Natura giuridica ente: quando si applica il diritto privato

La Corte di Cassazione ha stabilito che un consorzio, anche se partecipato da enti pubblici e svolgente attività di interesse pubblico, deve essere considerato un soggetto di diritto privato se non è stato istituito con una specifica legge statale o regionale. Di conseguenza, i rapporti di lavoro dei suoi dipendenti sono regolati dal diritto privato e non dalle norme sul pubblico impiego. La qualifica di ‘organismo di diritto pubblico’ ai fini delle normative europee sugli appalti non è sufficiente a modificare la natura giuridica dell’ente per quanto riguarda il diritto del lavoro.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Natura giuridica ente: la Cassazione chiarisce quando il rapporto di lavoro è privato

Una recente sentenza della Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, affronta una questione cruciale per molti lavoratori di enti e società partecipate dal settore pubblico: la corretta individuazione della natura giuridica ente e le conseguenti ricadute sulla disciplina del rapporto di lavoro. La Corte ha stabilito che, in assenza di una specifica legge istitutiva, un consorzio con partecipazione pubblica deve essere considerato un soggetto privato, con l’applicazione delle norme del Codice Civile ai rapporti con i propri dipendenti.

I Fatti di Causa

Il caso trae origine dall’azione legale intrapresa da un gruppo di lavoratori di un Consorzio per la divulgazione e la sperimentazione di tecniche irrigue, posto in liquidazione. I dipendenti, destinatari di una dichiarazione di esubero, avevano chiesto al Tribunale di accertare la natura di ente pubblico non economico del Consorzio. Tale qualificazione avrebbe comportato l’applicazione del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) degli Enti Locali e, soprattutto, l’obbligo per il datore di lavoro di seguire le procedure di mobilità previste per il pubblico impiego (d.lgs. 165/2001) anziché le norme privatistiche sui licenziamenti collettivi.

Il Tribunale di primo grado aveva accolto la loro richiesta, ma la Corte d’Appello aveva ribaltato la decisione, ritenendo che il Consorzio non potesse essere qualificato come ente pubblico. I lavoratori hanno quindi presentato ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione sulla natura giuridica ente

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso dei lavoratori, confermando la sentenza d’appello e fornendo importanti chiarimenti sui criteri per determinare la natura giuridica di un ente partecipato.

Il Principio della Riserva di Legge

Il punto centrale della decisione è il richiamo al principio della riserva di legge, sancito dall’art. 4 della legge n. 70/1975. Secondo questa norma, nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge. Nel caso specifico, il Consorzio era stato costituito con un atto pubblico nel 1988 e non con una legge statale o regionale.

La Cassazione ha ribadito che l’esistenza di un ente pubblico dipende inderogabilmente da un esplicito conferimento di tale qualifica da parte del legislatore. La mancanza di una norma attributiva della personalità giuridica pubblica è un elemento dirimente. Indici sintomatici come la natura pubblica dei soci, il perseguimento di finalità di interesse pubblico o l’assunzione di personale con procedure concorsuali non sono sufficienti a superare questo requisito formale.

Distinzione tra Ente Pubblico e Organismo di Diritto Pubblico

Un altro snodo fondamentale della sentenza riguarda la distinzione tra la nozione di “ente pubblico” ai fini del diritto del lavoro e quella di “organismo di diritto pubblico” derivante dal diritto dell’Unione Europea in materia di appalti. I ricorrenti sostenevano che il Consorzio, essendo qualificabile come organismo di diritto pubblico, dovesse essere assoggettato in toto alla disciplina pubblicistica.

