Occupazione illegittima: la P.A. non usucapisce

Un Comune, dopo aver realizzato opere pubbliche su un terreno privato a seguito di un’occupazione illegittima, ha tentato di opporsi a una sentenza che riconosceva la proprietà del bene a terzi per usucapione. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che l’occupazione illegittima non conferisce alla Pubblica Amministrazione il possesso utile all’usucapione, ma solo una mera detenzione. Per acquistare la proprietà, la P.A. avrebbe dovuto dimostrare un atto formale di opposizione al diritto del proprietario, cosa non avvenuta nel caso di specie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 dicembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Occupazione illegittima: la P.A. non acquista la proprietà senza un atto di opposizione

L’occupazione illegittima di un terreno privato da parte della Pubblica Amministrazione è un tema complesso che tocca il delicato equilibrio tra interesse pubblico e diritto di proprietà. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: la P.A. che occupa un bene senza un valido titolo non ne diventa automaticamente proprietaria, neanche dopo averlo trasformato realizzando un’opera pubblica. Vediamo nel dettaglio la vicenda e le conclusioni dei giudici.

I Fatti del Caso

Un Comune si opponeva a una sentenza che aveva accertato l’acquisto per usucapione di un fondo rustico da parte di un privato. L’ente locale sosteneva di essere il legittimo proprietario del bene, avendolo acquisito a sua volta per usucapione. Sul terreno, infatti, il Comune aveva da tempo realizzato una scuola e un mattatoio, opere che, a suo dire, dimostravano un possesso incontrastato e idoneo a far scattare l’usucapione a proprio favore, interrompendo qualsiasi diritto del privato.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano dato torto al Comune. I giudici di merito avevano chiarito che l’ente si trovava in una situazione di occupazione illegittima, poiché l’acquisizione del terreno non era avvenuta tramite un corretto procedimento espropriativo. Di conseguenza, la sua posizione era quella di un mero detentore e non di un possessore. Insoddisfatto, il Comune ha portato il caso dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione sull’Occupazione Illegittima

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso del Comune, confermando le decisioni dei gradi precedenti e offrendo importanti chiarimenti sulla natura del potere di fatto esercitato dalla P.A. in casi di occupazione illegittima.

Detenzione vs. Possesso: La Posizione della Pubblica Amministrazione

Il punto centrale della decisione riguarda la distinzione tra detenzione e possesso. Secondo la giurisprudenza consolidata, richiamata anche in questa ordinanza, quando la P.A. apprende un bene privato in assenza di un valido decreto di esproprio, la sua non è una situazione di possesso, ma di semplice detenzione. Anche se l’ente si comporta come proprietario, costruendo opere e destinandole a uso pubblico, questo non basta a trasformare la detenzione in possesso utile per l’usucapione.

Perché avvenga questo ‘salto’ qualitativo, è necessario un atto specifico, noto come interversione della detenzione: l’ente deve compiere un’azione materiale diretta in modo inequivocabile contro il proprietario, manifestando la volontà di escluderlo dal suo diritto. Nel caso di specie, il Comune non ha fornito alcuna prova di aver compiuto un simile atto. La costruzione della scuola e del mattatoio, seppur invasiva, è stata considerata un mero abuso della situazione di disponibilità materiale del bene, non un atto di opposizione formale al diritto del privato.

L’Opposizione di Terzo e il Difetto del Diritto Autonomo

Un altro motivo di ricorso del Comune riguardava l’ammissibilità della sua azione. L’ente aveva agito con un’opposizione di terzo, uno strumento processuale che permette a chi non ha partecipato a un processo di contestare la sentenza se questa lede un proprio diritto autonomo e incompatibile. La Corte ha dichiarato infondata anche questa censura. Poiché la P.A. era una semplice detentrice sine titulo (senza titolo), non era titolare di un ‘diritto’ autonomo da far valere. La sua era una mera posizione di fatto, insufficiente a legittimare l’uso di uno strumento così specifico come l’opposizione di terzo.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sull’orientamento, ormai consolidato anche a livello europeo, che mira a tutelare il diritto di proprietà privata contro gli abusi della Pubblica Amministrazione. L’illecito spossessamento del privato e l’irreversibile trasformazione del suo terreno non possono sanare l’illegalità iniziale e non comportano l’acquisto automatico dell’area da parte dell’Amministrazione. Il proprietario usurpato conserva il suo diritto e può chiederne la restituzione. Di conseguenza, la P.A. non può invocare l’usucapione basandosi sulla propria condotta illecita, a meno che non dimostri di aver posto in essere un atto di interversione del possesso chiaro e inequivocabile.

