Notifica provvedimento espulsione: serve prova certa

La Corte di Cassazione ha annullato la convalida di un accompagnamento alla frontiera, stabilendo che la notifica del provvedimento di espulsione non può basarsi su mere presunzioni, come un’annotazione su un portale telematico. È indispensabile la prova certa della ricezione o del fallito tentativo di consegna, fornita esclusivamente dall’avviso di ricevimento della raccomandata. In sua assenza, il provvedimento di espulsione non è esecutivo e la convalida è illegittima.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Notifica Provvedimento Espulsione: La Prova Certa è Indispensabile

La corretta notifica del provvedimento di espulsione è un pilastro fondamentale per la legittimità delle procedure di allontanamento di un cittadino straniero. Un recente provvedimento della Corte di Cassazione ribadisce un principio cruciale: la prova del perfezionamento della notifica non può mai essere presuntiva, ma deve basarsi su elementi certi e documentati, come l’avviso di ricevimento. Vediamo nel dettaglio una decisione che fa luce sulla rigidità delle garanzie procedurali a tutela della libertà personale.

I Fatti del Caso

Un cittadino straniero, a seguito del rigetto della sua domanda di protezione internazionale, riceveva dalla Questura un decreto di accompagnamento immediato alla frontiera. L’amministrazione sosteneva che il provvedimento di rigetto fosse stato notificato tramite raccomandata all’indirizzo di residenza del richiedente, ma che questi fosse risultato “sconosciuto”. La prova di tale notifica, tuttavia, si basava unicamente su un’annotazione presente su un portale telematico gestito dalla Commissione Territoriale, mancando la produzione in giudizio dell’avviso di ricevimento della raccomandata.

Contestualmente, la Questura chiedeva al Giudice di pace la convalida del decreto di accompagnamento. La difesa dello straniero si opponeva, eccependo proprio la mancanza di prova sulla corretta esecuzione della notifica del rigetto, atto presupposto per l’espulsione.

La Decisione del Giudice di Pace e il Ricorso in Cassazione

Nonostante le obiezioni, il Giudice di pace convalidava l’accompagnamento alla frontiera. La sua motivazione si basava su un giudizio presuntivo: riteneva che l’annotazione “sconosciuto” sul portale telematico fosse sufficiente a considerare la notifica validamente tentata, anche in assenza dell’avviso di ricevimento. Secondo il giudice, non vi erano ragioni per dubitare della corrispondenza tra l’annotazione digitale e quanto riportato sull’avviso di ricevimento non prodotto in atti.

Contro questa decisione, il cittadino straniero proponeva ricorso per cassazione, lamentando la violazione delle norme sulla notificazione a mezzo posta. Sosteneva che il giudice avesse convalidato il provvedimento basandosi su mere supposizioni, mentre la legge impone una prova documentale certa, ovvero l’avviso di ricevimento postale.

La Notifica del Provvedimento di Espulsione: Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, cassando senza rinvio il decreto di convalida. Il ragionamento della Corte è lineare e rigoroso, riaffermando principi consolidati in materia di notificazioni e tutela dei diritti fondamentali.

In primo luogo, la Corte ricorda che l’accompagnamento forzato alla frontiera è una misura che incide sulla libertà personale, tutelata dall’art. 13 della Costituzione. Per questo motivo, deve essere soggetta a una stretta riserva di legge e di giurisdizione. L’obbligo di lasciare il territorio nazionale, per un richiedente asilo, sorge solo dopo la scadenza del termine per impugnare il provvedimento di rigetto. Tale termine, a sua volta, non inizia a decorrere finché il provvedimento non è stato validamente notificato.

Il punto centrale della decisione riguarda la prova della notifica. La legge sulla notificazione a mezzo posta (L. 890/1982) è chiara: la procedura si perfeziona con la consegna del plico al destinatario. L’unico documento idoneo a provare l’avvenuta consegna, la data e la persona che ha ricevuto l’atto è l’avviso di ricevimento. Allo stesso modo, anche la prova dell’impossibilità della consegna per irreperibilità o altre cause (come destinatario sconosciuto, trasferito, ecc.) deve essere fornita esclusivamente tramite la produzione dell’avviso di ricevimento, sul quale l’agente postale è tenuto a specificare il motivo della mancata consegna.

