Normativa anticorruzione: obblighi per le ex IPAB

L’Autorità Anticorruzione ha sanzionato un’Azienda di Servizi alla Persona per non aver rispettato la normativa anticorruzione. I tribunali di merito hanno annullato la sanzione, ritenendo che la normativa, prima della riforma del 2014, non si applicasse a tali enti. La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso dell’Autorità perché non contestava specificamente le motivazioni della Corte d’Appello, ma si limitava a riproporre le stesse tesi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Normativa anticorruzione: la Cassazione si pronuncia sull’ambito di applicazione per le A.S.P.

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per la pubblica amministrazione: l’ambito di applicazione della normativa anticorruzione a specifiche categorie di enti, in particolare le Aziende di Servizi alla Persona (A.S.P.), prima della riforma legislativa del 2014. La decisione non entra nel merito della questione, ma fornisce un’importante lezione sulla tecnica redazionale dei ricorsi per cassazione, dichiarando l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità.

I Fatti di Causa: L’origine della controversia

La vicenda ha inizio quando l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) emette un’ordinanza-ingiunzione nei confronti di un’Azienda di Servizi alla Persona (ex I.P.A.B.) e dei suoi dirigenti. La sanzione, pari a 1.500 euro a testa, viene irrogata per la mancata adozione delle misure preventive previste dalla legge, tra cui l’omessa pubblicazione del piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC), del programma per la trasparenza e integrità (PTTI) e del codice di comportamento.

Il Percorso Giudiziario: Dal Tribunale alla Corte d’Appello

L’azienda e i suoi dirigenti si oppongono alla sanzione davanti al Tribunale competente, che accoglie la loro richiesta e annulla il provvedimento. Il primo giudice fonda la sua decisione sulla mancanza dell’elemento soggettivo della violazione, ravvisando un ‘clima di incertezza’ e un ‘contrasto fra gli operatori’ riguardo alla corretta applicazione della normativa.

L’Autorità Anticorruzione impugna la decisione, ma la Corte d’Appello conferma l’annullamento della sanzione, sebbene per motivi diversi. Secondo i giudici di secondo grado, a mancare non era l’elemento soggettivo, ma quello oggettivo. La Corte d’Appello ha stabilito che, prima delle modifiche introdotte dal D.L. n. 90 del 2014, le A.S.P. non rientravano tra i soggetti obbligati all’osservanza della normativa anticorruzione.

La decisione della Cassazione sulla normativa anticorruzione

L’ANAC, non soddisfatta, presenta ricorso per cassazione, insistendo sulla propria tesi secondo cui le A.S.P. dovevano considerarsi soggette agli obblighi anticorruzione anche prima del 2014. Tuttavia, la Suprema Corte dichiara il ricorso inammissibile, condannando l’Autorità ricorrente al pagamento delle spese processuali.

Le Motivazioni: Un Ricorso Carente di Specificità

La decisione della Cassazione si fonda interamente su un vizio processuale del ricorso. I giudici hanno rilevato che l’Autorità si è limitata a riproporre in sede di legittimità le medesime argomentazioni già esposte e motivatamente respinte dalla Corte d’Appello.

Questo modo di procedere, secondo la costante giurisprudenza, equivale a una mera contrapposizione della propria valutazione a quella del giudice di merito, senza individuare gli specifici errores iuris (errori di diritto) in cui quest’ultimo sarebbe incorso. Il ricorso mancava di una critica puntuale e specifica alle ragioni giuridiche esposte nella sentenza impugnata, risolvendosi in quello che la Corte definisce un ‘non motivo’, inammissibile ai sensi dell’art. 366, comma 1, n. 4) del codice di procedura civile.

Conclusioni: L’importanza della specificità nei motivi di ricorso

Pur non decidendo nel merito se la normativa anticorruzione fosse applicabile alle A.S.P. prima del 2014, questa ordinanza offre un insegnamento fondamentale di carattere processuale. Per portare una questione all’attenzione della Corte di Cassazione, non è sufficiente essere in disaccordo con la decisione precedente. È indispensabile redigere un ricorso che analizzi criticamente la motivazione della sentenza impugnata, individuando con precisione le norme che si assumono violate e il modo in cui il giudice di merito le avrebbe erroneamente interpretate o applicate. La mancanza di questa specificità rende il ricorso inammissibile, precludendo ogni possibilità di esame della questione.

A quali enti si applicava la normativa anticorruzione prima della riforma del 2014?
Secondo la sentenza della Corte d’Appello, divenuta definitiva a seguito dell’inammissibilità del ricorso, prima delle modifiche introdotte dal D.L. n. 90/2014, le Aziende di Servizi alla Persona (A.S.P., ex I.P.A.B.) non erano incluse nell’elenco dei soggetti tenuti all’osservanza della normativa.

