Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 20293 Anno 2024
Civile Ord. Sez. 2 Num. 20293 Anno 2024
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 23/07/2024
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 22109/2022 R.G. proposto da
COMUNE RAGIONE_SOCIALE CATANIA, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliato presso l’Avvocatura dell’f · in INDIRIZZO, nonchØ presso il domicilio digitale del predetto difensore.
– ricorrente –
contro
CONSOLI AGATA
-intimata-
Avverso la sentenza n. 1085/2022 del Tribunale di Catania, depositata il 28/2/2022, notificata a l Comune e non a l procuratore costituito il 31/3/2022;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 10 luglio 2024 da Ila dott.ssa COGNOME a Pirari;
Oggetto: Parche w o a pagamento-Zone di parchewo libero -Obbligo del comune› Condizioni.
Rilevato che:
1. COGNOME NOME propose opposizione avverso tre verbal~uitdti accertamento e le v ati ne i suoi con fronti, nel periodo settembre› ottobre 2013, per violazione d eli ‘art. 7 de l codice della stra da, per avere fatto sostare il veicolo di sua proprietà presso spazi regolamentati ad ora rio e a pagamento senza esporre il prescritto biglietto, la menta n do il fatto che, nelle vie INDIRIZZO INDIRIZZO e in quelle limitrofe, gli spazi di libera sosta fossero eccessivamente limitati a causa di una delibera, la n. 2810 del 29/11/1995, adottata dalla RAGIONE_SOCIALE in violazione del ridetto art. 7, che imponeva la presenza di spazi liberi, salvo esigenze particolari nella specie non specificate, e soste ne n do che i l giudice ordina rio potesse disapplica re l’atto illegittimo e quelli conseguenti e an nulla re il provvedimento sanziona torio.
Impugnata dalla medesima NOME COGNOME la sentenza di rigetto n. 1076/2014 che eh iuse l’opposizione, il Tribuna le di Catania, nella resistenza del Comune di Catania, accolse l’appello con sentenza n. 108 5/20 22, pubblicata i l 28/2/2022, con la qua le annullò i v erba li opposti, sul presupposto che la delibera della RAGIONE_SOCIALE comunale n. 2810 del 17/12/1995 fosse da disapplicare in quanto priva di motivazione in ordine a l mancato rispetto dell’obbligo di riserva di cui all’art. 7, com ma 8, c.d.s. e, dunque, emessa in carenza di potere.
2. Contro la predetta sentenza, il Com une di Catania propone ricorso per cassazione su Ila ba se d i due moti v i, illustrati a n che con memoria. COGNOME NOME NOME rimasta intimata.
Considerato che:
1. Con il primo motivo, si lamenta la violazione/o errata applicazione dell’art. 7, comma 8, del Codice della strada (d.lgs. 30 Aprile 1992 n. 285), nonchØ dell’art. 2 del decreto del
Ministro dei lavori pubblici del 2 Aprile 1968, n. 1444. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., pe.rj(ll!NOME NOME il giudice d’appello aveva ignorato la posizione in cui la sosta era avvenuta e le difese del Comune che ribadivano come, all’interno delle aree indicate alla lettera “A” dell’art. 2 del D.M. dei LL.PP. n. 1444/1968, non sussistesse l’obbligo di prevedere sta Ili liberi, ma si era focalizzato soltanto sulla delibera di G.M. n. 2810 del 29/11/1995, senza considera re che le strade in cui erano stati elevati i verbali impugnati, ossia INDIRIZZO e INDIRIZZO, ricadevano in zona A, perimetrata come centro storico, per la quale, al pari di quanto previsto per le zone di particolare valore artistico e pregio ambientale e di quelle circostanti, le norme sopra citate non prevedevano l’obbligo del Comune di riservare spazi liberi per il parcheggio in proporzione a quelli a paga mento, come del resto evidenziato dal giudice di primo grado, essendo tale obbligo sancito soltanto per le aree fuori dal centro storico e da zone di particolare pregio artistico, dunque diverse da quelle in esame, per le quali solo il Comune avrebbe dovuto procedere a Ila pe rimetraz ione de Ile zone d i particolare rileva nza urbanistica, da individua re opportuna mente e delimita re in caso d i esigenze e con dizioni particolari d i traffico.
