Obblighi enti locali consorzi: la Cassazione decide

Un consorzio per lo sviluppo industriale ha citato in giudizio un comune per ottenere il pagamento di contributi gestionali e rate di mutuo. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 14715/2025, ha stabilito che gli obblighi finanziari di un ente locale verso il consorzio a cui partecipa sussistono anche in assenza di un formale impegno di spesa. La Corte ha chiarito che gli obblighi enti locali consorzi derivano direttamente dalla legge, in particolare dalla necessità di coprire i ‘costi sociali’ dell’organismo, annullando la decisione precedente e rinviando il caso alla Corte d’Appello.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Obblighi Enti Locali Consorzi: Quando il Comune Deve Pagare?

La partecipazione di un Comune a un consorzio comporta responsabilità finanziarie precise, anche quando mancano le delibere formali di spesa. Con la recente ordinanza n. 14715/2025, la Corte di Cassazione ha delineato i contorni degli obblighi enti locali consorzi, stabilendo un principio fondamentale: l’ente locale è tenuto a coprire i ‘costi sociali’ del consorzio partecipato, un dovere che non può essere eluso semplicemente per l’assenza di un impegno contabile specifico. Questa decisione offre importanti chiarimenti sulla natura dei rapporti finanziari tra enti pubblici.

I Fatti di Causa: La Controversia tra Comune e Consorzio

Un Consorzio per lo Sviluppo Industriale aveva ottenuto un decreto ingiuntivo contro un Comune per il pagamento di oltre 350.000 euro. La somma richiesta si componeva di due voci: quote di contributi di gestione accumulati per diversi anni e quote delle rate di un mutuo contratto dal Consorzio per la realizzazione di un raccordo ferroviario.

Il Comune si era opposto al decreto e i giudici di merito, sia in primo grado che in appello, avevano accolto solo parzialmente la richiesta del Consorzio. Avevano infatti riconosciuto il diritto a ricevere i contributi di gestione, ma avevano negato il rimborso delle rate del mutuo. La ragione di tale diniego risiedeva nella mancata approvazione del progetto dell’opera pubblica da parte del Comune e, di conseguenza, nell’assenza di un formale impegno contabile e della relativa attestazione di copertura finanziaria, come previsto dal Testo Unico degli Enti Locali (TUEL).

La Decisione e gli Obblighi Enti Locali Consorzi in Cassazione

Il Consorzio ha impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che la Corte territoriale avesse errato nel non considerare la sua natura di ‘azienda speciale consortile’. Secondo il ricorrente, i trasferimenti di risorse tra l’ente locale e il consorzio non dovrebbero sottostare alle rigide regole contabili previste per l’acquisizione di beni e servizi da terzi. Il Consorzio ha inoltre invocato l’art. 114 del TUEL, che impone all’ente locale di coprire gli eventuali ‘costi sociali’ degli organismi partecipati.

Parallelamente, il Comune ha presentato un ricorso incidentale, contestando la validità della delibera con cui il Consorzio aveva aumentato i contributi di gestione, delibera che la Corte d’Appello aveva ritenuto efficace per ‘silenzio-assenso’ della Regione.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto il motivo principale del ricorso del Consorzio. Pur confermando che i trasferimenti di fondi da un Comune a un consorzio costituiscono una ‘spesa’ e richiederebbero, in linea di principio, un impegno contabile, i giudici hanno introdotto una distinzione cruciale.

La Corte ha stabilito che l’obbligo di un ente locale di contribuire finanziariamente a un consorzio partecipato non può essere escluso solo per un vizio procedurale. Esiste una responsabilità più profonda, radicata nell’art. 114, sesto comma, del TUEL. Questa norma prevede che l’ente locale è tenuto alla ‘copertura degli eventuali costi sociali’ del consorzio.

Questi ‘costi sociali’ rappresentano gli oneri derivanti dalla gestione del servizio pubblico affidato al consorzio. La Corte ha sottolineato che negare questo supporto finanziario frustrerebbe lo scopo stesso della creazione di consorzi, che è quello di gestire servizi in modo più efficiente e ottenere economie di scala. L’ente locale, partecipando al consorzio, assume una responsabilità diretta per il suo equilibrio finanziario, che non può essere aggirata invocando la mancanza di una singola delibera.

Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza impugnata, rinviando la causa alla Corte d’Appello per una nuova valutazione alla luce di questo principio. Ha invece dichiarato inammissibile il ricorso incidentale del Comune, poiché l’interpretazione dello statuto consortile è una questione di merito non sindacabile in sede di legittimità, se non per vizi specifici che non erano stati adeguatamente dedotti.

Le Conclusioni

La decisione della Cassazione rafforza la stabilità finanziaria dei consorzi di enti locali. Stabilisce che la partecipazione di un Comune a un consorzio non è una mera formalità, ma comporta un obbligo legale e sostanziale di garantirne la sostenibilità. Gli obblighi enti locali consorzi vanno oltre la singola procedura contabile e si fondano sulla responsabilità dell’ente di assicurare la copertura dei costi necessari a erogare i servizi pubblici per i quali il consorzio è stato creato. Questa sentenza rappresenta un monito per gli enti locali a gestire con diligenza la loro partecipazione negli organismi associativi, riconoscendo le responsabilità finanziarie che ne derivano.

Un Comune è sempre tenuto a pagare i debiti di un consorzio a cui partecipa, anche senza una delibera di spesa formale?
Sì, secondo questa ordinanza, l’ente locale è tenuto alla ‘copertura degli eventuali costi sociali’ del consorzio, ossia i costi derivanti dalla gestione del servizio pubblico affidatogli. Questa responsabilità sussiste anche se manca un preventivo impegno contabile registrato, poiché deriva direttamente dalla legge (art. 114, sesto comma, t.u. enti loc.) e dalla partecipazione stessa all’ente collettivo.

Cosa si intende per ‘costi sociali’ che un ente locale deve coprire per un consorzio?
Per ‘costi sociali’ si intendono i costi derivanti dalla gestione del servizio pubblico che è stato affidato al consorzio in conformità al programma deliberato. Si tratta, in sostanza, degli oneri necessari a garantire la prestazione del servizio a beneficio della collettività per cui il consorzio è stato istituito.

L’interpretazione dello statuto di un consorzio di enti locali può essere contestata in Cassazione?
No, di regola l’interpretazione dello statuto di un consorzio costituisce un apprezzamento di fatto riservato al giudice di merito. Può essere contestata in Cassazione solo sotto il profilo della violazione dei canoni legali di ermeneutica (interpretazione) o per vizi di motivazione, ma non semplicemente contrapponendo la propria interpretazione a quella del giudice.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 14715 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 14715 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 01/06/2025

Oggetto: consorzi enti

locali

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13316/2019 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE Campobasso -Boiano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso da ll’ avv. NOME COGNOME

– ricorrente, controricorrente in via incidentale contro

Comune di Campobasso, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa da ll’ avv. NOME COGNOME

– controricorrente, ricorrente in via incidentale – avverso la sentenza della Corte di appello di Campobasso n. 59/2019, depositata il 12 febbraio 2019.

Lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso principale e di quello incidentale.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15 aprile 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

il RAGIONE_SOCIALE Campobasso -Boiano propone ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte di appello di Campobasso, depositata il 12 febbraio 2019, di reiezione del suo appello (principale) per la riforma della sentenza del locale Tribunale che, pronunciandosi sull’opposizione al decreto ingiuntivo con cui era stato intimato al Comune di Campobasso di pagare in favore del predetto Consorzio la somma di euro 350.954,28, in parte a titolo di quota di contributi di gestione per gli anni dal 2002 al 2010 e per la parte residua, a titolo di quota di rate di mutuo contratto dal Consorzio per la realizzazione di un raccordo ferroviario a servizio dell’area industriale Campobasso-Boiano, aveva revocato tale decreto e condannato l’ente locale al pagamento del minor importo di euro 161.521,20;
la Corte di appello, confermando sostanzialmente la valutazione espressa dal giudice di prime cure, ha negato la sussistenza di un’obbligazione debitoria del Comune per il pagamento della quota delle rate del dedotto contratto di mutuo in ragione della mancata approvazione da parte dell’ente locale del progetto dell’opera pubblica e, conseguentemente, del l’assenza del relativo impegno contabile e della attestazione della relativa copertura finanziaria, mentre ha riconosciuto il credito vantato dal Consorzio a titolo di quota dei contributi di gestione, contestato limitatamente al maggior importo dei contributi consortili di gestione annuale per gli anni 2002-2004 rispetto a quanto previsto dallo Statuto, atteso che la relativa delibera del Consorzio aveva ricevuto l’approvazione della Regione, richiesta dallo Statuto medesimo per l’efficacia delle delibere consortili , mediante assenso tacitamente espresso;
il ricorso è affidato a tre motivi;

resiste con controricorso il Comune di Campobasso, il quale propone ricorso incidentale affidato a due motivi;

avverso tale ricorso incidentale resiste con controricorso il RAGIONE_SOCIALE Campobasso -Boiano;

il ricorrente deposita memoria ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.;