Perché la Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di specificità. La parte ricorrente si è limitata a riproporre le stesse argomentazioni già presentate e respinte in appello, senza criticare in modo puntuale le ragioni giuridiche della sentenza impugnata. Questo comportamento equivale alla formulazione di un ‘non motivo’.

Cosa significa presentare un ricorso per cassazione ‘specifico’?
Significa che il ricorrente deve individuare e spiegare i precisi errori di diritto (errores iuris) che il giudice del grado precedente avrebbe commesso nell’interpretare o applicare le norme. Non basta riaffermare la propria tesi, ma è necessario un confronto diretto e critico con la motivazione della sentenza che si intende contestare.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 1700 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 1700 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6401/2019 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in RAGIONE_SOCIALE del Presidente pro tempore , domiciliata in Roma RAGIONE_SOCIALE INDIRIZZO presso gli uffici dell ‘ Avvocatura Generale dello Stato, dRAGIONE_SOCIALE quale è rappresentata e difesa ope legis

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in RAGIONE_SOCIALE del legale rappresentante pro tempore , NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, elettivamente domiciliati in Roma al INDIRIZZO presso lo studio dell ‘ AVV_NOTAIO, dal quale sono rappresentati e difesi unitamente all ‘ AVV_NOTAIO

-controricorrenti- avverso la SENTENZA della CORTE D ‘ APPELLO DI MILANO n. 4932/2018 pubblicata il 14 novembre 2018

Udita la relazione svolta nell ‘ adunanza camerale del 29 novembre dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con ordinanza-ingiunzione n. 384/S/2015 del 28 ottobre 2015 l ‘RAGIONE_SOCIALE intimava all ‘ RAGIONE_SOCIALE (d ‘ ora in poi RAGIONE_SOCIALE), nonché ai suoi dirigenti NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, il pagamento della sanzione amministrativa di 1.500 euro pro capite per la mancata tempestiva adozione, da parte della predetta azienda, RAGIONE_SOCIALE misure preventive RAGIONE_SOCIALE, e in particolare per l ‘ omessa pubblicazione del piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC), del programma per la RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE (PTTI) e del codice di comportamento.
L ‘opposizione pro posta dagli intimati veniva accolta dall ‘adìto Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, che con sentenza n. 1153/2017 del 3 luglio 2017 annullava il provvedimento sanzionatorio.

Il gravame successivamente esperito dall ‘ autorità irrogante era respinto dall ‘ adìta Corte d ‘ Appello di Milano con sentenza n. 4932/2018 del 14 novembre 2018, che poneva a carico dell ‘ impugnante le spese del grado.

A differenza del primo giudice, che aveva fondato la propria decisione sul ravvisato difetto dell ‘ elemento soggettivo della violazione -a suo avviso emergente dal «clima di incertezza che ha circondato la corretta applicazione della normativa RAGIONE_SOCIALE» e dal «contrasto esistente fra gli operatori» -, il collegio distrettuale riteneva carente l ‘e lemento oggettivo del contestato illecito amministrativo, in base al rilievo che prima dell ‘entrata i n vigore RAGIONE_SOCIALE modifiche apportate all ‘art. 11 D. Lgs. n. 33 del 2013 dall ‘art. 24bis D.L. n. 90 del 2014, convertito in L. n. 114 del 2014, le RAGIONE_SOCIALE non rientravano fra i soggetti tenuti all ‘ osservanza della predetta normativa.
Contro tale sentenza l ‘ RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione

sulla base di un unico motivo.

RAGIONE_SOCIALE e i suoi dirigenti innanzi menzionati hanno resistito con controricorso.

Il ricorso è stato avviato RAGIONE_SOCIALE trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell ‘ art. 380bis .1 c.p.c..

I controricorrenti hanno depositato sintetica memoria illustrativa.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con l ‘ unico motivo di ricorso vengono denunciate la violazione e la falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, del D. Lgs. n. 165 del 2001, del D. Lgs. n. 33 del 2013 (in particolare dell ‘ art. 11), della L. n. 190 del 2012 e della L. n. 114 del 2014 (segnatamente dell ‘ art. 24bis ).

Si assume che avrebbe errato la Corte d ‘ Appello di Milano nel ritenere inoperante la normativa RAGIONE_SOCIALE nei confronti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE, ex RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE), nel quadro legislativo anteriore all ‘entrata in vigore del D.L. n. 90 del 2014, convertito con modificazioni dRAGIONE_SOCIALE L. n. 114 del 2014, il quale, sostituendo il testo dell ‘art. 11 D. Lgs. n. 33 del 2013, ha ampliato l ‘ àmbito soggettivo di applicazione della predetta normativa, includendovi gli enti pubblici economici e quelli ad essi equiparati.
Il collegio meneghino avrebbe, infatti, tralasciato di considerare che, con sentenza n. 161/2012, la Corte Costituzionale aveva già affermato la natura di enti locali RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, le quali dovevano, pertanto, ritenersi comprese fra i soggetti tenuti ad adeguarsi alle disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell ‘ illegalità nella pubblica amministrazione dettate dRAGIONE_SOCIALE L. n. 190 del 2012.

