Occupazione acquisitiva: indennità e risarcimento

La Corte di Cassazione chiarisce la distinzione tra il periodo di occupazione legittima, che dà diritto a un’indennità, e il periodo di occupazione illegittima (sine titulo) successivo, che genera un diritto al risarcimento del danno. Il caso riguarda un Comune che, dopo aver occupato un terreno privato per un’opera pubblica sulla base di un decreto d’urgenza, non ha mai emesso il decreto di esproprio definitivo. La Corte ha stabilito che la mancata emissione del decreto non rende l’occupazione iniziale retroattivamente illecita. Di conseguenza, per il primo periodo spetta un’indennità, mentre per il periodo successivo alla scadenza dei termini, in cui si configura una occupazione acquisitiva, spetta il risarcimento del danno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Occupazione Acquisitiva: La Cassazione Chiarisce la Differenza tra Indennità e Risarcimento

Quando la Pubblica Amministrazione occupa un terreno privato per realizzare un’opera pubblica ma il procedimento di esproprio non si conclude, cosa spetta al proprietario? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un punto cruciale: la distinzione tra indennità per l’occupazione legittima e risarcimento del danno per quella illegittima. Questo fenomeno, noto come occupazione acquisitiva, ha importanti conseguenze economiche per i cittadini coinvolti.

I Fatti del Caso

La vicenda ha inizio nel 1980, quando un Comune si immette nel possesso di un terreno di proprietà privata per costruire un’opera viaria. L’occupazione avviene sulla base di decreti d’urgenza. Tuttavia, nonostante l’opera venga realizzata, il Comune non emette mai il decreto di esproprio definitivo. Nel 1992, i proprietari avviano una causa per ottenere il risarcimento dei danni derivanti dalla perdita della loro proprietà. Il Comune si difende eccependo la prescrizione del diritto. La controversia attraversa decenni e vari gradi di giudizio, con sentenze di primo grado, appello e un primo ricorso in Cassazione che rinvia la causa alla Corte d’Appello per una nuova valutazione.

La questione sull’occupazione acquisitiva

Il cuore del problema legale ruota attorno alla natura dell’occupazione del terreno. I proprietari sostenevano che, a causa della mancata emissione del decreto di esproprio, l’intero procedimento fosse viziato fin dall’inizio (ab initio). Di conseguenza, secondo loro, l’occupazione doveva essere considerata illecita per tutta la sua durata, dando diritto a un risarcimento del danno complessivo calcolato dal primo giorno di spossessamento.

La Corte d’Appello, invece, aveva distinto due periodi:
1. Un primo periodo di occupazione legittima: dal 1980 al 1986, coperto dai decreti di occupazione d’urgenza. Per questo periodo, ai proprietari spettava solo un’indennità.
2. Un secondo periodo di occupazione illegittima (sine titulo): dal 1986 in poi, quando i termini di validità dei decreti erano scaduti. Per questo periodo, era dovuto un risarcimento del danno per l’illegittimo spossessamento.

I proprietari hanno quindi presentato un nuovo ricorso in Cassazione, contestando questa distinzione e la quantificazione dei danni effettuata dalla Corte d’Appello.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso dei proprietari, confermando la correttezza della decisione della Corte d’Appello. I giudici hanno chiarito un principio fondamentale in materia di occupazione acquisitiva. Quando un procedimento di esproprio, inizialmente legittimo perché basato su una dichiarazione di pubblica utilità e un decreto di occupazione, diventa successivamente illegittimo per la mancata emanazione del decreto finale, l’inefficacia della procedura opera ex nunc, cioè solo dal momento in cui scade il termine, e non ex tunc (retroattivamente).

Questo significa che le attività compiute dalla Pubblica Amministrazione durante il periodo di validità del decreto di occupazione d’urgenza restano legittime. Pertanto, per quel lasso di tempo, al proprietario spetta unicamente l’indennità di occupazione legittima. Solo alla scadenza di tale termine, l’occupazione diventa illegittima e sorge il diritto del proprietario al risarcimento del danno per la perdita della proprietà.

La Corte ha inoltre ritenuto inammissibile il secondo motivo di ricorso, con cui i proprietari contestavano i criteri di calcolo del valore dell’area usati dai giudici d’appello. La Cassazione ha ricordato che il giudice di merito può discostarsi dalle conclusioni del consulente tecnico (CTU), a condizione che fornisca una motivazione adeguata e critica, spiegando le ragioni del proprio dissenso, cosa che nel caso di specie era avvenuta in modo esauriente.

