Obbligazione ex lege ente locale e impegno di spesa

Un consorzio di riabilitazione ha citato in giudizio un Comune per il pagamento di servizi di trasporto per persone con disabilità, sostenendo che si trattasse di un’obbligazione ex lege. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha respinto il ricorso, stabilendo che anche una obbligazione ex lege a carico di un ente locale necessita del rispetto delle norme di contabilità pubblica. Per la validità del pagamento è indispensabile un formale impegno di spesa, in assenza del quale la responsabilità ricade sul funzionario che ha autorizzato la spesa e non sull’ente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Obbligazione ex lege ente locale: la legge non basta per pagare

Quando un ente pubblico è tenuto per legge a fornire un servizio, chi lo eroga materialmente ha sempre diritto al pagamento? La risposta, secondo una recente ordinanza della Corte di Cassazione, non è così scontata. Il caso analizzato chiarisce un principio fondamentale della contabilità pubblica: anche un’obbligazione ex lege di un ente locale deve sottostare alle rigide regole sull’impegno di spesa. Senza questo passaggio formale, il Comune non paga, e il credito va richiesto altrove.

I fatti del caso: servizio di trasporto disabili non pagato

Un consorzio specializzato in riabilitazione ha fornito per anni, dal 2000 al 2006, un servizio di trasporto per persone con disabilità residenti nel territorio di un Comune siciliano, consentendo loro di frequentare i centri educativo-riabilitativi. Al termine di questo periodo, il consorzio ha presentato al Comune un conto di oltre 800.000 euro.
Il consorzio sosteneva che il pagamento fosse dovuto in virtù di specifiche leggi regionali siciliane (L.R. 68/81 e 16/86), le quali istituiscono a carico dei Comuni l’obbligo di fornire gratuitamente tale servizio. Si tratterebbe, quindi, di un’obbligazione che nasce direttamente dalla legge (ex lege), per la quale non sarebbero necessarie le procedure contrattuali tipiche della Pubblica Amministrazione.
Di parere opposto il Comune, che ha sempre negato il proprio obbligo di pagamento sostenendo l’assenza di un valido rapporto contrattuale e, soprattutto, la mancanza di un formale impegno di spesa, come richiesto dall’art. 191 del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL). Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno dato ragione al Comune, portando il consorzio a ricorrere in Cassazione.

Obbligazione ex lege ente locale e l’impegno di spesa

La questione giuridica al centro della controversia è il rapporto tra un’obbligazione imposta dalla legge a un ente pubblico e le norme di contabilità che regolano ogni sua spesa. Può un ente essere costretto a pagare per un servizio, anche se non ha mai formalmente stanziato i fondi necessari nel proprio bilancio?
Secondo il ricorrente, la natura di obbligazione ex lege renderebbe inapplicabile la disciplina del TUEL, poiché il dovere di pagare deriverebbe direttamente dalla fonte normativa, a prescindere da delibere o impegni contabili. La Corte di Cassazione, tuttavia, ha fornito una lettura differente, bilanciando il diritto all’assistenza con i principi di sana gestione finanziaria pubblica.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, confermando le decisioni dei giudici di merito. Pur riconoscendo l’esistenza di un obbligo per i Comuni di istituire il servizio di trasporto gratuito per disabili, ha chiarito che l’adempimento di tale obbligo non può avvenire in violazione delle norme di contabilità pubblica. Il principio cardine, applicabile a tutti gli enti locali, è che nessuna spesa può essere effettuata senza un preventivo impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio. Questo requisito, sancito dagli articoli 183 e 191 del TUEL, non è un mero formalismo, ma una garanzia per la stabilità finanziaria dell’ente. L’attuazione di diritti, anche se costituzionalmente protetti come quello all’assistenza, deve essere bilanciata con le concrete risorse organizzative e finanziarie disponibili. La Corte ha ribadito che la delega di un servizio a soggetti esterni deve avvenire tramite specifiche convenzioni, la cui stipulazione presuppone l’attestazione della relativa copertura finanziaria. In assenza di questa procedura (individuazione del fornitore, previsione della spesa, impegno di bilancio e comunicazione al terzo), non si perfeziona un’obbligazione a carico dell’ente. Il rapporto obbligatorio, in questi casi, intercorre direttamente tra il fornitore del servizio e il funzionario o amministratore pubblico che ha consentito la spesa senza rispettare la legge.

Le conclusioni

La decisione ha importanti implicazioni pratiche per tutte le aziende e gli enti del terzo settore che forniscono beni o servizi alla Pubblica Amministrazione. La sola esistenza di una legge che impone a un Comune di erogare una prestazione non è una garanzia sufficiente per ottenere il pagamento. È fondamentale che il fornitore si assicuri che l’ente abbia seguito l’intera procedura contabile prescritta, a partire dalla stipula di una convenzione o contratto fino alla verifica dell’esistenza di un formale e valido impegno di spesa. In mancanza, il rischio è quello di trovarsi con un credito inesigibile nei confronti dell’ente pubblico, dovendo invece agire contro la persona fisica del funzionario inadempiente, con tutte le difficoltà che ne conseguono.