La Corte ha specificato che un’annotazione su un portale telematico, per quanto possa essere uno strumento utile, non ha la stessa valenza probatoria dell’avviso di ricevimento. Affidarsi a tale annotazione, in assenza del documento originale, equivale a un giudizio presuntivo che non è ammesso quando si tratta di procedure che limitano diritti fondamentali. La Questura aveva l’onere di produrre l’avviso di ricevimento per dimostrare il corretto svolgimento dell’iter notificatorio; non avendolo fatto, la notifica non poteva considerarsi perfezionata.

Le Conclusioni

La decisione della Corte di Cassazione è di fondamentale importanza pratica. Stabilisce che la convalida di un provvedimento di espulsione è illegittima se non vi è la prova certa e documentale della corretta notifica dell’atto presupposto (il rigetto della protezione internazionale). Questa prova non può essere surrogata da annotazioni su sistemi informatici o da presunzioni del giudice. L’avviso di ricevimento è e rimane l’unico strumento probatorio idoneo. Annullando la convalida senza rinvio, poiché i termini perentori per effettuarla erano ormai decorsi, la Corte ha di fatto reso inefficace il provvedimento di accompagnamento alla frontiera, riaffermando il primato delle garanzie procedurali sulla discrezionalità amministrativa.

Un’annotazione su un portale informatico è sufficiente per provare una notifica?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che la prova del tentativo di notifica e del suo esito (ad esempio, ‘destinatario sconosciuto’) può essere fornita solo attraverso la produzione in giudizio dell’avviso di ricevimento della raccomandata, non da una semplice annotazione su un sistema telematico.

Quando diventa esecutivo un provvedimento di rigetto della protezione internazionale?
Il provvedimento di rigetto diventa esecutivo e comporta l’obbligo di lasciare il territorio nazionale solo dopo la scadenza del termine per l’impugnazione. Tale termine, a sua volta, non inizia a decorrere fino a quando il provvedimento non è stato validamente notificato al richiedente.

Cosa succede se un giudice convalida un’espulsione senza la prova certa della notifica dell’atto che ne è il presupposto?
La convalida è illegittima. Come in questo caso, la Corte di Cassazione può annullare il decreto di convalida. Se i termini di legge per effettuare la convalida (48 ore dalla ricezione degli atti) sono già scaduti, l’annullamento avviene ‘senza rinvio’, rendendo il provvedimento di espulsione definitivamente inefficace.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 23999 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 23999 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/08/2025

ORDINANZA

Sul ricorso n. 19394/2024

promosso da

COGNOME NOME , rappresentato e difeso dall’avv. di procura speciale in atti;

NOME COGNOME, in virtù

ricorrente

contro

M INISTERO DELL’INTERNO , in persona del Ministro pro tempore, e QUESTURA DI TORINO , in persona del Questore pro tempore ;

intimati con atto di costituzione

avverso il decreto del Giudice di pace di Torino, reso nel procedimento n. 21267/2024 RG, emesso all’udienza de ll’11/09/2024 ;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/04/2025 dal Cons. NOME COGNOME;

letti gli atti del procedimento in epigrafe;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

In data 11/09/2024 veniva notificato al ricorrente il decreto di accompagnamento alla frontiera ex art. 13, comma 5 bis , d.lgs. n. 286 del 1998 della Questura di Torino, a seguito dell’adozione del provvedimento di rigetto della domanda di protezione internazionale, recante l’attestazione ai

sensi del vigente art. 32, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008 dell’obbligo di rimpatrio e del conseguente il divieto di reingresso e di soggiorno nel territorio dello Stato, nel territorio de gli Stati membri dell’ Unione Europea, nonché degli Stati non membri cui si applica l’ aquis di Schengen, prima del decorso di tre anni dalla data del suo effettivo allontanamento dallo Stato, salva la speciale autorizzazione dal Ministro dell’Interno.

L’11 /09/2024 il cittadino straniero si recava presso la Questura di Torino e in tale data si vedeva notificare un provvedimento di accompagnamento alla frontiera adottato il medesimo giorno in quanto, come si leggeva nel menzionato provvedimento, a carico del predetto risultava essere stata emessa dalla Commissione Territoriale di Torino, con la quale non era stata riconosciuta né la protezione internazionale né quella speciale, che veniva notificata il 09/08/2024 ai sensi dell’art. 11 d.lgs. n. 25 de. 2008, attestante l’obbligo di rimpatrio e il divieto di reingresso.
Contestualmente la Questura di Torino chiedeva la convalida dell’accompagnamento immediato al Giudice di Pace di Torino, che fissava udienza il medesimo giorno.