2. Col secondo motivo, si la menta la violazione dell’art. 2697 cod. civ. per inversione dell’onere della prova, in relazione all’art. 360, primo com ma, n. 3, cod. proc. civ., per a ve re i l giudice di merito affermato che il Comune avrebbe dovuto provare di avere riservato adeguate zone di libero parcheggio, oltrechØ l’insussistenza dell’obbligo di riserva in forza di una va l ida deliberazione della competete Giunta com una le, e che il Comune aveva incentrato la propria difesa sulla base della delibera n. 2810/1995, con relativa pian imetria, da Ila qua le risultava l’inclusione de li’ a rea in questione a li’ interno de l centro abitato con esigenze e condizioni particolari d i traffico, senza però
esplicita rer ne a n che per refationem r le ragioni dell.e oa rticota ri esigenze ai sensi dell’art. 7 r com ma 8r c.d.s .. Ad avvoo pd.elc ricorrenter era stata la stessa opponente ad afferma re che in quella zona i posti liberi poteva no contarsi “sulle dita di una ma no”r così affermando che essi esisteva n or mentre il dato numerico rientrava nella discrezionalità a m m inistrativar sicch sarebbe stato onere della stessa e non del Comune dimostrare l’irragionevolezza della sceltar grava n do su eh i contesta la legittimità dell’atto la sussistenza del vizio 1 mentrer invecer nella sentenza non vi era alcun riferimento a presunti errori com messi da l Comune nell’indica re la zona perimetratar quale a rea con esigenze e particolari condizioni di traffico, nØ nell’opposizione vi era alcuna prova dell’assenza[ nell’area in questioner dei requisiti indicati dalla legger con conseguente illegittimità dell’ingerenza del g.o. nel potere discrezionale attribuito a l Comune.
1. Il due motiVi 1 che possono essere trattati unitariamenter in quanto vertenti su questioni connesse (ossia il potere di disapplicazione del giudice di merito e il riparto dell’onere p roba torio i n materia d i ordinanza ingiunzione ) 1 sono fon da ti.
L’art. 7 1 comma 8 1 del d.lgs. 30 aprile 1992r n. 285 (codice della strada), dopo avere stabilito che «Qualora il comune assuma l’esercizio diretto del parcheggio con custodia o lo dia in concessione ovvero disponga l’installazione dei dispositivi di controllo di durata della sosta di cui al comma 1, lettera f), su parte della stessa area o su altra parte nelle immediate vicinanze, deve riservare una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata della sosta» 1 precisa altresì come tale obbligo non sussista nØ «per le zone definite a norma dell’art. 3 “area pedonale” e “zona a traffico limitato”, nonchØ per quelle definite ” A” dall’art. 2 del decreto del Ministero dei favori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del
16 aprile 1968», tali essendo considerate, a mente . à:i quest’ultima disposizione, per quanto qui in te ressa, «ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 legge 6 agosto 1967f n. 765f A) le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storicof artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essif comprese le aree circostantif che possono considerarsi parte integrantef per tali caratteristichef degli agglomerati stessi », nØ per le «altre zone di particolare rilevanza urbanisticaf opportunamente individuate e delimitate dalla RAGIONE_SOCIALE nelle quali sussistano esigenze e condizioni particolari di traffico».
Il successivo comma 9 del medesimo art. 7 chiarisce altresì che «l comunif con deliberazione della RAGIONE_SOCIALEf provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazionef sulla salutef sull’ordine pubblicof sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio. In caso di urgenza il provvedimento potrà essere adottato con ordinanza del sindacof ancorchØ di modifica o integrazione della deliberazione della RAGIONE_SOCIALE. Analogamente i comuni provvedono a delimitare altre zone di rilevanza urbanistica nelle quali sussistono esigenze particolari di trafficof di cui al secondo periodo del comma 8».