Un’obbligazione prevista dalla legge a carico di un Comune è sufficiente a creare un diritto al pagamento per chi fornisce il servizio?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che, sebbene l’obbligo di fornire il servizio esista, il diritto al pagamento per un soggetto terzo sorge solo se l’ente pubblico ha seguito la prescritta procedura contabile, che include la previsione della spesa e il relativo impegno di bilancio.

Le regole sull’impegno di spesa del TUEL si applicano anche quando un ente locale deve adempiere a un obbligo imposto da una legge?
Sì. La sentenza afferma che le norme di contabilità pubblica, come quelle sull’impegno di spesa, sono pienamente applicabili anche in questi casi. L’attuazione di un diritto, anche se costituzionalmente protetto, deve essere bilanciata con le risorse finanziarie disponibili e le procedure amministrative.

Se un Comune non segue la procedura contabile, chi è responsabile per il pagamento del servizio reso da un privato?
Secondo la legge e la sentenza, in assenza di un formale impegno di spesa da parte dell’ente, il rapporto obbligatorio si instaura direttamente con il funzionario o l’amministratore che ha autorizzato o consentito la spesa senza la dovuta copertura contabile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 30014 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 30014 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22680/2017 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di PALERMO n. 1619/2016 depositata il 12/09/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30/05/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

FATTI Dl CAUSA

Con atto di citazione notificato il 29 dicembre 2006, il RAGIONE_SOCIALE (cRAGIONE_SOCIALE ha convenuto in giudizio il Comune RAGIONE_SOCIALE Mazara del Vallo per richiedere il pagamento della somma di € 800.515,80, a titolo di rette trimestrali per pres tazioni relative al servizio di trasporto di persone invalide residenti nel territorio del Comune per il periodo ricompreso tra il 3 dicembre 2000 e il 30 settembre 2006. Ha esposto, infatti, la CSR che: 1) la Legge Regione Sicilia 68/81 ha disposto che i Comuni istituissero il servizio di trasporto gratuito dei portatori di handicap per la frequenza ambulatoriale e diurna dei centri educativo-riabilitativi; 2) la Legge Regione Sicilia 16/86 ha previsto che i Comuni che non erano in grado di organizzare direttamente il servizio, o che non lo avevano affidato in convenzione, dovessero avvalersi di enti che svolgevano attività di riabilitazione in favore dei portatori di handicap, a cui avrebbero potuto erogare una retta pro die (di circa €15,40) per ogni assistito munito di regolare impegnativa rilasciata dall’ USL di competenza, a copertura del servizio di trasporto erogato, sulla scorta dei prospetti trimestrali vistati dalle USL con cui tali enti fossero convenzionati; 3) il CSR, titolare di un rapporto di convenzionamento con l’RAGIONE_SOCIALE, non aveva ricevuto il pagamento da parte del Comune di Mazara del Vallo per il predetto servizio di trasporto svolto nel periodo ricompreso tra il tra il 3 dicembre 2000 e il 30 settembre 2006, nonostante avesse inviato al Comune i prospetti trimestrali debitamente vistati dall’RAGIONE_SOCIALE, attestanti le prestazioni rese e l’ammontare degli importi dovuti; 4)
l’obbligazione pecuniaria a carico del Comune derivava direttamente dalla legge e, precisamente, dall’art. 5 della L.R. 16/86.

Si è costituito in primo grado il Comune di Mazara del Vallo, richiedendo il rigetto della domanda e deducendo: 1) l’insussistenza del credito, dato che l’obbligazione non poteva scaturire direttamente dalle legge regionale e il Comune non aveva assunto alcuna obbligazione di pagamento nei confronti del CSR; 2) l’insussistenza di un rapporto obbligatorio tra il Comune e il CSR ex art. 191 TUEL, dato che, in mancanza dell’autorizzazione e dell’impegno della relativa spesa, non poteva ritenersi perfezionata alcuna obbligazione di pagamento in capo al Comune.
In primo grado il Tribunale di Marsala, con sent. n. 135/2009, ha rigettato la domanda del CSR. Su impugnazione del CSR la Corte di Appello di Palermo, con sent. n. 1619/2016, ha confermato la sentenza di primo grado.