Le Conclusioni

L’ordinanza riafferma con forza che la Pubblica Amministrazione non gode di una posizione privilegiata in materia di usucapione quando la sua disponibilità del bene deriva da un’occupazione illegittima. La realizzazione di un’opera pubblica non è di per sé un atto idoneo a trasformare la detenzione in possesso. Per acquisire la proprietà, la P.A. deve rispettare le regole comuni, compresa la necessità di un’esplicita opposizione al diritto del legittimo proprietario. Questa decisione rappresenta un’importante garanzia per i cittadini contro possibili abusi e riafferma la centralità del diritto di proprietà nel nostro ordinamento.

La costruzione di un’opera pubblica su un terreno privato da parte della P.A. è sufficiente a farle acquistare la proprietà per usucapione?
No. Secondo la Corte, la sola trasformazione del bene, derivante da un’occupazione illegittima, costituisce un illecito e non conferisce alla P.A. il possesso utile all’usucapione. La sua posizione è quella di un mero detentore. Per usucapire, l’ente deve compiere un atto specifico di opposizione contro il proprietario (interversione della detenzione).

Cosa si intende per ‘occupazione illegittima’ da parte della Pubblica Amministrazione?
Si verifica quando la Pubblica Amministrazione si impossessa di un bene privato e lo trasforma irreversibilmente per la costruzione di un’opera pubblica, ma in assenza di un valido ed efficace procedimento di esproprio. Tale condotta costituisce un illecito permanente ai danni del proprietario.

Un ente pubblico che detiene un bene senza titolo può usare l’opposizione di terzo per contestare una sentenza che riguarda quel bene?
No. La Corte ha stabilito che l’opposizione di terzo è un rimedio riservato a chi è titolare di un diritto autonomo e incompatibile con la sentenza impugnata. La condizione di mero detentore senza titolo, quale è quella della P.A. in caso di occupazione illegittima, è una posizione di mero fatto e non un diritto soggettivo sufficiente a legittimare tale strumento processuale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 31346 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 31346 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 01/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso 372-2024 proposto da:

COMUNE DI TAVERNA, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, in proprio e quale unica erede di COGNOME NOME, rappresentata e difesa in proprio

– controricorrente –

nonchè contro

COGNOME NOME, AZIENDA RAGIONE_SOCIALE PER RAGIONE_SOCIALE DELLA PROVINCIA DI CATANZARO e COGNOME RAGIONE_SOCIALE

– intimati –

avverso la sentenza n. 1215/2023 RAGIONE_SOCIALE CORTE DI APPELLO di CATANZARO, depositata il 02/11/2023;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta in camera di consiglio dal Consigliere COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con atto ritualmente notificato il Comune di Taverna proponeva opposizione di terzo, ex art. 404 c.p.c., avverso la sentenza n. 1387/2007, con la quale il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE aveva accertato l’intervenuta usucapione, in favore di COGNOME NOME, RAGIONE_SOCIALE piena proprietà di un fondo rustico con annesso fabbricato rurale, sostenendo che detto bene era stato oggetto di procedura espropriativa da parte dell’ente locale, che sullo stesso aveva poi realizzato una scuola ed un mattatoio.
Si costituiva in giudizio la convenuta ed interveniva COGNOME NOME; entrambe resistevano alla domanda e spiegavano domanda riconvenzionale di accertamento RAGIONE_SOCIALE loro proprietà esclusiva del bene immobile controverso.

Con sentenza n. 1006/2020 il Tribunale rigettava l’opposizione ed accoglieva la domanda riconvenzionale, ordinando al Comune di consegnare alle convenute il bene controverso, previo il suo ripristino.

Con la sentenza impugnata, n. 1215/2023, la Corte di Appello di RAGIONE_SOCIALE accoglieva solo in parte il gravame principale interposto dal Comune di Taverna avverso la decisione di prime cure, dichiarando invece inammissibile quello incidentale tardivamente proposto da COGNOME NOME e COGNOME NOME. La Corte distrettuale dichiarava altresì

il difetto di giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda riconvenzionale di restituzione del cespite controverso, ma confermava, nel resto, la sentenza impugnata.

Propone ricorso per la cassazione di detta decisione il Comune di Taverna, affidandosi a due motivi.

Resiste con controricorso COGNOME NOME, in proprio e quale erede di COGNOME NOME, medio tempore deceduta.

Le altre parti del giudizio di seconde cure, COGNOME NOME, COGNOME NOME ed RAGIONE_SOCIALE, non hanno svolto attività difensiva nel presente giudizio di legittimità.

