Occupazione d'urgenza: la durata va fissata nel decreto

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 18704/2024, ha stabilito un principio fondamentale in materia di occupazione d’urgenza. La Corte ha cassato la sentenza d’appello che riteneva automatiche sia l’applicazione del termine massimo di cinque anni, sia le successive proroghe legali. Secondo i giudici, l’amministrazione ha l’obbligo di specificare la durata dell’occupazione nel decreto autorizzativo, non potendo fare affidamento su un’applicazione automatica della legge. La prosecuzione dell’occupazione senza un termine esplicito o una proroga formale è da considerarsi illegittima.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 dicembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Occupazione d’Urgenza: La Durata Deve Essere Espressa nel Provvedimento

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha riaffermato un principio cruciale a tutela del diritto di proprietà, specificando i limiti e le modalità di applicazione della occupazione d’urgenza. Questa procedura, che consente alla Pubblica Amministrazione di acquisire la disponibilità di un terreno privato per opere pubbliche prima ancora del definitivo esproprio, non può basarsi su automatismi legislativi. La durata dell’occupazione deve essere sempre esplicitamente determinata nell’atto amministrativo che la dispone, senza presunzioni.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dalla richiesta di risarcimento danni avanzata da alcuni proprietari terrieri nei confronti di un consorzio regionale per lo sviluppo di attività produttive. Il consorzio aveva occupato un loro terreno di circa 2800 mq sulla base di un decreto prefettizio di occupazione d’urgenza emesso nel 1980. La controversia verteva sulla legittimità del periodo di occupazione, in particolare sulla sua durata e sulle successive proroghe.

La Decisione della Corte d’Appello e il ricorso in Cassazione

In secondo grado, la Corte d’Appello aveva dato ragione al consorzio. I giudici avevano ritenuto che al decreto di occupazione si applicasse automaticamente il termine massimo di cinque anni previsto dalla legge, unitamente alle successive proroghe annuali introdotte da diverse normative. Secondo questa interpretazione, l’occupazione era rimasta legittima fino all’emissione del decreto di esproprio finale. I proprietari del terreno hanno impugnato questa decisione dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che la Corte d’Appello avesse errato nell’applicare un automatismo non previsto dalla legge. Essi hanno argomentato che il termine massimo di cinque anni non sostituisce la necessità per l’amministrazione di fissare una durata concreta nel provvedimento iniziale e che ogni proroga deve essere disposta con un atto specifico.

Le Motivazioni della Suprema Corte sulla durata dell’occupazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dei proprietari, cassando la sentenza d’appello e chiarendo in modo inequivocabile la corretta interpretazione della normativa sull’occupazione d’urgenza. Richiamando un suo precedente a Sezioni Unite (sentenza n. 6626/1998), la Corte ha ribadito i seguenti principi cardine:

1. Obbligo di Determinazione del Termine: La legge, pur fissando un limite massimo di durata (cinque anni), non esonera l’amministrazione dall’obbligo di stabilire nel decreto autorizzativo la durata concreta dell’occupazione. Questa durata deve essere commisurata al tempo prevedibilmente necessario per la realizzazione dell’opera.
2. Nessun Automatismo: Il termine di cinque anni non è un termine di default che si applica in automatico. È semplicemente il limite massimo che non può essere superato, neppure con proroghe.
3. Proroghe non Automatiche: Le leggi che hanno introdotto proroghe dei termini si applicano esclusivamente alla scadenza concretamente fissata nel provvedimento amministrativo. Di conseguenza, una proroga non è una conseguenza automatica di una nuova legge, ma richiede l’emanazione di un apposito provvedimento amministrativo che ne giustifichi la necessità.

La Corte d’Appello ha quindi errato nel ritenere, in modo aprioristico, che il decreto del 1980 avesse una durata quinquennale, senza prima esaminare il contenuto effettivo del provvedimento per verificare se una durata fosse stata specificata. La prosecuzione dell’occupazione, in assenza di un termine definito o di un atto di proroga, diventa illegittima.

Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione rafforza la tutela del diritto di proprietà contro l’azione della Pubblica Amministrazione. Viene sancito che l’esercizio del potere espropriativo deve avvenire nel rispetto rigoroso dei principi di legalità e di certezza del diritto. L’amministrazione non può beneficiare di automatismi legislativi per giustificare la compressione dei diritti dei privati. Ogni provvedimento che incide sulla proprietà, come l’occupazione d’urgenza, deve essere chiaro, motivato e specifico, specialmente per quanto riguarda la sua durata. La decisione implica che il caso dovrà essere riesaminato dalla Corte d’Appello, la quale dovrà accertare il contenuto del decreto originale e, sulla base di quello, determinare la legittimità o meno del periodo di occupazione e il conseguente diritto al risarcimento del danno per i proprietari.