Avverso la sentenza della Corte di Appello di Palermo il CSR propone ricorso per cassazione con unico motivo. Resiste il Comune di Mazara del Vallo con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo e unico motivo, il ricorrente denuncia : Violazione e/o falsa applicazione dell’art 191 del d -lgs. n. 267/2000; della L.R. n. 68/1981; della L.R. 16/1986 e dell’art 117 Cost. Per il ricorrente, il giudice di seconde cure avrebbe errato nel ritenere applicabile al caso concreto l’art 191 TUEL, secondo il quale tutte le spese poste a carico dell’ente devono essere precedute da regolare impegno contabile. La materia in questione è regolata dalle leggi regionali richiamate nei motivi le quali pongono a carico del Comune l’istituzione del servizio di trasporto gratuito di soggetti portatori di handicap per consentir loro la frequenza dei centri educativo riabilitativi. Tale servizio di trasporto disabili è definito come funzione
propria dei Comuni, i quali vi possono provvedere direttamente o tramite terzi. La seconda legge regionale richiamata, onde realizzare la prevista gratuità fino al momento dell’assunzione da parte dei Comuni, anche mediante convenzione, della gestione del servizio di trasporto, ha stabilito l’obbligo per questi ultimi di corrispondere ad enti e associazioni che svolgono detto servizio, a copertura dell’onere relativo, una retta predeterminata. Tale legge ha introdotto un sistema incentrato sulla gestione, necessaria, del servizio di trasporto da parte di enti, istituzioni ed associazioni che svolgono attività di riabilitazione in favore di soggetti portatori di handicap e ha obbligato i Comuni a corrispondere la relativa retta spettante agli erogatori del servizio. L’obbligazione posta a carico dei Comuni ha, secondo il ricorrente, natura pubblicistica e funzione corrispettiva delle prestazioni spontaneamente svolte dagli enti suddetti (quali il RAGIONE_SOCIALE) e rileva sul piano civilistico quale atto, diverso dal contratto, idoneo a produrre effetti obbligatori in conformità dell’ordinamento giuridico ex art 1173 c.c.
L’unico presupposto per la corresponsione delle somme dovute è la presentazione trimestrale di un prospetto riepilogativo vistato dall’RAGIONE_SOCIALE con cui l’ente riabilitativo è convenzionato. Il diritto all’erogazione della retta non è subordinato all’adozione della delibera comunale dal momento che l’obbligatorietà della prestazione pecuniaria gravante sui comuni prescinde perfino dal relativo finanziamento.

Attesa la natura di obbligazioni ex lege del rapporto in questione, appare evidente come ad esso non sia applicabile la disciplina di cui all’art 191 TUEL. Tale disposizione è applicabile unicamente all’attività contrattuale di diritto privato della PA, e non all’ipotesi di obbligazione pecuniaria ex legge.

Ritiene il Collegio che il motivo sia infondato e debba essere respinto (Cass. sez. 1 nr. 390/2021).