Nel corso dell’udienza il COGNOME dichiarava che, dopo che gli era stato rilasciato il permesso di soggiorno per richiesta di asilo, aveva sottoscritto il contratto di lavoro, il contratto di locazione dell’abitazione e aveva preso la residenza in Torino, INDIRIZZO, ove abitava da solo con il suo cane, spiegando che all’indirizzo di T orino, dove abitava, c’ era il campanello con il suo nome scritto, aggiungendo quanto segue: «La domenica e il lunedì sono a casa mentre gli altri giorni lavoro dalle ore 09,00 alle ore 19,00. Il luogo di lavoro è INDIRIZZO. Sulla cassetta della posta il nome non è ancora stato cambiato e risulta NOME COGNOME che è la padrona di casa» .
La difesa del cittadino straniero -che negava di essere a conoscenza del provvedimento della Commissione territoriale di Torino -si opponeva alla convalida, deducendo che non vi era prova della data e dell’indirizzo di invio della notifica della decisione della Commissione Territoriale e, dunque, della corretta esecuzione della stessa.

La Questura replicava che dallo storico Vestanet risultava inviata la notifica il 09/07/2024 con raccomandata numero 66936418853 e che il 17/07/2024 era stato annotato che lo straniero era risultato irreperibile in quanto risultato sconosciuto, aggiungendo che, poiché la raccomandata era stata spedita dalla Commissione Territoriale, la Questura non era in possesso dei documenti relativi alla notificazione, ma, considerato che il portale Vestanet era gestito dalla stessa Commissione, riteneva che la raccomandata fosse sia stata inviata nel luogo corretto.
All’esito dell’udienza, il Giudice di Pace di Torino convalidava l’accompagnamento immediato alla frontiera con la seguente motivazione: «non sono emersi elementi tali da far ritenere manifestamente illegittima la Decisione della Commissione Territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Torino adottata in data 18 giugno 2024 ai sensi dell’art. 32, comma 4, D. Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, la quale deve ritenersi validamente notificata ai sensi dell’art. 11, comma 3 ter, D. Lgs. 25/2008, in quanto da ritenersi inviata all’indirizzo corretto di INDIRIZZO, INDIRIZZO, così com e dichiarato dallo straniero all’audizione avanti alla CT e dove è risultato sconosciuto, come annotato nel portale Vestanet, benché non sia prodotto l’avviso di ricevimento in questa sede ma non essendovi ragioni per ritenere che l’esito ‘sconosciuto’ annotato in Vestanet non corrisponda all’omologa annotazione predisposta sull’avviso di ricevimento; inoltre, non sono state dedotte né, tanto meno, documentate circostanze di cui all’art 19 T.U.I.; che sussistono altresì i presupposti di cui all’art. 13, com ma 4, T.U.I.»
Per la cassazione di tale decreto, il cittadino straniero ha proposto ricorso per cassazione, con atto notificato e depositato il 19/09/2024, articolando un solo motivo di censura.

Il Ministero e la Questura non si sono difesi con controricorso ma hanno depositato un atto di costituzione ai fini della partecipazione alla eventuale udienza pubblica.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. in relazione a ll’art. 11, commi 3 bis e 3 ter , d.lgs. n. 25

del 2008 e agli artt. 3 e 4 l. n. 890 del 1982, per avere il Giudice di pace convalidato il provvedimento di accompagnamento immediato in mancanza della prova del perfezionamento della notifica del provvedimento della Commissione territoriale e con conseguente illegittimità del decreto di accompagnamento immediato alla frontiera.

In ricorrente ha, in particolare, evidenziato che la Questura di Torino non era in grado di documentare il perfezionamento della notifica del diniego della Commissione territoriale di Torino presso il domicilio eletto dal ricorrente, non disponendo dell’avviso di ricevimento dell’atto notificato, limitand osi a ritenere che la raccomandata fosse stata inviata in tale luogo.

Secondo il ricorrente, del tutto indebitamente il Giudice di prime cure aveva convalidato l’accompagnamento immediato con un’argomentazione formulata in termini puramente speculativi, non essendo rimesso alla discrezionalità o alle supposizioni dell’autorità giudiziaria l’accertamento di un fatto -il perfezionamento della notifica -che la legge impone di provare attraverso l’avviso di ricevimento postale.

