Nulla osta apparecchi: la Cassazione e il diritto UE

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha stabilito un importante principio in materia di giochi leciti. Ha rigettato il ricorso dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, confermando che la richiesta di un ‘nulla osta apparecchi’ preventivo per la messa in esercizio di congegni da intrattenimento senza vincite in denaro è in contrasto con la normativa dell’Unione Europea. Secondo la Corte, tale requisito costituisce un’ingiustificata restrizione alla libertà di stabilimento e di prestazione di servizi. Tuttavia, la stessa ordinanza chiarisce che, una volta installati, gli apparecchi possono e devono essere soggetti a controlli da parte dello Stato per tutelare i consumatori e prevenire modifiche illegali volte a trasformarli in giochi d’azzardo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 dicembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile

Nulla Osta Apparecchi: Stop della Cassazione all’Autorizzazione Preventiva

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha posto un punto fermo sul tema del nulla osta apparecchi da intrattenimento, allineando la normativa nazionale ai principi del diritto dell’Unione Europea. La decisione chiarisce che l’obbligo di ottenere un’autorizzazione preventiva per l’installazione di macchine da gioco lecite, che non prevedono vincite in denaro, costituisce un’ingiustificata restrizione alla libertà di impresa. Vediamo nel dettaglio la vicenda e le motivazioni della Corte.

Il Contesto: La Sanzione per Apparecchi da Gioco Senza Autorizzazione

Il caso trae origine da un’ordinanza-ingiunzione emessa dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli nei confronti del legale rappresentante di una società. La sanzione, pari a 6.000 euro, era stata comminata per aver installato in un esercizio pubblico due apparecchi elettronici da gioco lecito (rientranti nella categoria dell’art. 110, comma 7, lett. c del TULPS) sprovvisti del nulla osta per la messa in esercizio.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello avevano dato ragione all’imprenditore, annullando la sanzione. Secondo i giudici di merito, la richiesta di tale autorizzazione, per apparecchi basati sull’abilità e senza premi in denaro, non era giustificata da ragioni di ordine pubblico e violava i principi comunitari di libera prestazione dei servizi. L’Agenzia, non condividendo tale interpretazione, ha proposto ricorso in Cassazione.

La Questione Giuridica: Nulla Osta Apparecchi e Diritto dell’Unione Europea

Il nodo centrale della controversia riguardava la compatibilità della normativa italiana, che impone un nulla osta apparecchi per l’esercizio, con la Direttiva Servizi (2006/123/CE). Questa direttiva mira a eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento e alla libera circolazione dei servizi all’interno dell’UE.

L’Agenzia sosteneva che la necessità del nulla osta fosse giustificata da motivi di ordine pubblico e di tutela della salute dei consumatori, anche per i giochi di pura abilità. La tesi difensiva, accolta nei gradi di merito, affermava invece che tale requisito fosse una duplicazione superflua del controllo già effettuato in fase di produzione e distribuzione dell’apparecchio, rappresentando un vincolo sproporzionato e in contrasto con il diritto europeo.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso dell’Agenzia, fornendo una motivazione chiara e dettagliata. I giudici hanno stabilito che il rilascio del nulla osta preventivo previsto dall’art. 38 della legge n. 388/2000 è in contrasto con la normativa eurounitaria. Questo perché costituisce un vincolo ingiustificato alla libertà di stabilimento all’interno dell’Unione Europea, non supportato da un motivo di interesse generale.

La Corte ha operato una distinzione fondamentale:

1. Fase di installazione: Per gli apparecchi di puro intrattenimento (basati su abilità fisica, mentale o strategica, senza vincite in denaro), l’interesse generale alla tutela dei consumatori dal gioco d’azzardo non sussiste. L’autorizzazione preventiva si configura come una duplicazione dei controlli già previsti per produttori e distributori, creando un ostacolo burocratico non necessario.
2. Fase post-installazione: Diversamente, una volta che gli apparecchi sono immessi sul mercato e in funzione, i controlli da parte dello Stato sono non solo legittimi ma anche necessari. Questi controlli successivi sono giustificati da motivi di interesse generale, come la tutela della salute (prevenzione della ludopatia) e dell’ordine pubblico. Lo scopo è verificare che gli apparecchi non vengano manomessi o modificati per riprodurre giochi d’azzardo, come il poker, che potrebbero avere un impatto negativo sui consumatori, specialmente i minori.