Questa Corte a Sezioni Unite, con sentenza n. 1235/2000, nell’affermare la giurisdizione del giudice ordinario nella controversia avente ad oggetto il pagamento da parte del Comune del corrispettivo per il trasporto effettuato da un privato di soggetti disabili all’interno del territorio comunale, ha ricostruito la normativa operante nella materia: a) in attuazione della pregressa normativa emanata a favore dei disabili risiedenti nel territorio regionale, con la I. 18 aprile 1981 n. 68, era stato espressamente disposto che i Comuni, singoli o associati, provvedessero all’istituzione, fra l’altro, dei «servizi di trasporto gratuiti per la frequenza degli asili-nido, della scuola di ogni ordine e grado, dei corsi di formazione professionale e dei centri educativo-riabilitativi a carattere ambulatoriale e diurno», potendo le unità sanitarie locali, «per la gestione dei servizi di cui alla presente legge», avvalersi dell’opera di enti pubblici e privati e di associazioni, aventi determinati requisiti, nei cui confronti era possibile stipulare «convenzioni in conformità con lo schema predisposto dal RAGIONE_SOCIALE ai sensi dell’art. 26 della legge 23 dicembre 1979 n. 833» (art. 15, secondo comma), con conseguente «rimborso dei costi globali sostenuti per le prestazioni date e per il mantenimento dei servizi relativi agli standards fissati» (art. 15, terzo comma); b) con la successiva I.r. 28 marzo 1986 n. 16, era stato disposto lo stanziamento della somma di L. 4 miliardi da destinare alla concessione di contributi ai Comuni di residenza degli assistiti, i quali erano autorizzati ad erogare agli enti, istituzioni ed associazioni che svolgano attività di riabilitazione in favore dei soggetti portatori di handicap, una retta per ogni assistito, ed era stato istituito, nel bilancio della Regione, un fondo destinato, fra l’altro, alla concessione ai Comuni singoli o associati di contributi a sostegno degli oneri derivanti dalla stipula delle predette convenzioni; c) con la I. 23 maggio 1991 n. 33, era stato stabilito un adeguamento del corrispettivo per il servizio.
La spesa per la istituzione del servizio gratuito di trasporto dei portatori di handicap per la frequenza degli asili-nido, della scuola di ogni ordine e grado, dei corsi di formazione professionale e dei centri educativo-riabilitativo a carattere ambulatoriale diurno, è stata dunque ritenuta obbligatoria per i Comuni della regione siciliana, a norma della legge regionale n. 68 del 1981, essendo i servizi di trasporto istituiti da enti, istituzioni e associazioni che svolgono attività di riabilitazione in favore dei portatori di handicap sostitutivi di tale servizio comunale gratuito, con rette previste per supplire alla mancata istituzione di tale servizio comunale obbligatorio e gratuito, ed essendo la loro erogazione prevista a carico dei Comuni che non abbiano istituito detto servizio, con la correlativa attribuzione di stanziamenti di fondi regionali (Cass. 11364/1999). Ora, in tema di servizi socio-assistenziali nella Regione siciliana (nel cui ambito devono ritenersi e ricompresi anche i servizi di cui è causa, di trasporto gratuito di soggetti disabili), questa Corte ha già chiarito (Cass. 14006/2010) che «il ricovero di persone anziane presso strutture private è subordinato, ai sensi dell’art. 20 I. reg. 9 maggio 1986 n. 22, alla stipulazione di apposita convenzione da parte del Comune, nonché, ai sensi dell’art. 1, lett. i, I. reg. 11 dicembre 1991 n. 48, che richiama l’art. 55 I. 8 giugno 1990 n. 142, all’attestazione della relativa copertura finanziaria, la cui sussistenza condiziona anche il pagamento dei corrispettivi delle prestazioni erogate, trattandosi di prestazioni positive previste a tutela di un diritto costituzionalmente protetto, la cui attuazione non è però incondizionata, ma presuppone il bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone, e non potendo escludersi l’applicabilità delle predette disposizioni per effetto dell’art. 6 I. 8 novembre 2000 n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), il quale, nel porre a carico del Comune di
residenza gli obblighi connessi all’integrazione economica necessaria per il ricovero, fa salve a sua volta le modalità stabilite dalla legge n. 142 del 1990 (secondo il quale gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria, «disposizione questa applicabile anche ai Comuni della Regione Sicilia)». Successivamente si è ribadito (Cass. 24655/2016; conf. Cass.32310/2018) che «in tema di servizi socio-assistenziali, l’art. 6 della I. n. 328 del 2000 va contemperato con il disposto degli artt. 183 e 191 del d.lgs. n. 267 del 2000, sicchè l’obbligo del comune di residenza di disporre il ricovero di persone anziane presso strutture private è subordinato all’attestazione della relativa copertura finanziaria, in quanto è vietata qualsiasi spesa in assenza di impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio di previsione. Tale obbligo di assistenza, infatti, non è incondizionato, ma presuppone un bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, ravvisabili nelle effettive risorse organizzative e finanziarie di cui l’ente dispone, che si traducono, poi, nell’osservanza delle disposizioni sui contratti della P.A.». Più specificamente è stato chiarito che il mero fatto che le prestazioni di assistenza rese dalla società in favori di determinati soggetti rientrino tra quelle attribuite ai comuni «non costituisce fonte di un’indiscriminata obbligazione di pagamento ex lege, in quanto la delega a soggetti estranei all’apparato organizzativo dell’ente deve avvenire attraverso specifiche convenzioni, la cui stipulazione non costituisce – neppure essa – un obbligo giuridico del comune: nel senso che essa deve essere adottata a conclusione dell’afferente procedimento e sempre entro i limiti dei fondi disponibili» (in motivazione, Cass. 32310/2018) .
Invero, pur in presenza dell’obbligo per il Comune di provvedere al servizio di trasporto in questione, e del relativo diritto dei soggetti che erogano detto servizio ad ottenere la copertura economica del servizio, deve confermarsi la necessità per il Comune di rispettare la

prescritta procedura contabile (individuazione del soggetto scelto anche in convenzione, previsione della spesa, impegno della stessa e sua :comunicazione al terzo), prescritta dalla legge n. 267/2000 pienamente applicabile anche ai Comuni della Regione siciliana, mancando la quale non può sostenersi un impegno automatico, rigidamente e tassativamente previsto dalla legge solo in particolari casi (cfr. art. 183 L. 267/00), con la conseguenza che, in difetto di osservanza di dette prescrizioni, o di una formale delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio, deve, invece, ritenersi che il rapporto obbligatorio intercorra con il funzionario o amministratore che ha consentito la spesa, come prescritto dalla legge. Deve quindi essere rigettato il ricorso proposto e la ricorrente condannata alle spese di giudizio in favore del controricorrente.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 7.200,00 per compensi ed esborsi complessivamente. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale.
Così deciso in Roma, il 30/05/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.