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo il ricorrente principale denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 191 e ss t.u. enti loc. e 2602 e ss. cod. civ., per aver la sentenza impugnata omesso di considerare la natura di azienda speciale consortile del Consorzio, tale da assoggettarlo alla disciplina prevista per i consorzi composti da enti locali relativamente alla regolamentazione della vita associativa degli enti consorziati;

evidenzia, sul punto, che l ‘organo assembleare del Consorzio (il Consiglio Generale) aveva approvato all’unanimità la delibera avente a oggetto la realizzazione del raccordo ferroviario che prevedeva l’impegno dei consorziati alla corresponsione dei ratei annuali del mutuo da contrarre per l’acquisizione delle relative risorse economiche; – sotto altro profilo, sottolinea che venendo in rilievo un contributo diretto ad altra amministrazione pubblica non trovava applicazione la disciplina di cui al l’ art. 191 t.u. enti loc., nella formulazione vigente ratione temporis ;
sostiene, infatti, l’ambito di applicazione di tale disposizione è circoscritto alle spese per l’acquisizione di beni e servizi e non si estende ai trasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche;

afferma, infine, che ai sensi dell’art. 194 t.u. enti loc. l’ente locale è tenuto alla copertura di disavanzi dei consorzi cui partecipa, nei limiti degli obblighi derivanti dallo statut o, dalla convenzione e dall’atto costitutivo e che l’art. 114 del medesimo testo unico , dettato con riferimento alle aziende speciali, ma applicabile anche ai consorzi, prevede, al sesto comma, che l’ente locale provvede alla copertura degli eventuali costi sociali dell’organismo associativo;
il motivo è, nei limiti che seguono, fondato;

-come noto, l’art. 31 t.u. enti loc. stabilisce che gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l’esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui al l’ art. 114 del medesimo testo unico, in quanto compatibili, e che, in caso di rilevante interesse pubblico, la legge dello Stato può prevedere la costituzione di consorzi obbligatori per l’esercizio di determinate funzioni e servizi, demandandone l’attuazione alle leggi regionali;
tale disposizione prevede, altresì, che la costituzione del consorzio sia accompagnata da una convenzione che disciplina le nomine e le competenze degli organi consortili e la trasmissione, agli enti aderenti, degli atti fondamentali del consorzio medesimi, e da uno statuto che disciplina l ‘ organizzazione, la nomina e le funzioni degli organi;

un siffatto consorzio va inteso, a guisa di azienda speciale degli enti che l’hanno istituita, quale ente strumentale per l’esercizio in forma associata di servizi pubblici facente parte del sistema amministrativo di ciascuno degli enti associati, al quale non osta il conferimento della personalità giuridica, che vale a caratterizzarlo come un nuovo centro d’imputazione di situazioni e rapporti giuridico, distinto, quindi, dagli enti predetti ed idoneo conferirgli quella necessaria autonomia decisionale per l ‘ effettuazione di scelte di natura imprenditoriale per il raggiungimento del maggior grado d’efficienza, d ‘ efficacia e d ‘ economicità del servizio pubblico (cfr. Cons. di Stato, sez. V, 3 settembre 2001, n. 4586; Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2001, n. 2605);
il richiamato art. 114 detta, tra l’altro , i criteri cui l’attività deve essere informata, individua i poteri e doveri del l’ ente locale in relazione alla partecipazione all’ente associato e indica gli atti fondamentali di quest’ultimo;

il limite della compatibilità, di cui al predetto art. 31, è generalmente

riferito al fatto che nella costituzione dei consorzi gli enti locali non incontrano le limitazioni riferibili alla natura ed alla rilevanza sociale o imprenditoriale dei servizi (cfr., sia pure con riferimento alla previgente normativa, Cass., Sez. Un., 10 ottobre 2002, n. 14475), nonché alla struttura plurisoggettiva del consorzio;