Le Conclusioni: il Principio di Diritto e le Implicazioni Pratiche

La Cassazione ha cristallizzato il seguente principio di diritto: l’autorizzazione preventiva per l’esercizio di apparecchi da intrattenimento leciti è incompatibile con il diritto UE. Al contrario, i controlli successivi dello Stato sull’osservanza delle prescrizioni tecniche sono pienamente compatibili, in quanto giustificati dalla necessità di tutelare la salute dei consumatori.

Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche per gli operatori del settore. Semplifica il processo di installazione degli apparecchi da intrattenimento, eliminando un adempimento burocratico ritenuto superfluo e restrittivo. Allo stesso tempo, riafferma il potere-dovere dello Stato di vigilare attivamente sul mercato per prevenire abusi e garantire che il gioco rimanga un’attività lecita e sicura per tutti.

È necessario il nulla osta preventivo per installare apparecchi da intrattenimento senza vincita in denaro?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che il rilascio di un nulla osta preventivo per l’esercizio di tali apparecchi è in contrasto con la normativa europea, in quanto costituisce un vincolo ingiustificato alla libertà di stabilimento.

Lo Stato può controllare gli apparecchi da gioco lecito una volta installati?
Sì. Una volta che gli apparecchi sono stati messi in esercizio, i controlli da parte dello Stato sono compatibili con il diritto europeo. Tali controlli sono giustificati da motivi di interesse generale, come la tutela della salute dei consumatori, per prevenire che gli apparecchi vengano modificati per riprodurre giochi d’azzardo.

Perché il nulla osta preventivo è considerato una restrizione ingiustificata?
Perché non risponde a un motivo di interesse generale per questa tipologia di apparecchi. Viene considerato una duplicazione del controllo già effettuato sul produttore e distributore, rappresentando un ostacolo non necessario alla libera circolazione dei servizi nell’Unione Europea.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 31603 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 31603 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. RG 21956/2020 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliata per legge in INDIRIZZO;

-ricorrente-

contro

LA TERZA NOME, in proprio e quale legale rappresentante della RAGIONE_SOCIALE, rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO e elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Firenze n. 740 del 2020 , pubblicata il 6 aprile 2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/11/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Tribunale di Firenze, con sentenza n. 993/2016, accoglieva l’opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione n. 32659 del 2014 emessa dall’RAGIONE_SOCIALE nei confronti di NOME COGNOME, in qualità di legale rappresentante della RAGIONE_SOCIALE e, in solido, della società medesima, con la quale era stato intimato il pagamento di € 6.000,00 per la violazione dell’art. 110, comma 9, lett. d), TULPS, per avere il COGNOME collocato in un pubblico esercizio due apparecchi elettronici per il gio co lecito di cui all’art. 110, comma 7, lett. c) del medesimo TULPS, sprovvisti del nulla osta alla messa in esercizio da parte dell’autorità competente.
RAGIONE_SOCIALE proponeva appello, argomentando che anche con riferimento ai giochi di abilità che non davano premi in denaro sussistessero le stesse ragioni di ordine pubblico e di tutela della salute dei consumatori che giustificavano la deroga ai principi comunitari in tema di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi.

La Corte d’appello di Firenze, nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALE parti, con sentenza n. 740/2020, rigettava l’impugnazione.

La P.A. ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo.

Parte intimata ha resistito con controricorso e ha depositato memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1) Con un unico motivo la P.A. ricorrente denuncia -in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. la violazione e falsa applicazione dell’art. 38, commi 3 e 4, legge n. 388 del 2000, nel testo sostituito dall’art. 22, comma 2, legge n. 289 del 2002, a decorrere dal 1° gennaio 2003, dell’art. 22, comma 1, legge n. 289 del 2002, dell’art. 110, comma 9, lett. d), TULPS e della direttiva 123/2006/CE.

