Natura pubblica: no alla conversione del contratto a termine

Un lavoratore ha richiesto la conversione del suo contratto a termine in un rapporto a tempo indeterminato con un Ministero, a seguito della soppressione dell’ente per cui lavorava. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo la natura pubblica dell’ente originario. Tale qualificazione impedisce la conversione del contratto, poiché l’accesso al pubblico impiego deve avvenire tramite concorso, salvo diverse disposizioni di legge.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Natura Pubblica e Contratto a Termine: La Cassazione Nega la Conversione

La recente ordinanza della Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, affronta un tema cruciale nel diritto del lavoro pubblico: la possibilità di convertire un contratto a termine in uno a tempo indeterminato quando l’ente datore di lavoro ha una natura pubblica. Questa decisione ribadisce principi consolidati e chiarisce aspetti procedurali fondamentali, come l’onere della prova e i poteri istruttori del giudice. L’analisi del caso offre spunti importanti per comprendere i limiti imposti dalla legge all’instaurazione di rapporti di lavoro stabili con la Pubblica Amministrazione.

I Fatti di Causa

Il caso riguarda un lavoratore impiegato per diversi anni, dal 2003 al 2010, presso un Istituto per la promozione industriale (I.P.I.) tramite contratti di somministrazione e successivi contratti a tempo determinato. A seguito della soppressione dell’ente, disposta per legge, il lavoratore ha agito in giudizio chiedendo di accertare l’illegittimità dei contratti a termine e, di conseguenza, la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato direttamente alle dipendenze del Ministero dello Sviluppo Economico, ente che aveva assorbito le funzioni e parte del personale dell’istituto soppresso.

La richiesta si fondava sull’assunto che l’I.P.I., al momento della stipula dei contratti, avesse natura di ente privato. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno respinto la domanda, qualificando l’istituto come ente pubblico e applicando di conseguenza il divieto di conversione dei contratti previsto per il settore pubblico.

La Natura Pubblica dell’Ente e la Decisione della Corte

Il lavoratore ha proposto ricorso in Cassazione, articolando tre motivi principali:

1. Errata applicazione delle norme sull’onere della prova: Sosteneva che non spettasse a lui dimostrare la natura privatistica dell’ente e che il giudice avrebbe dovuto utilizzare i propri poteri officiosi per acquisire la documentazione necessaria dal Ministero.
2. Nullità della sentenza: Lamentava la mancata valutazione di alcuni documenti, come una delibera della Corte dei Conti e lo statuto dell’ente, che a suo dire avrebbero confermato la sua tesi.
3. Violazione di legge: Ribadiva l’erronea applicazione della normativa sul pubblico impiego (in particolare l’art. 36 del D.Lgs. 165/2001), che sarebbe stata inapplicabile se fosse stata riconosciuta la natura pubblica privatistica dell’ente.

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando le decisioni dei giudici di merito.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha sviluppato un’articolata motivazione per respingere le censure del ricorrente.

In primo luogo, ha chiarito che la qualificazione giuridica di un ente (pubblico o privato) è un compito che spetta al giudice. Se tale natura discende direttamente dalla legge, il giudice applica il principio iura novit curia. Se, invece, dipende da atti di autonomia privata (come uno statuto), spetta alla parte che ne fa valere le conseguenze fornire la relativa prova.

Sul punto dei poteri officiosi, la Corte ha specificato che il loro esercizio non è un obbligo indiscriminato. Il ricorrente deve fornire una “pista probatoria qualificata”, ovvero indicare elementi concreti e specifici che rendano verosimile la sua tesi e giustifichino l’intervento del giudice. Nel caso di specie, il lavoratore non aveva fornito tali elementi.

Il fulcro della decisione, tuttavia, risiede nell’analisi della natura pubblica dell’I.P.I. Richiamando un proprio precedente consolidato (Cass. n. 28060/2020), la Corte ha ricostruito il percorso legislativo che ha trasformato l’istituto. Già prima del 2003 (data del primo contratto del ricorrente), una serie di interventi normativi, in particolare la Legge n. 340/2000, avevano sganciato l’ente dal modello societario per renderlo una “struttura ancorata al Ministero”, finanziata con fondi pubblici e priva di autonomia imprenditoriale. L’ente era, a tutti gli effetti, un’agenzia tecnica del Ministero, svolgendo compiti istituzionali sotto il suo controllo.