La Corte ha chiarito che la nozione europea è stata elaborata al solo scopo di individuare i soggetti tenuti al rispetto delle regole di evidenza pubblica nell’affidamento dei contratti. Tale qualifica impone una disciplina pubblicistica solo per specifici segmenti dell’attività dell’ente (gli appalti, appunto), ma non ne trasforma la natura giuridica generale. Per tutto il resto, inclusa la gestione dei rapporti di lavoro, l’ente rimane un soggetto di diritto privato, regolato dalle norme del Codice Civile e dalla contrattazione collettiva di settore.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione basandosi su un’interpretazione rigorosa e consolidata della normativa. Il requisito fondamentale per la qualificazione di un soggetto come ‘ente pubblico’ è la sua istituzione tramite una legge, come previsto dalla L. 70/1975. Poiché il consorzio in questione è stato creato con un atto notarile, non soddisfa questo criterio essenziale. Elementi come la partecipazione di enti pubblici, il finanziamento pubblico o lo svolgimento di attività di interesse generale sono considerati meri ‘indici sintomatici’ che, da soli, non possono conferire la natura pubblica all’ente. Inoltre, la Corte ha specificato che la nozione di ‘organismo di diritto pubblico’, rilevante per l’applicazione delle direttive UE sugli appalti, non si estende automaticamente alla disciplina dei rapporti di lavoro, i quali, in assenza di una qualificazione pubblicistica dell’ente, restano assoggettati alle regole del diritto privato, come previsto anche dal D.Lgs. 175/2016 per le società a controllo pubblico.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza afferma un principio chiaro: la natura giuridica di un ente si determina sulla base del suo atto costitutivo. Se non è una legge a istituirlo, l’ente è privato. Di conseguenza, i rapporti di lavoro sono regolati dal diritto privato, anche in presenza di una forte partecipazione o influenza pubblica. Questa decisione ha importanti implicazioni pratiche, confermando che i dipendenti di tali enti non possono invocare le tutele e le procedure del pubblico impiego, ma sono soggetti alla disciplina privatistica, comprese le norme in materia di licenziamento.

Quando un ente con partecipazione pubblica può essere considerato un ‘ente pubblico’ ai fini del rapporto di lavoro?
Secondo la Corte di Cassazione, un ente può essere qualificato come pubblico solo se è stato istituito con una specifica legge statale o regionale, come richiesto dalla L. n. 70/1975. La costituzione tramite atto pubblico, la natura pubblica dei soci o il perseguimento di finalità pubbliche non sono, da soli, sufficienti.

Essere un ‘organismo di diritto pubblico’ ai fini degli appalti UE rende automaticamente un ente ‘pubblico’ per i rapporti di lavoro?
No. La Corte ha chiarito che la qualifica di ‘organismo di diritto pubblico’ è una nozione funzionale, limitata all’applicazione delle regole di evidenza pubblica per l’affidamento dei contratti. Non modifica la natura giuridica generale dell’ente né la disciplina privatistica che regola i suoi rapporti di lavoro.

Quali sono le conseguenze per i dipendenti se il loro datore di lavoro è qualificato come ente privato anziché pubblico?
Le conseguenze sono significative: il rapporto di lavoro è regolato dal Codice Civile, dalle leggi sul lavoro subordinato nell’impresa e dai contratti collettivi di diritto privato. I dipendenti non possono beneficiare delle garanzie specifiche del pubblico impiego, come le procedure di mobilità obbligatoria in caso di esubero, e sono soggetti alle norme privatistiche, incluse quelle sui licenziamenti collettivi.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 16926 Anno 2025

Civile Sent. Sez. L Num. 16926 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 24/06/2025

SENTENZA

sul ricorso 6994-2023 proposto da:

COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME DE NOME COGNOME COGNOME NOMECOGNOME DI NOME COGNOME DI NOME COGNOME NOME COGNOME COGNOME NOME COGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME tutti rappresentati e difesi dagli avvocati COGNOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

REGIONE ABRUZZO, in persona del Presidente pro tempore, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, RAGIONE_SOCIALE

Oggetto

Altre ipotesi pubblico impiego

R.G.N. 6994/2023

COGNOME

Rep.