Dal combinato disposto di tali disposizioni appare subito chiaro come l’obbligo del comune di riservare, nelle aree in cui assuma diretta mente o media n te concessione l’esercizio diretto del parcheggio con custodia, un’adeguata a rea destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata della sosta, che costituisce la regola, fletta in presenza di due situazioni di esercizio del parcheggio con custodia, che ne costituiscono l’eccezione e riguardano i casi in cui esso ricada: 1) in area pedonale, zona a traffico limitato o rientrante nelle aree di cui all’art. 2 del decreto del Ministero dei
lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 in zona A, ossia aventi carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o circostanti ad essa; oppure 2) in zone di particolare rileva n za urbanistica, oppor tu n a me n te in d iv id ua te e delimitate da Ila RAGIONE_SOCIALE nelle qua li sussistano esigenze e condizioni p a rt icola ri d i traffico.
Delle due eccezioni, salta nto quella afferente alle zone di “particolare rileva nza urbanistica” richiede la presenza dell’ulteriore requisito delle “esigenze e condizioni particolari di traffico”, come a rguibile non soltanto dal dettato lettera le del ridetto com ma 8, che agga n eia proprio a d esse la suddetta prescrizione, ma a n che da Ila specificazione contenuta nel successivo comma 9, nel quale l’obbligo di delimitazione da parte dei com uni Ł correlato a Ile sole zone di rilevanza urbanistica nelle qua li sussistono esigenze particolari, come da secondo periodo del precedente comma, ossia giust’appu nto quelle ulteriori rispetto alle aree pedonali/ alle zone a traffico limitato e alle zone A di cui al ridetto d.m., oltrechØ dalla finalità perseguita con le suddette d isposiz ioni d i gara n t ire la sicurezza de Ila circolazione, la salute, l’ordine pubblico, il patrimonio ambientale e cultura le e sul territorio espressa mente indicata nella prima parte del comma 9.
E’ dunque evidente che mentre per le aree pedonali, per le zone a traffico limitato e per quelle di cui all’art. 2 del decreto del Ministero dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, il requisito delle “esigenze particolari” Ł considerato antologica mente esistente in ragione delle peculiari caratteristiche di esse, essendo a queste già attribuito ex fege per scelta legislativa, sicchØ Ł sufficiente la loro inclusione nelle relative zone per esonerare il comune da responsabilità in caso di mancata previsione di zone di libera sosta, nelle aree di rilevanza urbanistica ne Ile qua li sussistono esigenze particolari la presenza
di quest’ultimo requisito richiede, invece, una so.ecificCi motivazione, costituendo l’assenza di spazi di parcheggio liberi un’eccezione a Ila regola che impone, viceversa, la previsione proporzionale di libere aree di sosta.
Questa interpretazione Ł, peraltro, in d i retta me n te argui bile dagli arresti giurisprudenziali di questa Corte per situazioni a n a loghe.
Le Sezioni unite, infatti, nell’interpretare l’art. 7, comma 8, c.d.s. hanno evidenziato come, in ipotesi di irrogazione di sanzione pecuniaria per la sosta di a uta veicolo senza l’osservanza delle fasce orarie, fissate nella relativa zona da ordinanza del sindaco, il controllo del giudice ordina rio nel giudizio di opposizione avverso l’ordinanza-ingiunzione irrogativa della sanzione, se resta escluso con riguardo a Ile va Iuta zio n i d i m e rito attinenti a !l’esercizio de l potere discrezionale dell’amministrazione, debba ritenersi consentito con riguardo agli eventuali vizi di legittimità del provvedimento medesimo (sia pure al limitato fine della sua disapplica zio ne), com e q ue Ilo consistente n ella violazione de !l’obbligo d i istituire zone d i parcheggio g ra tu ito e libero i n prossimità di aree in cui venga vietata la sosta o previsto il parcheggio solo a pagamento, reputando corretta l’attività del giudice di merito, che aveva disapplicato l’ordinanza del comune, in quanto questo non aveva mai definito come zona A del D.M. dei Lavori pubblici del 2 aprile 1968 quella in esame, nØ aveva prodotto documentazione da eu i risultasse che le strade di cui si trattava rientrassero in agglomerati urbani di particolare valore storico o di particolare pregio ambientale (Cass., Sez. U, 9/1/2007, n. 116).