Di conseguenza, essendo l’I.P.I. un ente pubblico al momento dei fatti, si applica il divieto di conversione dei contratti a termine illegittimi in rapporti a tempo indeterminato, stabilito dall’art. 36 del D.Lgs. 165/2001. Questa norma, finalizzata a garantire l’accesso al pubblico impiego tramite concorso (art. 97 Costituzione), ammette solo il risarcimento del danno per il lavoratore.

Infine, è stata respinta anche la richiesta di trasferimento al Ministero ai sensi della legge che ha soppresso l’I.P.I., poiché tale norma prevedeva il passaggio solo per il personale già titolare di un contratto a tempo indeterminato.

Conclusioni

L’ordinanza conferma un principio cardine del diritto del lavoro pubblico: la natura pubblica di un ente datore di lavoro costituisce un ostacolo insormontabile alla conversione automatica di un contratto a termine, anche se illegittimo, in un rapporto a tempo indeterminato. La tutela del lavoratore è limitata al risarcimento del danno, mentre la costituzione di un rapporto stabile con la Pubblica Amministrazione rimane subordinata al superamento di un pubblico concorso. La decisione sottolinea inoltre l’importanza, per chi agisce in giudizio, di fornire elementi probatori concreti a sostegno delle proprie tesi, non potendo fare affidamento incondizionato sull’esercizio dei poteri istruttori d’ufficio del giudice.

È possibile convertire un contratto a termine in uno a tempo indeterminato se si lavora per un ente pubblico?
No, di norma non è possibile. L’art. 36 del D.Lgs. 165/2001 vieta la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le pubbliche amministrazioni a seguito di contratti a termine illegittimi. L’accesso al pubblico impiego deve avvenire tramite concorso. Il lavoratore ha diritto solo al risarcimento del danno.

Su chi ricade l’onere di provare la natura pubblica o privata di un ente in un processo?
La qualificazione giuridica di un ente è compito del giudice. Se la natura dell’ente è definita dalla legge, il giudice la applica d’ufficio (principio iura novit curia). Se invece la natura (ad esempio, privata) dipende da atti specifici come uno statuto, la parte che intende far valere tale natura deve fornirne la prova.

Perché la natura pubblica dell’ente ha impedito il passaggio automatico del lavoratore al Ministero?
Perché la legge che ha disposto la soppressione dell’ente e il trasferimento del personale prevedeva tale passaggio solo per i dipendenti che erano già in servizio con un contratto a tempo indeterminato. Poiché il contratto del ricorrente era a termine e non poteva essere convertito, egli non rientrava in tale categoria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 30028 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 30028 Anno 2023

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/10/2023

ORDINANZA

COGNOME.

sul ricorso 21905-2018 proposto da: AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME; Rep. Ud. 17/10/2023 CC

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege

Oggetto

I.P.I. – Natura pubblicistica Accertamento -Oneri probatori e poteri officiosi -Conversione a tempo indeterminato del rapporto Impossibilità Passaggio al M.I.S.E. -Esclusione.

R.G.N. 21905/2018

4314

dall’AVVOCATURA RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 485/2018 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 09/02/2018 R.G.N. 1020/2016; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/10/2023 dal AVV_NOTAIO COGNOME.

RILEVATO CHE

1. La Corte di Appello di Roma, confermando la decisione del Tribunale, ha rigettato la domanda di NOME COGNOME nei confronti del RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro p.t., con la quale, premesso: a) di aver lavorato presso l’RAGIONE_SOCIALE ; di seguito RAGIONE_SOCIALE) dal 20 marzo 2003 al 18 marzo 2005 in virtø di un contratto di prestazioni di RAGIONE_SOCIALE temporaneo sottoscritto con la RAGIONE_SOCIALE e dal 18 luglio 2005 al 3 settembre 2010 in virtø di una serie di contratti a termine; b) che l’art. 7, comma 20, del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78 conv. con legge n. 122 del 2010 ha disposto la soppressione dell’I.P.I. ed ha trasferito il personale in quel momento in servizio presso l’ente con contratto a tempo indeterminato RAGIONE_SOCIALE dipendenze del RAGIONE_SOCIALE; ha affermato l’illegittimità del contratto di somministrazione e dei contratti a termine stipulati con l’I.P.I., precisando di aver
continuato a lavorare anche negli intervalli di tempo tra la stipula dei contratti a termine e ha chiesto venisse costituito un rapporto di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dipendenze del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ai sensi dell’art. 7, comma 20, del d.l. n. 78 del 201 0, conv. in legge n. 122 del 2010, oltre al risarcimento del danno.