In una occupazione d’urgenza, la durata massima di cinque anni prevista dalla legge si applica automaticamente?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che la legge indica solo il termine massimo. L’amministrazione ha l’obbligo di determinare la durata effettiva nel decreto che autorizza l’occupazione, in base al tempo previsto per la realizzazione dell’opera.

Le proroghe dei termini previste da varie leggi si applicano automaticamente al termine massimo di cinque anni?
No. Le proroghe legali si applicano al termine di scadenza concretamente fissato dall’autorità nel provvedimento di occupazione, non al termine massimo legale. Una proroga, per essere efficace, richiede un apposito provvedimento amministrativo.

Cosa succede se il decreto di occupazione non specifica una durata?
La prosecuzione dell’occupazione è illegittima. La Corte d’Appello, nel riesaminare il caso, dovrà accertare cosa prevedeva il decreto originale. Se non specificava la durata, l’occupazione non poteva essere considerata legittima per l’intero quinquennio sulla base di una semplice presunzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 18704 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 18704 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 32915/2019 R.G. proposto da: COGNOME NOME, in proprio e nella qualità di procuratore generale di NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, domiciliato ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOMEAVV_NOTAIO NOME COGNOME

-controricorrente-

nonchè contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME GIOVANNI, COGNOME EDDA, COGNOME CATERINA, COGNOME NOME, COGNOME VINCENZA, COGNOME RITA, COGNOME CATERINA, COGNOME NOME, COGNOME NOME

-intimati- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di REGGIO CALABRIA n. 369/2019 depositata il 03/05/2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30/05/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di Reggio Calabria, in accoglimento dell’appello proposto dal RAGIONE_SOCIALE -avverso la sentenza del Tribunale di Reggio Calabria n. 106 del 14.6.2008, ha rigettato tutte le domande proposte dai signori COGNOME nei confronti di tale RAGIONE_SOCIALE, già RAGIONE_SOCIALE, a titolo di risarcimento del danno per l’occupazione illegittima del terreno di mq 2800 sito nel territorio di Montebello Ionico (RC)

La sentenza impugnata ha disatteso l’impostazione del Tribunale di Reggio Calabria, che aveva respinto il principio dell’automatica applicazione, all’occupazione disposta con decreto prefettizio n. 3870 del 24.6.1980, del termine quinquennale di cui all’art. 20 della L. n. 685/1971 nonché RAGIONE_SOCIALE successive proroghe automatiche di anni uno ciascuna previste dalla L. n. 385/1980 e della L. n. 42/1985. La Corte d’Appello ha ritenuto che, in virtù dell’art. 4 L. n.

166/2002, le proroghe stabilite dall’art. 5 L. n. 385/1980 e dalle successive leggi di proroga, fino alla legge n. 158/1991, dovevano intendersi, con effetto retroattivo, riferite ai procedimenti espropriativi in corso alle scadenze previste dalle singole leggi e dovevano intendersi efficaci anche in assenza di atti dichiarativi RAGIONE_SOCIALE amministrazioni procedenti. E’ stata quindi ritenuto che il decreto del Prefetto di Reggio Calabria n. 3870 del 24.6.1980 (per effetto del termine quinquennale di cui all’art. 20 L. 685/1971 e RAGIONE_SOCIALE due proroghe annuali) avesse spiegato la sua efficacia almeno fino al 24.6.1987 con conseguente piena legittimità di tutto il periodo di occupazione, con la conseguenza che il decreto di esproprio del Prefetto di Reggio Calabria n. 903 del 10.11.1986 doveva ritenersi tempestivamente emesso.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione NOME COGNOME, in proprio e nella qualità di procuratore generale di NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, gli ultimi tre quali eredi di NOME COGNOME, affidandolo ad un unico articolato motivo.

il RAGIONE_SOCIALE ha resistito in giudizio con controricorso.

I ricorrenti hanno altresì depositato la memoria ex art. 380 bis.1 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

E’ stata dedotta violazione e/o falsa applicazione dell’art. 20 L. 865/1971- Omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti.

Ad avviso dei ricorrenti, l’art. 20 legge cit. fissa semplicemente, in via generale, la durata massima che può raggiungere l’occupazione d’urgenza, mentre quella riguardante ogni singolo provvedimento amministrativo va accertata esaminando le

previsioni contenute nello stesso provvedimento. Ne consegue che ha errato la Corte d’Appello nel ritenere, apoditticamente, che il decreto di occupazione del 24.6.1980 beneficiasse di un originario termine di durata corrispondente al quinquennio.