La ricorrente critica la decisione impugnata perché avrebbe ritenuto che, nel caso di apparecchi da divertimento e intrattenimento senza vincita in denaro, non fosse esigibile il nulla osta di esercizio, non essendovi motivi di ordine pubblico idonei a superare le prescrizioni della Direttiva Servizi. Si aggiunge che la Corte territoriale avrebbe errato avendo affermato che il

nulla osta per la messa in esercizio fosse una duplicazione del nulla osta per la messa in distribuzione e che l’uso di apparecchi come quelli in esame, rientranti nella categoria prevista dall’art. 110, comma 7, lett. c), TULPS, basato su abilità fisica, mentale o strategica, senza vincite in denaro, godesse di una piena liberalizzazione, non essendo assimilabile agli apparecchi di gioco d’azzardo.

1.1) La censura è infondata.

Questa Corte , con l’ordinanza della Sez. II n. 3997 del 13 febbraio 2024 , ha statuito il principio secondo cui, in materia di adempimenti connessi al funzionamento di apparecchi e congegni di intrattenimento da gioco leciti, il rilascio del nulla osta preventivo previsto dall’art. 38 della legge n. 388 del 2000, come modificato dall’art. 22 della legge n. 289 del 2002, è in contrasto con la normativa eurounitaria, in quanto costituisce un ingiustificato vincolo alla libertà di stabilimento all’interno dell’Unione Europea, che non trova giustificazione in un motivo di interesse generale; diversamente, una volta che tali apparecchi siano stati messi in esercizio, sono compatibili con il diritto eurounitario i controlli dello Stato sull’osservanza RAGIONE_SOCIALE prescrizioni tecniche, in quanto giustificati da motivi di interesse generale o di ordine pubblico, individuabili nella necessità di tutelare la salute dei consumatori, potendo tali apparecchi essere modificati per riprodurre giochi d’azzardo.
La giurisprudenza di questa Corte ha chiarito, innanzitutto, quali fossero i limiti di applicabilità della Direttiva ‘liberalizzazione’.

Lo scopo della Direttiva 2006/123/CE era di creare un quadro giuridico per assicurare la libertà di stabilimento e la libera circolazione dei servizi tra gli Stati membri, eliminando gli ostacoli all’esercizio di tali libertà attraverso un coordinamento RAGIONE_SOCIALE legislazioni nazionali.

L’art. 9, par. 1 della Direttiva disponeva che gli Stati membri potevano subordinare l’accesso ad un’attività di servizio ad un regime di autorizzazione soltanto se il regime di autorizzazione non era discriminatorio e se la necessità di un’autorizzazione era giustificata da un motivo di interesse generale, sempre che l’obiettivo non po tesse essere raggiunto con una misura meno restrittiva.

In materia di videogiochi, l’art. 2, lett. g), della Direttiva ne escludeva l’applicabilità limitatamente ‘alle attività di azzardo che implicano una posta di valore pecuniario in giochi di fortuna, comprese le lotterie, i giochi d’azzardo nei casinò e le scommesse’. Ne deriva va che, come correttamente affermato dalla Corte d’appello, la Direttiva si applic ava con riguardo ai giochi leciti, in relazione ad i quali non sussisteva un interesse generale dello Stato al controllo del libero esercizio di un’attività economica.
Del resto, l’art. 4 definiva i ‘motivi di interesse generale’ – che escludevano l’applicazione della Direttiva -i motivi ‘riconosciuti come tali dalla Corte di Giustizia, tra i quali l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica, l’incolumità pubblica, la sanità pubblica, il mantenimento dell’equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale, la tutela dei consumatori e dei destinatari dei servizi…’ .

La natura lecita del gioco non consentiva di enucleare un interesse generale per rendere necessario un controllo per la messa in esercizio degli apparecchi, essendo sufficiente il controllo che investiva il produttore ed il distributore, i quali verificavano la conformità dell’apparecchio alle categorie che ne permetteva l’inquadramento nella categoria del gioco lecito.