Propone ricorso per cassazione articolato in tre motivi il lavoratore.

Resiste con controricorso il RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro p.t.

Entrambe le parti hanno depositato memorie.

CONSIDERATO CHE

1. Con il primo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 c.c., dell’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, dell’art. 115 c.p.c. in riferimento all’art. 360 n. 3 c.p.c. Il mezzo censura la sentenza di appello per aver affermato gravasse sull’appellante (originario ricorrente) l’onere di provare la natura privatistica dell’I.P.I. al momento della stipula dei contratti a termine di cui ha chiesto l’accertamento della illegittimità, con conseguente conversione del rapporto di RAGIONE_SOCIALE a tempo indeterminato ai sensi del d.lgs. n. 388 del 2001 e della l. n. 183 del 2010.
Con la seconda doglianza, in relazione all’art. 360 n. 4 c.p.c., si lamenta la nullità della sentenza. Si insiste sulla erroneità della decisione per non aver riconosciuto la natura privatistica dell’RAGIONE_SOCIALE, avendo omesso l’esame della delibera n. 13 del 2009 della Corte dei Conti, della normativa contrattuale collettiva applicata dall’I.P.I., nonché delle previsioni RAGIONE_SOCIALE Statuto dell’ente. Si deduce che la

Corte territoriale avrebbe dovuto operare nella ricerca della verità materiale, utilizzando i propri poteri officiosi ex art. 421 e 437 c.p.c., acquisendo i documenti necessari all’accertamento della natura privata dell’I.P.I., dal RAGIONE_SOCIALE per lo RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nella disponibilità del quale essi si trovano.

Con la terza censura viene denunziata la violazione e falsa applicazione dell’art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, nonché dell’art. 7 del d.l. 31 maggio 2010 n. 78, conv. in l. n. 122 del 30 luglio 2010, del d.lgs. n. 368 del 2001 e della l. n. 196 del 1997.

I tre motivi, stante l’intima connessione, essendo tutti volti a censurare la ritenuta natura pubblica, anziché privata dell’I.P.I., co n conseguente affermazione della convertibilità del rapporto temporaneo con il RAGIONE_SOCIALE in rapporto a tempo indeterminato e conseguente transito al RAGIONE_SOCIALE, possono esaminarsi congiuntamente.

4.1. Sul piano logico giova partire dal rilievo che Ł compito del giudice, anche di legittimità, anche in via officiosa, procedere alla qualificazione di un ente quale pubblico o privato, laddove la natura dell’ente fondi la propria essenza in disposizioni di legge, mentre, per converso, detto compito Ł circoscritto RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEgazioni ed RAGIONE_SOCIALE prove offerte in giudizio laddove la natura, nello specifico, quella privata, abbia le radici in atti dell’autonomia (cfr. Cass. Sez. Lav. n. 28060 del 2020 non massimata in parte qua).
4.2. Quanto innanzi basta ad escludere la fondatezza della doglianza contenuta nel primo motivo nella parte in cui il ricorrente si duole che il giudice di prime cure avrebbe errato nell’affermare che era onere del lavoratore RAGIONE_SOCIALEgare e documentare la natura

privata dell’ente, nella misura in cui appunto, come si Ł anticipato, essa fosse desumibile da atti e documenti sottratti al principio iura novit curia. In tal caso, infatti, secondo i principi generali incumbit ei qui dicit l’onere della prova ex art. 2697 c.c., quindi, al lavoratore, di tal che la sentenza della Corte territoriale non Ł sotto tal profilo affetta da alcun errore.

4.3. Quanto al profilo, lamentato, nello specifico, nel secondo motivo, ovvero della mancata attivazione da parte del giudice di merito dei suoi poteri officiosi ai fini della ricerca di atti e documenti dai quali desumere la natura privata dell’I.P.I. att raverso l’acquisizione di documenti presso il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ne va sottolineata l’inammissibilità alla luce di plurime considerazioni.