Ud. 06/05/2025

RAPPRESENTANZA NEGOZIALE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI, in persona del Presidente pro tempore, rappresentate e difese ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrenti –

nonché contro

CORAGIONE_SOCIALE -CONSORZIO PER LA DIVULGAZIONE E LA SPERIMENTAZIONE DELLE TECNICHE RAGIONE_SOCIALE, PROVINCIA DI CHIETI, COMUNE DI SCERNI, CONSORZIO DI RAGIONE_SOCIALE;

– intimati –

avverso la sentenza n. 299/2022 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA, depositata il 22/09/2022 R.G.N. 521/2021; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/05/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso; udito l’avvocato NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Gli odierni ricorrenti, lavoratori alle dipendenze del Consorzio per la divulgazione e sperimentazione delle RAGIONE_SOCIALE in liquidazione (in seguito più in breve: RAGIONE_SOCIALE, destinatari di una dichiarazione di esubero ex art. 4 e ss. legge n. 223/1991, avevano agito in via cautelare innanzi al Tribunale di Vasto allo scopo di far accertare la natura di ente pubblico del RAGIONE_SOCIALE con applicazione del CCNL Enti Locali e il conseguente divieto di adottare provvedimenti gestionali non conformi alle procedure di mobilità ex d.lgs. 165/2001.
Il Tribunale accoglieva la domanda cautelare accertando la natura di ente pubblico non economico del COTIR e rigettava, nel successivo giudizio di merito, l’azione di accertamento della natura di società consortile a r.l. del COTIR e di qualificazione del rapporto di lavoro come privatistico come introdotta dalla Regione Abruzzo, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dall’ARAN, dichiarando al contempo il difetto di interesse ad agire di dette amministrazioni nei confronti della Provincia di Chieti, del Consorzio di Bonifica Centro e del Comune di Scerni.
La Corte d’appello di L’Aquila, disattese le eccezioni di improcedibilità ed inammissibilità dell’appello e ritenuta attinente alla situazione giuridica dedotta in via cautelare la domanda di merito proposta dalle P.A. -destinatarie passive del dictum cautelare anticipatorio con possibili ricadute sulla spesa pubblica e sull’area della contrattazione devoluta all’ARAN -, ha riformato la sentenza del Tribunale, ritenendo che il COTIR non fosse qualificabile come ente pubblico, donde la non applicazione nei confronti dei suoi dipendenti tanto del CCNL Enti Locali quanto del d.lgs. n. 165/2001.
A fondamento della decisione, il Collegio di merito ha evidenziato che, in base a quanto emerso dagli atti di causa, il COTIR (del quale per Statuto possono far parte imprese private e a cui partecipa il Consorzio di bonifica e quindi un ente pubblico economico) non era stato istituito, come imposto per tutti gli enti pubblici dall’art. 4 legge n. 70/1975, con legge statale o regionale – la legge reg. n. 31/1982 non prevedendone, infatti, la formale costituzione – ma con atto pubblico del 29/7/1988, sicché, in assenza di un quadro normativo di riferimento chiaro ed inequivoco, lo stesso non poteva essere qualificato come un ente pubblico.
La Corte distrettuale ha quindi ritenuto che la natura pubblica degli enti soci (sprovvisti, tuttavia, di poteri di ingerenza sul funzionamento

del Consorzio), l’interesse pubblicistico collegato alle attività svolte (il COTIR svolgendo funzioni di centro di ricerca in materia di tecniche agricole) e l’avvenuta assunzione del personale mediante procedure di tipo concorsuale non fossero «indici sintomatici» decisivi ai fini del riconoscimento della personalità giuridica pubblica del Consorzio.

La Corte di merito ha così concluso per la natura di consorzio a partecipazione pubblica ex art. 2615 ter c.c. ovvero di organismo societario di diritto privato a partecipazione pubblica, come tale non rientrante nella definizione di pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1 co. 2 d.lgs. 165/2001 ma nell’ambito delle società private a partecipazione pubblica regolate dalla legge n. 175/2016.