Conclusioni

L’ordinanza consolida un importante orientamento giurisprudenziale in materia di espropriazioni e occupazione acquisitiva. La decisione offre un criterio chiaro per distinguere le somme dovute ai proprietari in caso di procedure espropriative non concluse. Si stabilisce che la mancata emissione del decreto di esproprio non invalida retroattivamente l’occupazione d’urgenza. Le conseguenze pratiche sono rilevanti: per il periodo coperto dall’autorizzazione iniziale, si ha diritto a un’indennità (debito di valuta); per il periodo successivo, si ha diritto a un risarcimento del danno (debito di valore), che include rivalutazione e interessi per compensare pienamente il pregiudizio subito. Questa distinzione è fondamentale per un corretto calcolo delle somme spettanti ai cittadini espropriati.

Se un Comune occupa un terreno per un’opera pubblica ma non emette il decreto di esproprio, l’occupazione è illegittima fin dall’inizio?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’occupazione è legittima per tutto il periodo coperto dal decreto di occupazione d’urgenza. L’illegittimità si verifica solo dopo la scadenza di tale periodo, e i suoi effetti operano ‘ex nunc’ (da quel momento in poi), non retroattivamente.

Che differenza c’è tra indennità di occupazione e risarcimento del danno in questi casi?
L’indennità di occupazione è dovuta per il periodo in cui l’occupazione del terreno era legittima, cioè autorizzata da un valido provvedimento. Il risarcimento del danno, invece, è dovuto per il periodo successivo alla scadenza di tale autorizzazione, quando l’occupazione diventa un illecito (‘sine titulo’) e causa la perdita definitiva della proprietà.

Può il giudice discostarsi dalla valutazione del Consulente Tecnico d’Ufficio (CTU) per determinare il valore di un immobile?
Sì. Il giudice può legittimamente disattendere le conclusioni del CTU, a condizione che svolga una valutazione critica nella sua motivazione, indicando in modo chiaro gli argomenti e i criteri su cui fonda il proprio dissenso per giungere a una valutazione contrastante.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 3919 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 3919 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 13/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29248/2019 R.G. proposto da: COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, domiciliati ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) -ricorrenti- contro

COMUNE di NUORO, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di CAGLIARI n. 981/2016 depositata il 16/12/2016; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/12/2023 dal

Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1.Con atto di citazione dell’11 dicembre 1992 NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME convenivano in giudizio il Comune di Nuoro esponendo che l’ente si era immesso, in data 31.08.1980, nel possesso di mq. 1.653 di terreno di loro proprietà al fine di realizzare un’opera viaria e, scaduti i termini di occupazione e realizzata l’opera, non era intervenuto alcun decreto di esproprio. Gli attori chiedevano, pertanto, la condanna del Comune di Nuoro al risarcimento dei danni per effetto dell’occupazione acquisitiva d el terreno di loro proprietà e al pagamento dell ‘indennità di occupazione legittima. Il Comune si costituiva in giudizio eccependo la prescrizione del diritto azionato. Il Tribunale di Nuoro, con sentenza n. 490 del 23 novembre 2003, rigettava la domanda per estinzione del diritto in quanto prescritto. 2.Avverso detta sentenza, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME NOME. NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME proponevano appello, cui resisteva il Comune, chiedendo il rigetto del ricorso e in via incidentale la declaratoria d’inedificabilità dei terreni, oggetto della controversia, e la condanna alle spese del doppio grado. Con sentenza n. 432 del 24 agosto 2005, la Corte di Appello di Cagliari rigettava entrambi gli appelli e confermava la sentenza impugnata. 3.Avverso tale sentenza, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME ved. NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME proponevano ricorso in Cassazione lamentando l’errata e contraddittoria motivazione e la violazione dell’art. 2935 cod. civ. per aver ritenuto la Corte di Appello
prescritto il diritto, e il Comune di Nuoro proponeva ricorso incidentale.

4.Con sentenza n. 7583/2013, depositata il 26 marzo 2013, questa Corte, riuniti i ricorsi e dichiarato inammissibile il ricorso incidentale del Comune, accoglieva il ricorso principale e, cassata la sentenza impugnata, rinviava la causa alla Corte di Appello di Cagliari, in diversa composizione.