2. Il ricorso è fondato.

Va osservato che questa Corte, nella sentenza a S.U. 6626/1998, ha interpretato la disposizione di cui all’art. 20 della legge 865/1971, modificato dall’art. 10 della legge n. 10 del 1977, secondo cui l’occupazione di urgenza “può essere protratta fino a cinque anni dalla data della immissione in possesso” , fissando i seguenti principi: ‘.. La norma, nell’indicare il termine massimo di durata RAGIONE_SOCIALE occupazioni provvisorie connesse all’esecuzione di opere di pubblica utilità, non esonera l’amministrazione dall’obbligo di determinare, con il decreto che autorizza l’occupazione, il termine di durata della stessa, il quale va stabilito in concreto, con riferimento al prevedibile tempo di realizzazione dell’opera programmata. La regola è valida, ovviamente, anche nel caso in cui con il detto provvedimento l’occupazione sia stata autorizzata per un tempo inferiore a cinque anni, sicché la norma consente all’amministrazione di prorogare il termine fino a raggiungere questo limite massimo. In questo caso, la proroga va specificamente concessa con provvedimento evidenziante le ragioni che impongono l’ulteriore protrarsi della compressione del diritto del proprietario, che è, per sua natura, transitoria; pertanto, l’entrata in vigore di una norma che elevi, in via astratta e generale, il termine massimo di durata RAGIONE_SOCIALE occupazioni, attribuisce all’amministrazione il potere di prorogare il termine della concreta occupazione entro i nuovi limiti temporali, ma la proroga, non essendo conseguenza automatica della nuova legge, richiede l’emanazione di un apposito provvedimento amministrativo in difetto del quale la prosecuzione dell’occupazione è illegittima (sottolineatura dello scrivente) e comporta il diritto del privato di
adire il giudice ordinario per conseguire la restituzione dell’immobile, ovvero, nel caso che questa si preclusa dalla definitiva acquisizione del bene nella realizzazione dell’opera pubblica, il risarcimento del danno (in tal senso per tutte: Cass. 465/1987)..’.

Successivamente, questa Corte (vedi Cass. n. 13774/2007) ha ritenuto, in coerenza con quanto affermato dalle Sezioni Unite, che, in tema di espropriazione per pubblica utilità, la proroga dei termini di scadenza RAGIONE_SOCIALE occupazioni temporanee disposta dall’art. 22 della legge n. 158 del 1991 , si riferisce esclusivamente alla scadenza del termine concretamente fissato dall’autorità amministrativa nel provvedimento di occupazione d’urgenza, non già alla scadenza del termine massimo (quinquennale) di durata RAGIONE_SOCIALE occupazioni d’urgenza, fissato dall’art. 20 della legge n. 865 del 1971.
Dunque, le proroghe dei termini di scadenza RAGIONE_SOCIALE occupazioni temporanee previste dalla L. n. 158/91 e dalle altre leggi di proroga previste dal sopra citato art. 4 L. n. 166/2002 si applicano automaticamente al termine fissato dal decreto amministrativo di occupazione d’urgenza, incidendo in maniera diretta e immediata sulla scadenza dei periodi di occupazione temporanea come già concretamente determinati dall’autorità amministrativa, attuandone il prolungamento (vedi sempre Cass. S.U. 6626/1998), e non si applicano, invece, al termine massimo quinquennale fissato dall’art. 20 L n. 865/1971, trattandosi di norma che consente all’Autorità amministrativa di protrarre fino a cinque anni la data della immissione in possesso, ma non prevede affatto, tout court, un automatismo nella determinazione della durata quinquennale RAGIONE_SOCIALE occupazioni d’urgenza.
E’ pur vero che questa Corte, nella sentenza n. Cass. n. 21143/2007, ha affermato che ‘.. L’accertamento del dies a quo dell’occupazione legittima costituisce, infatti, oggetto di una

valutazione dei fatti rilevanti che è riservata al Giudice del merito, incensurabile in questa sede, salvo che per l’esistenza di vizi logici o giuridici della motivazione, vizi che nessuna RAGIONE_SOCIALE parti ha dedotto. E, in mancanza di fatti che giustifichino una durata inferiore, il dies ad quem è determinato dalla legge (L. n. 865 del 1971, art. 20, comma 3) che dispone che l’occupazione può essere protratta fino a cinque anni dalla data di immissione in possesso… ‘. Tuttavia, nel caso di specie, la Corte d’Appello non ha provveduto a determinare la durata originaria dell’occupazione d’urgenza sulla base dell’esame in concreto di quanto previsto dal decreto prefettizio n. 3870 del 24.6.1980 (eventualmente accertando che il decreto di occupazione d’urgenza non specificasse il termine di durata), ma, prescindendo da ogni accertamento in fatto, lo ha direttamente stabilito in cinque anni sulla base dell’erronea applicazione dell’art. 20 comma 3° L. n. 865/1971 nei termini sopra illustrati.
La sentenza impugnata deve essere quindi cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, per nuovo esame e per statuire sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, per nuovo esame e per statuire sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 30.5.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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