Al riguardo, questa Corte ha precisato che il comma 502 dell’art. 1 della legge n. 111 del 2004 , come sostituito dall’art. 7, comma 3 , del d.l. n. 35 del 2005, convertito dalla legge n. 80 del 2005, aveva previsto, anche per gli apparecchi senza vincite di denaro di cui all’art. 110, comma 7, del TUPLS, la verifica tecnica e la certificazione di conformità alle regole del gioco lecito.

Ne conseguiva che la prescrizione del nulla osta per i giochi leciti, prevista dall’art. 38 della legge n. 388 del 2000, come modificato dall’art. 22 della legge n. 289 del 2002, era in contrasto con la normativa eurounitaria in quanto costituiva una duplicazione del controllo da parte del produttore e non rispondeva ad un interesse di carattere generale, dal momento che detti apparecchi non erano contrari all’ordine pubblico e non erano pericolosi per la salute dei consumatori.

Trattandosi di giochi leciti, nella fase della messa in esercizio non era necessaria alcuna verifica tecnica, al fine di constatare che la manomissione

dei dispositivi ovvero dei programmi o RAGIONE_SOCIALE schede, anche solo tentata, risultava automaticamente indicata sullo schermo video dell ‘ apparecchio.

Anche le verifiche tecniche volte a constatare la rispondenza RAGIONE_SOCIALE caratteristiche tecniche, quelle relative alla memoria, alle modalità di funzionamento e di distribuzione dei premi ed ai dispositivi di sicurezza non erano richieste per gli apparecchi che non erogavano denaro sotto forma di vincita o simulava no giochi d’azzardo.

Il rilascio di un nulla osta preventivo sarebbe stato un ingiustificato limite alla circolazione della prestazione dei servizi all’interno dell’Unione Europea, che non trovava giustificazione in un motivo di interesse generale, comportando un vincolo alla libertà di stabilimento per i prestatori di servizi e un ostacolo all’esercizio di tale libertà.

La prestazione del servizio era, quindi, assicurata dalla mera comunicazione da parte dell’esercente, come avv eniva per tutte le attività economiche oggetto di liberalizzazione.

Diversamente, una volta immessi nel mercato, i controlli dello Stato sull’osservanza RAGIONE_SOCIALE prescrizioni tecniche erano giustificati da motivi di interesse generale, individuabili nella necessità di tutelare la salute dei consumatori, potendo tali apparecchi essere modificati per riprodurre il gioco del poker e altri giochi d’azzardo, incidendo negativamente sul fenomeno della ludopatia che tali giochi potevano determinare, soprattutto tra i minori.

Il ricorso deve dunque essere rigettato, in applicazione del seguente principio di diritto:

‘ In materia di adempimenti connessi al funzionamento di apparecchi e congegni di intrattenimento da gioco leciti, il rilascio del nulla osta preventivo previsto dall’art. 38 della legge n. 388 del 2000, come modificato dall’art. 22 della legge n. 289 del 2002, è in contrasto con la normativa eurounitaria, in quanto costituisce un ingiustificato vincolo alla libertà di stabilimento all’interno dell’Unione Europea che non trova giustificazione in un motivo di interesse generale; diversamente, una volta che tali apparecchi siano stati messi in esercizio, sono compatibili con il diritto eurounitario i controlli dello Stato sull’osservanza RAGIONE_SOCIALE prescrizioni tecniche, in quanto giustificati da
motivi di interesse generale o di ordine pubblico, individuabili nella necessità di tutelare la salute dei consumatori, potendo siffatti apparecchi essere modificati per riprodurre giochi d’azzardo ‘.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Infine, bisogna dare atto della insussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della P.A. ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto, trattandosi di soggetto ammesso al meccanismo della prenotazione a debito.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso;

condanna la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del presente giudizio, liquidate in € 2.500,00 per compensi professionali e in € 200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge e alle spese generali nella misura del 15%.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della II Sezione Civile, il 19 novembre 2025.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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