In prossimità dell’adunanza camerale, le parti costituite hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, la parte ricorrente principale lamenta la violazione o falsa applicazione degli artt. 1140, 1141 e 1158 c.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., perché la Corte di Appello avrebbe erroneamente ritenuto che le attività materiali compiute pacificamente dal Comune sul bene oggetto di causa, rappresentate dalla realizzazione di una scuola e di un mattatoio e dalla loro apertura al pubblico, non costituissero elementi sufficienti ai fini dell’interruzione del decorso del termine utile per l’usucapione. Dette opere, infatti, comportano la privazione RAGIONE_SOCIALE disponibilità del bene da parte del suo presunto possessore ed impediscono allo stesso di configurare una relazione materiale configurabile in termini di ius excludendi alios , con conseguente impossibilità di ritenere sussistenti i presupposti per il riconoscimento dell’acquisto per usucapione del cespite controverso.
Con il secondo motivo, invece, il Comune di Taverna si duole RAGIONE_SOCIALE violazione o falsa applicazione degli artt. 81. 100 e 404 c.p.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., perché la Corte territoriale avrebbe erroneamente ritenuto non configurabile, in capo all’ente locale, un diritto autonomo e incompatibile con il contenuto RAGIONE_SOCIALE sentenza oggetto dell’opposizione.

Le due censure, suscettibili di esame congiunto, sono infondate.

La Corte di Appello ha dato atto dell’elaborazione giurisprudenziale di questa Corte in materia di occupazione illegittima, realizzata dalla P.A. in assenza di un valido procedimento ablativo RAGIONE_SOCIALE proprietà privata, prendendo le mosse in particolare la sentenza delle Sezioni Unite n. 735/2015, secondo cui ‘In materia di espropriazione per pubblica utilità, la necessità di interpretare il diritto interno in conformità con il principio enunciato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, secondo cui l’espropriazione deve sempre avvenire in “buona e debita forma”, comporta che l’illecito spossessamento del privato da parte RAGIONE_SOCIALE PRAGIONE_SOCIALE. e l’irreversibile trasformazione del suo terreno per la costruzione di un’opera pubblica non danno luogo, anche quando vi sia stata dichiarazione di pubblica utilità, all’acquisto dell’area da parte dell’Amministrazione, sicché il privato ha diritto a chiederne la restituzione, salvo che non decida di abdicare al suo diritto e chiedere il risarcimento del danno per equivalente’ (Cass. Sez. U, Sentenza n. 735 del 19/01/2015, Rv. 634017). Ha poi richiamato la successiva ordinanza di questa Corte, Sezione 1, n. 3646 del 13/02/2000, non massimata secondo cui l’occupazione illegittima di un bene privato ad opera RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE costituirebbe un illecito di carattere permanente, non affievolirebbe il diritto di proprietà del titolare del bene, il quale dunque potrebbe invocare la restituzione dello stesso, e legittimerebbe il proprietario usurpato a chiedere il
risarcimento del danno derivante dalla temporanea o definitive indisponibilità del proprio bene. Sulla base di tale excursus , la Corte di merito ha escluso che la disponibilità del bene conseguita illegittimamente dalla PRAGIONE_SOCIALE. possa costituire possesso utile ai fini dell’usucapione, salva la prova del compimento di attività idonei a realizzare l’interversione RAGIONE_SOCIALE detenzione in possesso, che nella specie non risultavano agli atti del processo di merito.