Il motivo di ricorso è fondato.

2.1. Com’è noto, non solo il trattenimento amministrativo, ma anche l’accompagnamento forzato alla frontiera costituisc e una misura che opera una privazione della libertà personale e, pertanto, soggiace alle riserve di legge e giurisdizione dettate dall’art. 13 Cost. (Corte cost., Sentenza n. 222 del 15/07/2004).

È per questo motivo che l’art. 13, co mma 5 bis , d.lgs. n. 286 del 1998, prescrive che il questore comunichi immediatamente, e comunque entro quarantotto ore dalla sua adozione, al giudice di pace territorialmente competente, il provvedimento con cui è disposto l’accompagnamento alla frontiera. L’esecuzione dell’allontanamento è sospesa fino alla decisione sulla convalida, il giudice di pace provvede con decreto motivato entro le quarantotto ore successive alla ricezione degli atti in cancelleria, la convalida determina l’esecutività del provvedimento questorile, mentre la mancata convalida comporta la cessazione d’ogni effetto dello stesso provvedimento.
2.2. Il provvedimento di accompagnamento immediato alla frontiera può essere adottato nelle ipotesi in cui il cittadino straniero abbia l’obbligo di allontanarsi dal territorio dello Stato, in presenza degli altri presupposti previsti dall’art. 13, comma 4, d.lgs. n. 286 del 1998.

In particolare, c ome precisato dall’art. 32, comma 4, d.lgs. n. 25 del 2008, la decisione di rigetto della Commissione Territoriale comporta «alla scadenza del termine per l’impugnazione, l’obbligo per il richiedente di lasciare il territorio nazionale».

Tale obbligo sorge, dunque , alla scadenza del termine per l’impugnazione, perché, fino a tale scadenza, il cittadino straniero ha diritto di restare nel territorio nazionale, ai sensi dell’art. 7 d.lgs. n. 25 del 2008.

È pertanto evidente che, fino a che non è validamente notificato il provvedimento della Commissione Territoriale, non decorre il termine per proporre ricorso contro la decisione della Commissione territoriale e il cittadino straniero conserva il diritto a restare nel territorio italiano, con la conseguenza che non può essere validamente adottato nei suoi confronti il provvedimento di accompagnamento immediato alla frontiera.

2.3. Com’è noto, ai sensi dell’art. 11, commi 3 bis , 3 ter e 3 quater , d.lgs. n. 25 del 2008, «3 bis. Quando il richiedente non è accolto o trattenuto presso i centri o le strutture di cui all’articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, le notificazioni degli atti e dei provvedimenti del procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale sono effettuate presso l’ultimo domicilio comunicato dal richiedente ai sensi del comma 2 e dell’articolo 5, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142. In tal caso le notificazioni sono effettuate da parte della Commissione territoriale a mezzo del servizio postale secondo le disposizioni della legge 20 novembre 1982, n. 890, e successive modificazioni. 3 ter. Nei casi in cui la consegna di copia dell’atto al richiedente da parte del responsabile del centro o della struttura di cui al comma 3 sia impossibile per irreperibilità del richiedente e nei casi in cui alla Commissione territoriale pervenga l’avviso di ricevimento da cui risulta l’impossibilità della notificazione effettuata ai sensi del comma 3-bis per inidoneità del domicilio dichiarato o comunicato ai sensi
dell’articolo 5, comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142, l’atto è reso disponibile al richiedente presso la questura del luogo in cui ha sede la Commissione territoriale. Decorsi venti giorni dalla trasmissione dell’atto alla questura da parte della Commissione territoriale, mediante messaggio di posta elettronica certificata, la notificazione si intende eseguita. 3 quater. Quando la notificazione è eseguita ai sensi del comma 3-ter, copia dell’atto notificato è resa disponibile al richiedente presso la Commissione territoriale.»
La norma è chiara nel richiamare le disposizioni contenute nella legge n. 890 del 1982 sulla notificazione a mezzo del servizio postale, con la precisazione che, nei casi in cui alla Commissione territoriale pervenga l’avviso di ricevimento da cui risulta l’impossibilità della notificazione per inidoneità del domicilio dichiarato o comunicato, l ‘atto deve essere trasmesso via PEC alla Questura del luogo in cui ha sede la Commissione territoriale e la notificazione si intende eseguita decorsi venti giorni dalla trasmissione.
In tale ottica, assume fondamentale rilievo il disposto dell’art. 9 l. n. 890 del 1982, il quale espressamente prevede che « … sono restituiti al mittente in raccomandazione e con indicazione del motivo del mancato recapito gli invii che non possono essere consegnati per i seguenti motivi: destinatario sconosciuto, trasferito, irreperibile, deceduto, indirizzo inesatto, indirizzo insufficiente, indirizzo inesistente.»