5.I ricorrenti in epigrafe indicati, con atto di citazione del 7 maggio 2014, riassumevano la causa davanti alla Corte di Appello di Cagliari che, con sentenza non definitiva n. 981 del 1° dicembre 2016, accertava il diritto dei Signori COGNOME e dei Signori COGNOME all’indennità di occupazione legittima (per il periodo dal 31 agosto 1980 al 30 agosto 1986), al risarcimento del danno per il periodo dell’occupazione sine titulo ( dal 31 agosto 1986 al 15 giugno 1991) e al risarcimento del danno per equivalente (a decorrere dal 16 giugno 1991). In particolare, la Corte di Appello con detta sentenza non definitiva, in forza dell’orientamento giurisprudenziale formatosi nella vigenza dell’istituto dell’occupazione acquisitiva , affermava che: a) durante la pendenza del termine quinquennale di occupazione legittima, decorrente dal provvedimento autorizzativo dell’occupazione d’urgenza, la condotta materiale posta in essere dall’Amministrazione con l’immissione nel possesso dell’area, non potesse essere qualificata come illecita, neanche a seguito della trasformazione irreversibile dell’area stessa, potendo essere sanata ex post dall’emanazione del provvedimento di ablazione definitiva nel termine di efficacia e validità dell’atto autorizzativo; b) solo dal momento in cui l’occupazione diventava illegittima, per l’inutile decorso del termine sopra indicato senza l’adozione del provvedimento di esproprio, maturava in capo al proprietario il diritto al risarcimento del danno conseguente all’illegittimo spossessamento del bene; c) decorso il termine di occupazione legittima, il bene restava nella titolarità del proprietario fino a
quando questi non avesse deciso di rinunziarvi avanzando la richiesta della tutela risarcitoria alternativa alla restituzione del bene, sicché il risarcimento del danno parametrato al controvalore del bene avrebbe potuto ritenersi spettante solo a decorrere dalla formulazione di tale domanda; d) nel caso di specie, la legittima occupazione dei terreni era decorsa dal 31 agosto 1980, in forza dei due decreti di occupazione di urgenza del 17 giugno 1980 e del 24 giugno 1980, fino al 30 agosto 1986 (cinque anni di occupazione più uno di proroga); e) a decorrere dal 30 agosto 1986 l’amministrazione aveva continuato a occupare il suolo sine titulo, proseguendo tale illecito spossessamento fino alla domanda risarcitoria avanzata dai proprietari con lettera raccomandata del 16 giugno 1991.
6.Con sentenza definitiva n. 730/2018, la Corte di Appello di Cagliari accertava e liquidava a favore dei Signori COGNOME e dei Signori COGNOME la complessiva somma di euro 97.623,93, oltre agli interessi legali dalla data della sentenza sino all’effettivo pagamento , e condannava il Comune di Nuoro al pagamento delle spese processuali. In particolare, con tale sentenza definitiva, la Corte di Appello riteneva che: a) il CTU non si fosse interamente attenuto al criterio indicato nella sentenza non definitiva n. 981/2016, avendo utilizzato per il calcolo dei valori unitari le superfici fondiarie e non quelle territoriali, così pervenendo alla valorizzazione rettificativa dei valori dell’area (per gli anni 1980, 1986 e 1991) sulla base di un indice di edificabilità territoriale di 1,39 mc/mq, invece che su un indice da fabbricabilità fondiaria di 2,60 mc/mq (come individuati nella sentenza n. 981/2016); b) per quanto riguardava l’attualizzazione delle somme dovute la Corte di Appello riteneva di procedere applicando il saggio di interesse legale all’importo dell’indennità legittima (trattandosi di debito di valuta), nonché applicando la rivalutazione monetaria sugli importi liquidati a titolo di danno (in quanto debito di valore) oltre al maggior danno per la mancata tempestiva disponibilità della somma dovuta.
Avverso tali sentenze COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME NOME. NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME hanno proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi, resistito con controricorso dal Comune di Nuoro.

Il ricorso è stato fissato per l’adunanza in camera di consiglio ai sensi degli artt. 375, ultimo comma, e 380 bis 1, cod. proc. civ.. Il controricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