Peraltro, avendo il Comunicato del Presidente dell ‘ RAGIONE_SOCIALE del 10 aprile 2015 riconosciuto la natura di enti pubblici regionali RAGIONE_SOCIALE predette RAGIONE_SOCIALE, le stesse dovevano comunque considerarsi incluse fra le RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di cui all ‘ art. 1, comma 2,

D. Lgs. n. 165 del 2001, destinatarie degli obblighi di pubblicità, RAGIONE_SOCIALE e diffusione di informazioni imposti dal D. Lgs. n. 33 del 2013 in virtù del richiamo contenuto nell ‘art. 11, comma 1, di tale ultimo decreto.

Si sostiene, inoltre, che a torto il giudice distrettuale avrebbe attribuito decisivo rilievo al parere espresso il 19 novembre 2010 dRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, poi ridenominata RAGIONE_SOCIALE, con il quale era stata esclusa la soggezione RAGIONE_SOCIALE I.P.A.B., trasformate in A.S.P., RAGIONE_SOCIALE disciplina in materia di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE contenuta nel D. Lgs. n. 150 del 2009, poi modificato dal D. Lgs. n. 33 del 2013.
Detto parere andava, infatti, ritenuto privo di pertinenza, sia perché formulato con riferimento al quadro normativo anteriore all ‘ entrata in vigore della L. n. 190 del 2012, sia perché riguardante un caso diverso da quello oggetto di giudizio, sia perchè proveniente da un soggetto pubblico non più esistente e comunque diverso dall ‘ RAGIONE_SOCIALE, pur avendone assunto le competenze e le funzioni.

Il ricorso è inammissibile per difetto di specificità, essendosi l ‘ impugnante limitata a riproporre in questa sede le medesime argomentazioni poste a fondamento RAGIONE_SOCIALE censure articolate in grado di appello, motivatamente disattese dRAGIONE_SOCIALE Corte distrettuale di Milano.

La Corte meneghina ha anzitutto ricostruito il quadro legislativo di riferimento, evidenziando che l ‘ àmbito soggettivo di applicazione della normativa RAGIONE_SOCIALE è stato ampliato dall ‘ art. 24bis D.L. n. 90 del 2014, convertito in L. n. 114 del 2014, il quale ha modificato l ‘ art. 11 D. Lgs. n. 33 del 2013, includendo fra i destinatari della predetta normativa, accanto alle RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di cui all ‘ art. 1, comma 2, D. Lgs. n. 165 del 2001, una

serie di altri soggetti, e precisamente: autorità amministrative indipendenti di garanzia, vigilanza e regolazione; enti di diritto pubblico non territoriali nazionali, regionali o locali, comunque denominati, istituiti, vigilati, finanziati dRAGIONE_SOCIALE pubblica amministrazione che conferisce l ‘ incarico, ovvero i cui amministratori siano da questa nominati; enti di diritto privato in controllo pubblico (ossia società e altri enti di diritto privato che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e RAGIONE_SOCIALE a favore RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE o di gestione di RAGIONE_SOCIALE pubblici, sottoposti a controllo ai sensi dell ‘ art. 2359 c.c. da parte di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, oppure enti nei quali siano riconosciuti alle RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, anche in assenza di una partecipazione azionaria, poteri di nomina dei vertici o dei componenti degli organi), limitatamente all ‘ attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto RAGIONE_SOCIALE o dell ‘ Unione europea; società partecipate dalle RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, in caso di partecipazione non maggioritaria, limitatamente all ‘ attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto RAGIONE_SOCIALE o dell ‘ Unione europea.
Ha, quindi, sottolineato la portata innovativa, e non meramente ricognitiva, dell ‘ intervenuta modifica dell ‘ art. 11 innanzi citato, rilevando che l ‘intervento del legi slatore è servito a colmare un difetto di regolamentazione rispetto ai soggetti non contemplati dRAGIONE_SOCIALE normativa anteriore.

Ha altresì chiarito che la continuità fra la RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE la RAGIONE_SOCIALE e l ‘ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) -organismo pubblico che in data 19 novembre 2010 aveva espresso il parere circa l ‘ inapplicabilità della normativa RAGIONE_SOCIALE alle RAGIONE_SOCIALEe l ‘ RAGIONE_SOCIALE è desumibile dall ‘ inequivoco tenore letterale dell ‘ art. 1, comma 2, L. n. 190 del 2012, secondo cui la predetta RAGIONE_SOCIALE, istituita con l ‘ art. 13 D. Lgs. n. 150 del 2009, opera come RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE
RAGIONE_SOCIALE.