È principio consolidato quello per cui la notifica a mezzo del servizio postale non si esaurisce con la spedizione dell’atto, ma si perfeziona con la consegna del relativo plico al destinatario, con la precisazione che l’avviso di ricevimento, prescritto dall’art. 149 c.p.c., è il solo documento idoneo a provare sia l’intervenuta consegna, sia la data di essa, sia l’identità della persona a mani della quale è stata eseguita (v. da ultimo Cass., Sez. 6-3, Ordinanza n. 11225 del 06/04/2022; Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 36900 del 16/12/2022).
Anche la prova della irreperibilità relativa del destinatario deve essere fornita esclusivamente mediante la produzione giudiziale dell’avviso di ricevimento della raccomandata che comunica l’avvenuto deposito dell’atto notificando presso l’ufficio postale (c.d. CAD), non essendo a tal fine

sufficiente la prova dell’avvenuta spedizione della raccomandata medesima (Cass., Sez. U, Sentenza n. 10012 del 15/04/2021; Cass., Sez. 5, Ordinanza n. 26593 del 11/10/2024).

L’avviso di ricevimento rileva anche nell’ipotesi in esame, ove, per espressa previsione normativa, il perfezionamento dello speciale iter notificatorio, previsto dall’art. 11 d.lgs. n. 25 del 2008, richiede che da detto avviso debba emergere l’impossibilità di eseguire la notificazione a mezzo posta nel luogo specificamente indicato o comunicato dal destinatario, essendo gli agenti postali tenuti , ai sensi dell’art. 9 l. n. 890 del 1982, a menzionare le ragioni della mancata consegna.
2.4. Nel caso di specie, il Giudice di pace ha ritenuto che l’accompagnamento alla frontiera era stato legittimamente adottato sebbene non risultasse dimostrato il corretto svolgimento del procedimento notificatorio, nei termini stabiliti da ll’art. 11 d.lgs. n. 25 del 2008 , che richiede, prima di tutto, la ricezione dal parte della Commissione Territoriale dell’avviso di ricevimento relativo all’atto da notificare , da cui deve risultare l’impossibilità della notificazione a mezzi posta al domicilio dichiarato o comunicato dal cittadino straniero.
La materia del contendere si è incentrata, proprio, sull’effettivo esperimento del tentativo della notificazione del provvedimento della Commissione Territoriale nel domicilio da ultimo indicato dal cittadino straniero nel corso dell’ audizione effettuata dalla Commissione stessa, che il Giudice di pace ha ritenuto effettuato sulla base di un giudizio presuntivo, senza verificare quanto riportato nell ‘avviso di ricevimento, come richiesto dalla norma, il quale non è stato neppure acquisito al processo.
Il provvedimento impugnato va, conseguentemente, cassato senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, ultimo comma, c.p.c., essendo già decorso il termine perentorio entro il quale la convalida del l’accompagnamento alla frontiera doveva essere disposta.

Non vi è luogo alla regolazione delle spese, poiché il ricorrente è ammesso al patrocinio a spese dello Stato ed è soccombente un’Amministrazione statale (Cass., Sez. U, Sentenza n. 8561 del 26/03/2021).

In questo caso, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente – ai sensi del successivo art. 83, comma 2, d.P.R. cit., per il caso di giudizio di cassazione – al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 23007 del 12/11/2010; Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 11028 del 13/05/2009).
L’art. 133 del medesimo d.P.R. (a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato) non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (v. in motiva zione Cass., Sez. U, Sentenza n. 24413 del 09/09/2021; v. anche Cass., Sez. 6-2, Ordinanza n. 30876 del 29/11/2018; Cass., Sez. 2, Sentenza n. 18583 del 29/10/2012).

Le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimità, saranno, pertanto, liquidate dal giudice di merito che ha emesso il provvedimento qui impugnato.

P.Q.M.

la Corte

accoglie il ricorso e conseguentemente cassa senza rinvio il decreto di convalida del Giudice di pace di Torino de ll’11 /09/2024.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civile della

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