4.3. A tal riguardo va rimarcato che nel rito del RAGIONE_SOCIALE, il ricorrente che denunci in cassazione il mancato esercizio dei poteri istruttori di ufficio nel giudizio di merito, deve riportare in ricorso gli atti processuali dai quali emerga l’esistenza di una “pista probatoria” qualificata, ossia l’esistenza di fatti o mezzi di prova, idonei a sorreggere le sue ragioni con carattere di decisività, rispetto ai quali avrebbe potuto e dovuto esplicarsi l’officiosa attività di integrazione istruttoria demandata al giudice di merito, ed RAGIONE_SOCIALEgare, altresì, di avere espressamente e specificamente richiesto tale intervento nel predetto giudizio (in tal senso Cass. Sez. Lav. n. 22628/2019, rv. 655013-01).
4.4. A tanto non ha provveduto la parte ricorrente che non ha nØ indicato gli atti processuali dai quali desumere l’esistenza di una “pista probatoria”, rispetto alla quale il giudice di merito avrebbe dovuto fare esercizio dei suoi poteri officiosi, nØ

di avere espressamente e specificamente richiesto l’utilizzo di detti poteri da parte del giudice.

4.5. Di qui l’inammissibilità della doglianza articolata nel secondo motivo che si estende anche al secondo profilo introdotto nel mezzo.

4.6. Viene infatti riportato lo stralcio di una delibera della Corte dei conti n. 13 del 2009 chiedendone di fatto una inammissibile rivalutazione nel merito.

4.7. Quanto all’ulteriore censura contenuta nella seconda doglianza sottoposta a questa Corte, ovvero la necessità che la valutazione della natura pubblica o privata dell’ente debba essere effettuata non al momento della soppressione dell’ente stesso, dovendo piuttosto retroagire a quello in cui il rapporto di RAGIONE_SOCIALE a tempo determinato avrebbe dovuto convertirsi a cagione della illegittimità del termine apposto, essa pur corretta, non conduce come vedremo da qui a poco – ad una soluzione differente quant o alla natura giuridica dell’ente.
4.8. Va a tal proposito qui ancora richiamato l’insegnamento di Cass. Sez. Lav. n. 28060 del 2020 che, nel ripercorrere le vicende evolutive dell’I.P.I. sin dalla sua nascita , ha affermato che esso aveva natura pubblica all’atto della soppressione essendo inimmaginabile che il legislatore abbia inteso, con il medesimo atto normativo, costituire un ente pubblico e contestualmente sopprimerlo (cfr. art. 7, comma 20, del d.l. n. 78 del 2010 convertito con modificazioni in legge n. 122 del 2010), osservando altresì che se l’RAGIONE_SOCIALE fosse stato un ente privato la disposizione di cui innanzi – che ne ha previsto la soppressione con contestuale passaggio del personale nei ruoli del RAGIONE_SOCIALE -si esporrebbe a profili di incostituzionalità in
relazione sia all’art. 97 che 42 della Carta fondamentale.

4.9. Nel percorso motivazionale della decisione della S.C. piø volte innanzi ricordata viene altresì indagata la natura dell’ente a far tempo dalla sua costituzione (tutto il percorso ricostruttivo Ł contenuto dal punto 6 al punto 6.24 della decisione innanzi richiamata al quale si fa rinvio anche ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c.).

4.10. Agli insegnamenti di detta pronunzia, convintamente il Collegio ritiene di dar seguito non essendo emersi dRAGIONE_SOCIALE questioni proposte nei motivi ragioni che ne impongano una rimeditazione.

4.10.1. N el prisma dell’art. 97, comma 2, della Costituzione, quindi, esclusa la possibilità di una ‘istituzione ‘di fatto’ dell’ente pubblico, esso può essere ritenuto pubblico ‘solo se istituito o riconosciuto per legge’ (cfr. art. 4 della l. n. 70 del 1975), attraverso una istituzione cd. in concreto (diretta istituzione per legge) o in astratto (istituzione in base alla legge).

4.10.2. Nel caso di specie Ł dal l’esame di tutti gli interventi legislativi che negli anni hanno riguardato l’I.P.I. che emerge la natura pubblicistica RAGIONE_SOCIALE stesso (cd. istituzione in base alla legge).