Contro tale sentenza propongono ricorso per cassazione i lavoratori con cinque motivi assistiti da memoria, cui si oppongono con controricorso la Regione Abruzzo, dalla Presidenza del Consiglio dei ministri e dall’ARAN.

La Procura Generale ha rassegnato conclusioni scritte chiedendo il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo si denuncia violazione dell’art. 112 c.p.c. e del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (vizio di ultrapetizione) nonché violazione dell’111 Cost. (anche in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU) e, infine, violazione della legge reg. Abruzzo 14.2.2000, n. 9, articolo 1, relativamente ai limiti all’attribuzione dello jus postulandi in capo all’Avvocatura dello Stato, perché la Corte territoriale avrebbe erroneamente omesso la pronuncia sull’eccezione di inammissibilità, per difetto di valido mandato ad litem , in riferimento all’appello proposto dalla Regione Abruzzo.
1.1 Il motivo è inammissibile nella parte in cui viene denunciata, ai sensi dell’art. 112 c.p.c., l’omessa pronuncia su

un’eccezione di rito – carenza ius postulandi in capo all’Avvocatura distrettuale dello Stato – e non di merito (Cass. Sez. 3 -, Sentenza n. 25154 del 11/10/2018).

Esso è anche infondato nel merito; a riguardo, va richiamata la giurisprudenza consolidata di legittimità secondo cui in tema di rappresentanza e difesa facoltativa degli enti pubblici da parte dell’Avvocatura dello Stato, non è necessario che, in ordine ai singoli giudizi, l’ente rilasci uno specifico mandato all’Avvocatura medesima, né che questa produca il provvedimento del competente organo dell’ente recante l’autorizzazione del legale rappresentante ad agire od a resistere in causa, escludendo gli artt. 1 e 45 r.d. n. 1611 del 1933 che l’Avvocatura necessiti di alcuna forma di mandato ed essendo eventuali divergenze tra organi sulla opportunità di promuovere la lite o di resistere a lite da altri proposta, impedite o composte “intra moenia” dalla previsione dell’art. 12 l. n. 103 del 1979.
Ne consegue che la stessa assunzione dell’iniziativa giudiziaria, pure nella forma dell’impugnazione, ad opera dell’Avvocatura dello Stato con riguardo a tali organi od enti, comporta la presunzione ‘ iuris ed de iure’ di esistenza di un valido consenso e di piena validità dell’atto processuale compiuto e lascia nell’ambito del rapporto interno le questioni attinenti alla inosservanza di regole di formazione del consenso medesimo (Cass., sez. seconda, ord. 3 settembre 2018, n. 21557; Cass., sez. prima, 13 marzo 2013, n. 6228; Cass., sez. prima, 27 marzo 2003, n. 4564).
Come rettamente sottolineato dalla Procura Generale nella requisitoria, la denunciata norma della Regione Abruzzo non fa in questo caso eccezione (né potrebbe farla) alla normativa statuale.

Infatti, l’art. 1, comma 2, della L.R. n. 9/2000 prevede soltanto che «La rappresentanza, il patrocinio e l’assistenza in giudizio della Regione, salvo nelle ipotesi di controversia con lo Stato e salva la

previsione di cui al successivo comma 3, sono di norma affidati all’Avvocatura dello Stato». È vero che il successivo comma 3 stabilisce che «L’Avvocatura regionale è competente, in via generale, per i giudizi in caso di sussistenza, anche virtuale, di conflitto di interessi con lo Stato. Essa rappresenta e patrocina la Regione dinanzi agli Organi di giurisdizione di ogni ordine e grado nelle fattispecie definite, in via generale, con apposito atto di organizzazione della Giunta regionale». Ma, come desumibile dalla menzionata giurisprudenza di legittimità, l’eventuale conflitto di interessi (non provato in ogni caso nel giudizio di merito) resterebbe comunque confinato nell’ambito del rapporto interno tra Stato e Regione.
Ne consegue, pertanto, anche l’insussistenza della pretesa violazione del principio costituzionale e comunitario del giusto ed equo processo.