Ha poi rimarcato che «la riconducibilità RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE ASP ad RAGIONE_SOCIALE di Regioni, Province e Comuni (come indicato nel comunicato presidenziale RAGIONE_SOCIALE), e non RAGIONE_SOCIALE categoria degli enti pubblici economici, non risulta fondata su alcun elemento normativo specifico -mai richiamato, se non in modo apodittico, nell ‘ indicato comunicato-, ed anzi risulta contraddetto da alcune pronunce giurisprudenziali di merito e dRAGIONE_SOCIALE dottrina in materia richiamata da parte appellata» .
Ha ancora precisato che la sentenza della Corte Costituzionale n. 162/2012 non offre adeguato supporto all ‘ asserto dell ‘ RAGIONE_SOCIALE, in quanto, pur riconoscendo la natura di enti pubblici RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, e parallelamente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, al fine di giustificare la loro sottoposizione a limiti di spesa, «nulla dice in ordine ad una particolare normativa come è quella del rispetto RAGIONE_SOCIALE norme RAGIONE_SOCIALE, che prima della l. 114/2014 non contemplava una ampia categoria di enti indiscutibilmente pubblici, quali gli enti pubblici economici» .
Ha infine posto in evidenza che il comunicato del Presidente dell ‘ RAGIONE_SOCIALE in data 10 aprile 2015 -con il quale era stato fissato all ‘ RAGIONE_SOCIALE, sull ‘ apodittico presupposto della sua natura di ente pubblico regionale, il termine di 30 giorni per l ‘ adeguamento alle previsioni della L. n. 190 del 2012costituiva un «provvedimento di carattere precettivo emesso in difetto dei necessari presupposti normativi» .

Con il presente ricorso per cassazione l ‘ RAGIONE_SOCIALE insiste nella tesi giuridica secondo cui già prima dell ‘ entrata in vigore del D.L. n. 90 del 2014 le A.S.P. (ex I.P.A.B.) dovevano ritenersi soggette agli obblighi imposti dRAGIONE_SOCIALE L. n. 190 del 2012 -in particolare a quello di pubblicazione del piano triennale di prevenzione della corruzione (PTPC), del programma per la RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE (PTTI) e del codice di comportamento-, riproponendo le medesime

argomentazioni sulle quali si basava il suo atto di appello, puntualmente disattese dRAGIONE_SOCIALE Corte lombarda, senza individuare gli specifici errores iuris in cui sarebbe incorso il giudice distrettuale nell ‘ interpretazione RAGIONE_SOCIALE norme applicabili RAGIONE_SOCIALE fattispecie di causa.

Tanto inevitabilmente comporta l ‘ inammissibilità dell ‘ esperito gravame di legittimità, RAGIONE_SOCIALE stregua del costante orientamento giurisprudenziale di questa Corte, che va qui ribadito, secondo cui con i motivi di ricorso per cassazione la parte non può limitarsi a riproporre le tesi difensive svolte nelle fasi di merito e motivatamente respinte dal giudice dell ‘ appello, senza considerare le ragioni addotte da quest ‘ ultimo, poiché in tal modo si viene a determinare una mera contrapposizione della propria valutazione al giudizio espresso dRAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata, risolventesi, in sostanza, nella formulazione di un ‘ non motivo ‘ , inammissibile ex art. 366, comma 1, n. 4) c.p.c. (cfr. Cass. n. 22478/2018, Cass. n. 17330/2015, Cass. n. 11098/2000, nonché, fra le più recenti, Cass. n. 31731/2023, Cass. n. 31010/2023, Cass. n. 28364/2023).
Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

Non sussistono i presupposti processuali richiesti dall ‘art. 13, comma 1quater , D.P.R. n. 115 del 2002 (Testo unico RAGIONE_SOCIALE spese di giustizia) per il cd. raddoppio del contributo unificato, non potendo tale norma trovare applicazione nei confronti RAGIONE_SOCIALE Amministrazioni dello Stato che, mediante il meccanismo della prenotazione a debito, sono istituzionalmente esonerate, per valutazione normativa della loro qualità soggettiva, dal materiale versamento RAGIONE_SOCIALE imposte e tasse gravanti sul processo (cfr. Cass. n. 10996/2023, Cass. n. 28250/2017, Cass. n. 1778/2016, Cass. Sez. Un. n. 9938/2014).

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente RAGIONE_SOCIALE, in RAGIONE_SOCIALE del Presidente

pro tempore , a rifondere RAGIONE_SOCIALE controparte le spese del presente giudizio di legittimità, liquidate in complessivi 3.300 euro (di cui 200 per esborsi), oltre al rimborso forfettario RAGIONE_SOCIALE spese generali nella misura del 15% e agli accessori di legge.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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