L’articolato excursus condotto dal giudice di seconde cure si attaglia perfettamente al caso di specie, poiché il Comune di Taverna ha proposto opposizione di terzo ex art. 404 c.p.c. per far valere, in via principale, l’usucapione del bene immobile di cui è causa, definitivamente asservito a finalità pubbliche perché ospitante una scuola ed un mattatoio, ed invocando poi, in subordine, l’accertamento dell’impossibilità di configurare un acquisto per usucapione del detto cespite in favore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE COGNOME, le quali non avrebbero potuto, proprio in virtù del predetto definitivo asservimento del cespite al pubblico uso, configurare una relazione esclusiva con lo stesso. A sostegno RAGIONE_SOCIALE domanda principale, l’ente locale ha dedotto di aver eseguito opere di totale trasformazione del fondo, all’esito delle quali è stato emesso il certificato di agibilità RAGIONE_SOCIALE scuola materna e sono stati approvati, con apposita delibera RAGIONE_SOCIALE Giunta comunale, i lavori di realizzazione del mattatoio; atti, questi, che la Corte territoriale ha ritenuto inidonei ai fini RAGIONE_SOCIALE prova dell’interversione RAGIONE_SOCIALE detenzione in possesso, in difetto di prova di un atto materiale di opposizione specificamente rivolto contro il proprietario o possessore del bene (cfr. pag. 12 RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata). Sul punto, la decisione è coerente con l’insegnamento di questa Corte, secondo cui ‘In tema di occupazione illegittima, premesso che la condotta illecita RAGIONE_SOCIALE P.A. incidente sul diritto di proprietà non può comportare, quale che ne sia
la forma di manifestazione (occupazione usurpativa, acquisitiva o appropriativa, vie di fatto) l’acquisizione del fondo, nei casi in cui il potere di fatto sulla cosa sia esercitato inizialmente dalla P.A. come detenzione -in presenza di validi provvedimenti amministrativi (dichiarazione di p.u., decreto di occupazione d’urgenza, ecc.)- occorre l’allegazione e la prova da parte RAGIONE_SOCIALE P.A. RAGIONE_SOCIALE trasformazione RAGIONE_SOCIALE detenzione in possesso utile ad usucapionem, ex art. 1141, comma 2, c.c., cioè il compimento di idonee attività materiali di opposizione specificamente rivolte contro il proprietario-possessore, non essendo sufficienti né il prolungarsi RAGIONE_SOCIALE detenzione né il compimento di atti corrispondenti all’esercizio del possesso che di per sé denunciano unicamente un abuso RAGIONE_SOCIALE situazione di vantaggio determinata dalla materiale disponibilità del bene’ (Cass. Sez. 1, Ordinanza n. 10289 del 27/04/2018, Rv. 649106; conf. Cass. Sez. 2, Ordinanza n. 5410 del 01/03/2025, Rv. 673984). Da quanto sopra deriva che la Corte catanzarese ha correttamente rigettato la domanda principale di usucapione spiegata dal Comune.
Quanto alla domanda subordinata, pacificamente riproposta in appello, perché contenuta nelle conclusioni riportate a pag. 2 RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata, la Corte di Appello l’ha ritenuta inammissibile, sul presupposto che l’opposizione di terzo prevista dall’art. 404 c.p.c. costituisca un rimedio straordinario riservato ai soggetti che, non essendo stati parte del processo presupposto, siano comunque portatori di un diritto autonomo, incompatibile con il rapporto accertato dalla sentenza opposta. Sotto questo profilo, la decisione RAGIONE_SOCIALE Corte di Appello risulta allineata con la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui il detentore del bene non è legittimato a proporre opposizione di terzo ex art. 404 c.p.c., potendo al più esperire l’azione di opposizione all’esecuzione (cfr. Cass. Sez. 3, Sentenza n. 30111 del 21/11/2024,
Rv. 672914). Il principio, affermato in riferimento ad una fattispecie di detenzione conseguente ad un titolo negoziale, si attaglia anche al caso di specie, poiché una volta escluso che la PRAGIONE_SOCIALE. possa ritenersi possessore del bene illegittimamente occupato e trasformato, in assenza di un procedimento ablativo correttamente portato a termine, e non essendo stato dimostrato il compimento di atti idonei a realizzare l’interversione RAGIONE_SOCIALE detenzione in possesso, all’ente locale non può che essere riconosciuta la condizione di mero detentore del cespite occupato e trasformato sine titulo .
In conclusione, al rigetto RAGIONE_SOCIALE domanda principale spiegata dall’ente locale, consistente nell’accertamento dell’intervenuto acquisto per usucapione del cespite oggetto di causa, consegue l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE pretesa spiegata in subordine, poiché in assenza di configurabilità di una posizione di diritto soggettivo potenzialmente lesa dalla sentenza opposta, perché incompatibile con il contenuto precettivo di quest’ultima, l’opposizione di terzo ex art. 404 c.p.c. non è esperibile. La condizione di detentore non qualificato che riveste la P RAGIONE_SOCIALE, come soggetto che ha la materiale disponibilità del bene di cui è causa in conseguenza di un procedimento ablativo non portato correttamente a compimento, e dunque in forza di un’attività illegittima, si risolve in una posizione di mero fatto, per la cui tutela non è possibile ricorrere allo strumento straordinario di cui all’art. 404 c.p.c.
Il ricorso va quindi rigettato.

Le spese del presente giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

Considerato il tenore RAGIONE_SOCIALE pronuncia, va dato atto -ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater , del D.P.R. n. 115 del 2002- RAGIONE_SOCIALE sussistenza dei presupposti processuali per il versamento di un ulteriore importo a

titolo contributo unificato, pari a quello previsto per la proposizione dell’impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale e condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore RAGIONE_SOCIALE parte controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in € 6.500,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in € 200,00 ed agli accessori di legge, inclusi iva e cassa avvocati.

Dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Seconda Sezione Civile, addì 25 novembre 2025.

IL PRESIDENTE NOME COGNOME

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