una simile possibilità è da escludere, in quanto, se anche il RAGIONE_SOCIALE avesse avuto la disponibilità del cespite, lo avrebbe potuto destinare all ‘ utilizzo dei soli soggetti ammessi dal d.P.R. n. 296/2005, al più dietro pagamento di un canone ricognitorio, pari ad una percentuale minima rispetto a quella conseguibile nel libero mercato (così a p. 19 del ricorso). Pertanto, anche aderendo all ‘ indirizzo che ammette ampio ricorso alle presunzioni in materia di occupazione sine titulo , a detta del ricorrente il riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa domanda RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE è frutto RAGIONE_SOCIALE ‘ inosservanza RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 2697 c.c. che imponeva, in combinato disposto con l ‘ art. 2043 c.c., a quest ‘ ultima di provare la fondatezza RAGIONE_SOCIALEa sua domanda.
Con il terzo motivo, il ricorrente denuncia, in relazione all ‘ art. 360, 1° co., n. 5, c.p.c., ‘ Omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, ex art.360, comma 1, numero 5, c.p.c., consistente nella destinazione RAGIONE_SOCIALE ‘ immobile oggetto di occupazione sine titulo ad uso governativo’ . A detta del ricorrente, la Corte territoriale ha omesso di considerare che, in base al citato d.P.R. n. 296/2005, la concessione locazione è consentita per immobili non suscettibili di uso governativo. Essendo stato preannunciato (con la nota del RAGIONE_SOCIALE prot. n. 5688/2006 indirizzata al ricorrente) l ‘ uso per scopi governativi, l ‘ immobile non poteva essere locato, con conseguente inapplicabilità del valore locativo.
Il secondo motivo e il terzo motivo sono assorbiti per il parziale accoglimento del primo motivo.

P.Q.M.

La Corte accoglie parzialmente il primo motivo ricorso, con assorbimento degli altri motivi; cassa la sentenza in relazione al motivo accolto e rinvia alla Corte d ‘ appello di Venezia, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 22/11/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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