-la forma consortile e l’autonomia patrimoniale riconosciuta determinano, poi, l’applicazione dell’art. 2615 cod. civ. e, dunque, la responsabilità del consorzio con attività esterna per le obbligazioni assunte nell’esercizio della sua attività;

orbene, una prima questione interessata dal motivo in esame riguarda la configurabilità dell’apporto di risorse economiche del singolo ente locale associato in termini di spesa ai fini dell’applicazione dell’art. 191 t.u. enti loc ., il quale subordina l’effettuazione della stessa all’esistenza di un impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e all’ attestazione della relativa copertura finanziaria;

ritiene questo Collegio che tale questione vada risolta in senso positivo, avuto riguardo al tenore letterale del termine in questione tale da includere tutti gli utilizzi di risorse finanziarie, e in questo ambito rientrano le risorse trasferi te dall’ente locale in favore dell’ente consortile, siano esse disposte a titolo di conferimento iniziale ovvero di contributo, ordinario o straordinario, alle spese dello stesso ovvero di aumento del fondo di dotazione;

inoltre, la natura strumentale dei consorzi rispetto a ciascuno degli enti locali consorziati conduce a ritenere che anche tali consorzi devono osservare, al pari delle aziende speciali, i divieti e le limitazioni previste per gli enti locali che li hanno costituiti e vi partecipano;

-una siffatta interpretazione del termine spesa di cui all’art. 1 91 t.u. enti loc. appare coerente con la ratio della disposizione che mira a evitare l’assunzione da parte dell’ente locale di impegni finanziari in assenza della relativa copertura finanziaria;

-è ovvio che se si ritenesse possibile per l’ente locale assumere impegni finanziari nei confronti del consorzio cui partecipa pur in assenza delle relative disponibilità si rischierebbe di rendere legittimo un aggiramento della norma, consentendo l’effettuazione di spese nell’interesse dell’ente locale mediante l’interposi zione dell’ente collettivo;

non appare persuasiva sul punto la tesi del ricorrente secondo la quale la spesa consistente, come nel caso in esame, in un trasferimento ad altra amministrazione pubblica avrebbe acquisito rilevanza, ai fini dell’applicazione dell’art. 191 t.u. enti loc. solo a seguito della modifica di tale articolo disposta con l’art. 76 d. lgs. 23 giugno 2011, n. 118;

infatti, per effetto di tale modifica si è limitato a prevedere che nel caso di spese riguardanti trasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il responsabile del procedimento di spesa comunichi al destinatario le informazioni relative all’impegno;

-si tratta, dunque, di una disposizione che non incide sull’ambito originario di applicazione della fattispecie, ma puntualizza gli adempimenti cui il responsabile del procedimento di spesa è tenuto ad assolvere nei confronti del contraente;

-ciò, tuttavia, non conduce alla conclusione che l’ente locale partecipante al consorzio non sia mai responsabile delle obbligazioni derivanti dalla partecipazione all’ente collettivo qualora manchi un preventivo impegno contabile registrato e della attestazione della relativa copertura finanziaria;

infatti, ai sensi del l’art. 114, sesto comma, t.u. enti loc. l’ ente locale è tenuto «alla copertura degli eventuali costi sociali» sostenuti dal consorzio, ossia dei costi derivanti dalla gestione del servizio pubblico affidato al consorzio in conformità al programma deliberato;

tale disposizione va intesa che lo stesso è responsabile nei confronti dell’ente consortile del versamento delle somme dovute a tale titolo,

così come deliberate dall’organo consortile competente in coerenza degli atti fondamentali dell’ente ;

in proposito, si osserva che l’ interesse del legislatore a incentivare l’utilizzo di tali organismi associativi, consistente nell’efficientamento delle modalità di erogazione di servizi comuni a più enti e nella possibilità di ottenere conseguenti economie di scala, verrebbe frustrato se tali organismi non potessero fare affidamento sull’apporto di risorse degli enti partecipanti, necessarie a garantire la prestazione del servizio a beneficio della collettività nei termini programmati;