In termini a n a laghi, Cass., Sez. 6-2, 27/10/2014, n. 22793, la quale, in un giudizio analogo a quello di specie, nell’affermare che, nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione avente ad oggetto l’irrogazione di sanzioni amministrative per violazione del codice della strada, il giudice ordinario ha il potere di
sindacare incidentalmente, a i fini della disapplicazione, so1ra nro gli atti amministrativi posti diretta mente a fondamento della pretesa sanzionatoria, sicchØ, ove sia stata irrogata una sanzione pecuniaria per la sosta di un autoveicolo in zona a pagamento senza esposizione del taglia n do attesta n te l’avvenuto versamento della somma dovuta, il controllo del giudice non può estendersi a n che agli eventuali vizi di legittimità della deliberazione della RAGIONE_SOCIALE comunale di concessione della gestione del servizio ad un’impresa privata, che non si inserisca nella sequenza procedimenta le che sfocia nell’adozione dell’ordinanza opposta, ha ritenuto scorretto l’operato del giudice di merito, che aveva considerato illegittima la delibera di concessione del servizio di gestione dei parcheggi, in quanto adottata da Ila RAGIONE_SOCIALE comunale anzichØ dal consiglio comunale, in quanto la delibera di concessione della gestione del servizio di parcheggio non si poneva in rapporto diretto con la violazione di quest’ultimo, atteso che i due atti concessione del servizio e istituzione dell’a rea con obbligo di ticket -erano inseriti in iter amministrativi differenti e rispondevano ad altrettanto diverse finalità, venendo con la prima unicamente selezionato il concessionario di un servizio, e imponendosi con la seconda l’abbi igo d i pagamento della sosta in un a determinata zona, obbligo la eu i violazione com porta va l’irrogaz ione della sanzione, sicchØ la prima non si inseriva nella sequenza procedimentale sfociata con l’adozione de ll’ord in a nza sindaca le, nØ condiziona va la sussistenza della violazione accertata, con la conseguenza che non poteva riverbera rsi sulla seconda, ne’ inficiare l’accerta mento stesso.
E ancora, secondo quanto affermato da Cass., Sez. 6-2, 3/9/2014, n. 1857 5, l’inclusione dell’area nella zona A del D.M. 2 aprile 1968 o la sua qualificazione in termini di area urbana di particolare valore storico o di particolare pregio ambientale,
costi tu is con o condizioni alternative per esonerarØ l ‘Amministra zio ne da Il’ obbligo d i predisporre a ree d i pa rcnegg 10 l ibero, pu r dove n dosi però precisa re eh e, in virtø de l principio secondo cui, nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’Amministrazione, sebbene formalmente convenuta in giudizio, assume sostanzialmente la veste di attrice, sicchØ spetta ad essa, ai sensi dell’art. 2697 cod. civ., fornire la prova dell’esistenza degli elementi di fatto integranti la violazione contestata, mentre compete a !l’opponente, che assume forma l m ente la veste d i convenuto, la prova dei fatti impeditivi o estintivi (Cass., 2010, n. 927; Cass., 2007, n. 5277), spetta a II’Amm inistrazione produrre in giudizio le delibere da essa emesse, che prevedeva no l’istituzione di spazi adibiti a parcheggio gratuito ovvero quelle che esonerano il Comune, in forza delle caratteristiche dell’area, dall’obbligo di predisporre libere aree di parcheggio.