4.11. Il processo legislativo che ha interessato l’I.P.I. è cominciato con l’art. 19 del d.lgs. n. 9 del 1993 (norma sostituita dall’art. 3 del d.l. n. 32 del 1995 che prendeva atto della nuova denominazione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, divenuto I.P.I.); Ł proseguito con il d.lgs. n. 1 del 1999 operante il riordino degli enti e delle società di RAGIONE_SOCIALE e istituzione della RAGIONE_SOCIALE (con detto decreto le quote dell’I.P.I. appartenenti allo Stato sono state trasferite alla predetta RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE); ha subito nuovo e fondamentale impulso con
l’art. 19, comma 2, della l. n. 340 del 2000 con il quale l’I.P.I. è stato sganciato dalla RAGIONE_SOCIALE per divenire struttura ancorata al RAGIONE_SOCIALE e con il successivo art. 14 della l. n. 57 del 2001 con il quale Ł stato indi previsto, all’art. 14, comma 3, che a decorrere dal 2001 gli oneri per il finanziamento delle attività di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE svolte dall’ I.P.I.. sul territorio nazionale fossero posti a carico del RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dell’Industria; nello stesso segno vanno altresì ricordati i successivi interventi normativi ( art. 60, comma 3, l. n. 289 del 2002; l’art. 1, comma 234, della l. n. 311 del 2004; dell’art. 4 del d.P.R. n. 225 del 2007 e dell’art. 4 del d.P.R. n. 197 del 2006).
4.12. Non può essere allora posto in dubbio che la conformazione pubblicistica dell’ente fosse già avvenuta con l’art. 19, comma 2, della l. n. 340 del 2000 con il quale l’I.P.I. è stato sganciato dalla RAGIONE_SOCIALE per divenire struttura ancorata al RAGIONE_SOCIALE, ulteriormente specificata con la legge n. 57 del 2001 e confermata dai successivi intervenuti normativi.

4.13. Nel quadro normativo innanzi ricostruito l’I.P.I. non aveva , infatti, di mira, nello svolgimento della propria attività, i criteri di redditività e rendimento, nØ assumeva su di sØ i rischi della propria attività che, invece, ricadevano sul RAGIONE_SOCIALE vigilante che provvedeva anche al finanziamento dei relativi costi. Insomma, pur astrattamente possibile una diversa originaria configurazione, con il tempo e per scelta legislativa, l’I.P.I. è divenuto una struttura parRAGIONE_SOCIALEla a quella Ministeriale, una RAGIONE_SOCIALE tecnica del dicastero, avente non solo propri compiti operativi (nell’alveo degli indirizzi del dicastero e sotto il suo controllo), ma anche attribuzioni e
compiti strettamente istituzionali, del pari conferitagli dall’Amministrazione.

4.14 . Alla luce dell’innanzi ricordato quadro normativo Ł evidente che alla data del data del primo dei contratti a termine, recte di somministrazione a termine – 20 marzo 2003 al 18 marzo 2005 l’I.P.I. aveva già natura pubblicistica, sicchØ la doglianza contenuta nel motivo secondo la quale la valutazione della natura, pubblica o privata, dell’ente va fatta retroagire al momento in cui avrebbe dovuto operare la conversione, pur corretta, non cambia il verso della decisione. Conseguentemente, detta censura del secondo motivo Ł infondata.
4.15 . La riaffermata natura pubblica dell’IRAGIONE_SOCIALEP.I. anche alla data del primo dei rapporti con termine illegittimo qui in rilievo comporta quale conseguenza l’impossibilità di conversione del rapporto di RAGIONE_SOCIALE precario connotato da illegittimità in rapporto di RAGIONE_SOCIALE a tempo indeterminato e l’infondatezza del terzo motivo che assume, invece, l’erroneità dell’applicazione dell’art. 3 6 del d.lgs. n. 165 del 2001, stante la sostenuta natura privata dell’ente.

4.16. Alla luce di quanto innanzi Ł evidentemente infondata anche la richiesta di applicazione dell’art. 7 del d.l. n. 78 del 2010, conv. con l. n. 122 del 2010 che presuppone appunto l’esistenza di un rapporto di RAGIONE_SOCIALE a tempo indeterminato con l’I.P.I. ai f ini del trasferimento al RAGIONE_SOCIALE.

Conclusivamente il ricorso va rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo, con la precisazione che la condanna al rimborso delle spese vive in favore di un’amministrazione RAGIONE_SOCIALE Stato deve essere limitato al rimborso di quelle prenotate a debito ( cfr. Cass. n. 22014/2018).

Sussistono i presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

PQM

rigetta il ricorso; condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità in favore della parte con troricorrente, liquidate in € 3.000 per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito. Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso a norma del comma 1bis RAGIONE_SOCIALE stesso art.
13.

Roma, così deciso nella camera di consiglio del

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