-all’acc o glimento del primo motivo segue l’assorbimenti dei residui motivi del ricorso principale, proposti solo in via gradata, con cui si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 91 e 92 cod. proc. civ., nonché, in via subordinata, l’omesso esame di un fatto decisivo e controverso del giudizio, per aver la Corte di appello condannato il Consorzio al pagamento della metà delle spese di lite del doppio grado di giudizio, benché si fosse in presenza di una situazione di soccombenza reciproca (secondo motivo) e la violazione e falsa applicazione degli artt. 91 e 112 cod. proc. civ., nella parte in cui la sentenza impugnata ha condannato il Consorzio al pagamento delle spese di lite del giudizio di primo grado (terzo motivo);
con il primo motivo del ricorso incidentale si lamenta la violazione degli artt. 11 disp. prel. cod. civ. e 20 l. 7 agosto 1990, n. 241, del d.l. 14 marzo 2005, m. 35, conv. nella l. 14 maggio 2005, n. 80, e degli artt. 13, primo comma, lett. h), e 21 dello Statuto del Consorzio e 1362 cod. civ., per aver la sentenza impugnata ritenuto che il mancato annullamento della delibera consortile con cui era stato aumentato l’importo dovuto a titolo di contributo da parte della Regione, alla cui approvazione lo statuto ne subordinava l’esecutività, fosse idonea a integrare gli estremi del silenzio-assenso e dunque fosse espressiva della volontà della Regione medesima di approvare tale delibera;
osserva, sul punto, che venendo in rilievo una modifica statutaria per

la quale era previsto un controllo (anche) di merito della Regione, la era necessario per la sua efficacia , ai sensi dell’art. 21 dello statuto, l’approvazione espressa della Regione medesima, mentre la possibilità di un ‘ approvazione tacita secondo le forme del silenzio-assenso era previsto solo per le delibere, tassativamente indicate, per le quali non era contemplato un controllo di merito della Regione;

il motivo è inammissibile;

gli statuti degli enti locali e delle formazioni associative cui gli stessi possono dare vita hanno sia quelli aventi forza normativa puramente interna esauriscono la loro efficacia e la loro operatività nell’ambito dell’attività interna dei risetti enti medesimi (Cass. 20 dicembre 2019, n. 34158; Cass. 5 luglio 1999, n. 6933);

ne consegue che non assumendo il vigore e la forza cogente di norme giuridiche (diritto oggettivo), la interpretazione di essi e l’indagine sul loro contenuto e sulla loro eventuale inosservanza costituisce apprezzamento di fatto, insindacabile in questa sede, se non sotto il profilo della violazione e falsa applicazione dei canoni legali di ermeneutica o sotto quello dei vizi di motivazione (cfr. Cass. 16 luglio 1985, n. 4201; Cass. 16 dicembre 1981, n. 6651);

-parte ricorrente omette di formulare una censura per vizio motivazionale, mentre quanto alla prospettata violazione dei canoni legali di ermeneutica si limita a menzionare, nella rubrica del motivo, l’ «art. 1362 ss. c.c.», senza, tuttavia, indicare in modo specifico le norme asseritamente violate e senza fare riferimento ai principi in esse contenuti;

inoltre, omette di precisare in quale modo e con quali considerazioni il giudice del merito si sia discostato dai canoni legali assunti come violati;

la censura si risolve, nella sostanza, nella mera contrapposizione dell’interpretazione del ricorrente e quella accolta nella sentenza impugnata e, dunque, nella critica del risultato interpretativo cui è

giunto il giudice di merito, che è a questo riservato;

con il secondo motivo il ricorrente incidentale censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 91 e ss. cod. proc. civ., nella parte in cui lo ha condannato al pagamento della metà delle spese del doppio grado di giudizio;

il motivo è inammissibile, essendo articolato sul fondamento, non realizzatosi, dell’accoglimento del motivo precedente;

la sentenza impugnata va, dunque, cassata con riferimento al motivo accolto e rinviata, anche per le spese, alla Corte di appello di Campobasso, in diversa composizione, mentre va dichiarato inammissibile il ricorso incidentale

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo del ricorso principale e dichiara assorbiti i restanti; dichiara il ricorso incidentale inammissibile; cassa la sentenza impugnata con riferimento al motivo accolto e rinvia, anche per spese, alla Corte di appello di Campobasso, in diversa composizione.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , t.u. spese giust., dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente incidentale , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso incidentale, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 15 aprile 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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