Alla stregua di tali considerazioni, Ł stato dunque affermato il principio di diritto secondo cui, nel giudizio di opposizione a verbale di accertamento di infrazione del codice della strada, grava sull’autorità amministrativa opposta, a fronte di una specifica contestazione da parte dell’opponente, che la menti la mancata riserva di una adeguata area destinata a parcheggio libero, la prova dell’esistenza della delibera che escluda la sussistenza di tale obbligo ai sensi dell’art. 7 C.d.S., comma 8, il quale Ł stato di recente ripreso anche da Cass., Sez. 2, 2 3/7/2020, n. 15678, a NOME Ø ha detto eh e spetta a !l’Autorità amministrativa dare la prova dell’adozione dei necessari provvedimenti amministrativi individuanti, nella zona interessata, un’adeguata a rea destinata a parcheggio senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata, ovvero, in mancanza, dimostrare l’esistenza della delibera che rende in opera n te l’obbligo stabilito dall’art. 7, comma 8, c.d.s. (di riservare, cioŁ,
un’area adeguata a l parcheggio senza custodia o .. senza dispositivi di controllo di durata della sosta).
Orbene, a fronte di una contestazione, quella dell’opponente, che verteva sull’illegittimità dell’ordinanza comunale in quanto fondata su un a delibera, quella n. 2810 del 29/11/1995, adottata in violazione dell’art. 7, comma 8, c.d.s., che impone al comune di lasciare nella stessa area adeguati spazi di sosta libera, salvo esigenze particolari d i traffico, siccome ca re n te d i motivazione in ordine a Ile condizioni del traffico, il giudice di merito, dopo una lunga dissertazione non solo sui principi affermati da questa Corte, ma anche sulle argomentazioni contenute in altre sentenze di merito del medesimo tribuna le, che, a n a lizza n do la delibera oggi in esa me, l’avevano reputata insufficiente in quanto, pur essendo la zona ricompresa nel centro abitato in cui sussistono esigenze e condizioni particolari di traffico, non esplicitava, neanche per refationem, le ragioni di tali esigenze a li’ interno del perimetro in questione, si Ł limitato a considerare illegittima la sanzione irrogata, in quanto “fa delimitazione de fie aree a pagamento si fonda sopra una delibera di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE fa quale/ nel punto cruciale deff’indicazione dei propri presupposn si limita a ripetere fa lettera def!a legge senza dare alfa previsione normativa alcun concreto contenuto/ secondo il piø plastico esempio di motivazione meramente apparente”.
E’ allora evidente l’errore commesso dal giudice di merito, il qua le ha reputato sufficiente, a i fin i de Ila disapplicazione della de libera, v a lorizza re l’assenza d i motivazione in ordine a Ila sussistenza, nelle aree di rilevanza urbanistica, di esigenze particolari, senza considerare che tale motivazione non Ł necessaria qua n do il parcheggio si trovi in zona A e eh e Ł su Ila sussistenza o meno di questo aspetto, ossia dell’inclusione del parcheggio in tale zona, siccome elemento costitutivo della pretesa sa nzionatoria, che deve vertere l’indagine onde sta bi lire
la correttezza o meno dell’operato del com une, il qua le, b i i’! Data pu &fl, quanto sostanzialmente attore, Ł anche tenuto a fornire la relativa prova ai sensi dell’art. 2697 cod. civ. (in tal senso vedi Cass., Sez. 1, 7/3/2007, n. 5277; Cass., Sez. 3, 15/4/1999, n. 3741).
Alla stregua di quanto detto, i motivi devono dunque essere accolti, con conseguente cassazione della sentenza impugnata e rinvio a l Tribuna le di Catania, in diversa com posizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale di Catania, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella ca m era di consiglio del 10/7/2024.