I ricorrenti denunciano: i ) con il primo motivo la ‘ Violazione e falsa applicazione degli artt. 71 e 72 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, dell’art. 20 della legge 22 ottobre 1971 n. 865, degli artt. 2 e 4 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, Allegato E e dell’art. 2043 cod. civ. in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. ‘, per essersi la Corte di Appello limitata ad accogliere la domanda, presentata in via subordinata, tesa a ottenere l’indennità di occupazione legittima e non anche il ri sarcimento del danno per l’occupazione temporanea, come domandato in via principale; in particolare, a parere dei ricorrenti, il giudice a quo ha errato ritenendo che l’occupazione protrattasi tra il 31 agosto 1980 e il 30 agosto 1986 fosse legittima per il solo fatto della presenza di un decreto d’occupazione d’urgenza ; invece la mancata successiva emanazione del decreto definitivo di esproprio avrebbe dovuto indurre la Corte di Appello a dichiarare l’illegittimità ab initio dell’intero procedimento espropriativo, senza possibilità di liquidazione dell’indennità di occupazione legittima, ma dovendo liquidarsi solo il risarcimento del danno, con il riconoscimento sulla somma capitale, equitativamente determinata, di interessi e rivalutazione monetaria dal momento dello spossessamento ; ii ) con il secondo motivo la ‘ Violazione e falsa applicazione degli artt. 101, 115 e 116 del cod. proc. civ., dell’art 2043 del cod. civ. dell’art. 3 della legge 27 ottobre 1988 n. 458, in relazione all’art. 360, comma 1, nn. 3 e 4 del cod. proc. civ. ‘, per
avere la Corte di Appello di Cagliari determinato il valore delle aree, al fine di quantificare il credito indennitario e risarcitorio conseguente alla perdita di proprietà delle stesse, e gli importi dovuti a titolo di rivalutazione e interessi, disattendendo le valutazioni dei periti d’ufficio e applicando la propria scienza privata; in particolare, secondo i ricorrenti, la Corte di Appello, dopo aver affidato al consulente tecnico d’ufficio l’incarico di stimare il valore dei beni secondo il metodo sintetico-comparativo, aveva ritenuto che alla ricostruzione del valore delle aree dovesse applicarsi l’indice territoriale di fabbricazione, riducendo le somme stimate con il metodo sintetico-comparativo e combinando così insieme diversi metodi di stima; la Corte di merito, ad avviso dei ricorrenti, non aveva, inoltre, esposto né il metodo, né i saggi applicati alla rivalutazione delle somme e al calcolo degli interessi, sicché non era consentito alle parti alcun controllo, mentre sarebbe stato sufficiente grav are le somme capitali riconosciute d’interessi e rivalutazione fino all’effettivo pagamento.
2. Il primo motivo è infondato.

Se condo l’orientamento di questa Corte che il Collegio condivide, n el caso di occupazione acquisitiva derivante dalla trasformazione irreversibile del terreno ablato nell’ambito di un procedimento inizialmente assistito da dichiarazione di pubblica utilità, e successivamente divenuto illegittimo per la mancata emanazione del decreto di esproprio nel termine di legge, l’inefficacia di detta dichiarazione opera ex nunc , non verificandosi alcun travolgimento ex post delle attività legittimamente compiute dalla P.A. sulla base del decreto di occupazione e in pendenza del termine di efficacia della dichiarazione di p.u. Ne consegue che al privato è dovuta l’indennità di occupazione legittima a far data dall’immissione in possesso nel bene fino alla perdita di efficacia della dichiarazione di p.u., che determina in ogni caso la sopravvenuta carenza di potere ablatorio della P.A. (Cass. 16509/2019).
La Corte di merito si è attenuta ai suesposti principi, atteso che, come si è visto, non si verifica alcun travolgimento ex post delle attività legittimamente compiute dalla RAGIONE_SOCIALE., sicché per il periodo sopra precisato spetta solo l’indennità per l’ occupazione legittima.

Il secondo motivo è inammissibile.

Nel giudizio avente ad oggetto la determinazione della giusta indennità di espropriazione, la Corte d’Appello può legittimamente disattendere le conclusioni espresse dal consulente tecnico nominato circa il valore del bene, purché svolga nella motivazione una valutazione critica delle risultanze processuali, indicando, in particolare, gli argomenti su cui fonda il proprio dissenso, nonché gli elementi ed i criteri cui ha fatto ricorso per pervenire ad una valutazione contrastante al fine di non vulnerare il principio del contraddittorio (Cass. 19468/2019; Cass. 200/2021).
Nel caso di specie, la Corte d’appello si è discostata parzialmente, con motivazione congrua, dai criteri utilizzati dal C.T.U. (pag. 7 della sentenza), dando conto in modo chiaro delle ragioni del dissenso, in particolare per non essersi il C.T.U. interamente attenuto al criterio indicato nella sentenza non definitiva della stessa Corte, ha precisato gli elementi cui ha fatto ricorso per pervenire ad una valutazione in parte contrastante (pag. 9) ed inoltre ha parimenti compiutamente precisato sulla base d i quali criteri ha proceduto all’attualizzazione dei crediti (pag. 10 e 11).
Per contro, la censura è generica, in quanto non indica con sufficiente specificità quale sia il preciso e compiuto contenuto della parte della consulenza d’ufficio che si assume corretta ed erroneamente disattesa, a fronte dei puntuali rilievi al riguardo espressi dalla Corte territoriale a giustificazione del suo parziale dissenso.

In conclusione, il ricorso va complessivamente rigettato.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, ove dovuto (Cass. SU 20 settembre 2019, n. 23535).

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna i ricorrenti al pagamento delle spese del presente giudizio, che liquida in € 7.000,00, di cui €200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, ove dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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