Con il secondo mezzo si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 435 c.p.c. perché la Corte territoriale avrebbe erroneamente ritenuto la non perentorietà del termine per notificare il ricorso in grado di appello unitamente al decreto di fissazione di udienza di comparizione e, dunque, la ritualità della notifica dell’appello e, conseguentemente, la sua procedibilità.

2.1 Il motivo è inammissibile ex art. 360 bis n. 1 c.p.c. poiché il provvedimento impugnato ha deciso le questioni di diritto in modo conforme alla giurisprudenza consolidata di questa Corte e l’esame dei motivi non offre elementi per mutare l’orientamento della stessa.

Ai sensi dell’art. 435 c.p.c. il deposito del decreto presidenziale deve essere comunicato all’appellante a cura della cancelleria e, dal momento della comunicazione, l’appellante ha dieci giorni di tempo per procedere alla notifica del decreto stesso all’appellato.

Questa Corte di legittimità ha, da lungo tempo, chiarito che nel rito del lavoro il termine di dieci giorni entro il quale l’appellante, ai sensi dell’art. 435, comma 2, c. p.c., deve notificare all’appellato il ricorso tempestivamente depositato in cancelleria nel termine previsto per l’impugnazione, unitamente al decreto di fissazione dell’udienza di discussione, non ha carattere perentorio e che la sua inosservanza non produce alcuna conseguenza pregiudizievole per la parte, perché non incide su alcun interesse di ordine pubblico processuale o su di un interesse dell’appellato, sempre che sia rispettato (come risulta incontestato nella specie) il termine che, in forza del medesimo art. 435, commi 3 e 4, c.p.c., deve intercorrere tra il giorno della notifica e quello dell’udienza di discussione (Cass., sez. seconda, ord. 30 ottobre 2020, n. 24034; Cass., sez. lav., 29 febbraio 2016, n. 3959; Cass., sez. sesta, ord. 16 ottobre 2013, n. 23426; Cass., sez. lav., 31 maggio 2012, n. 8685; Cass., sez. lav., 30 dicembre 2010, n. 26489).
Peraltro, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 435 c.p.c., prospettata dalla parte, appare manifestamente infondata proprio sulla base della dimensione complessiva di garanzie (artt. 24 e 111 Cost.), che costituiscono patrimonio comune di tradizioni giuridiche condivise a livello sovranazionale (art. 47 della Carta di Nizza, art. 19 del Trattato sull’Unione europea, art. 6 CEDU), il cui coordinamento consente una sintesi compiuta, volta a far sì che possa trovare attuazione il principio, fondamentale, che costituisce lo scopo ultimo al quale il processo è di per sé orientato, ossia l’effettività della tutela giurisdizionale, nella sua essenziale tensione verso una decisione di merito. Di qui, pertanto, anche il principio – richiamato in modo pertinente dalla Procura Generale – che impone di evitare eccessi di formalismo e, quindi, restrizioni del diritto della parte all’accesso ad un tribunale che non siano frutto di criteri ragionevoli e proporzionali (art. 6 § 1 CEDU: tra le altre, Corte EDU, 16 giugno 2015, COGNOME RAGIONE_SOCIALE,
Corte EDU 15 settembre 2016, COGNOME c. Italia e Corte EDU, 28 ottobre 2021, Succi c. Italia; ma anche: Cass., S.U., n. 10648/2017; Cass., S.U., n. 27199/2017; Cass., S.U., n. 22438/2018; Cass. n. 3612/2022; Cass. n. 7186/2022; Cass., S.U., n. 8950/2022; Cass., S.U., n. 2075/2014; Cass., S.U., n. 2077/2014).

Segue l’infondatezza del secondo motivo.

Col terzo motivo se deduce violazione degli artt. 81 e 100, c.p.c., in relazione agli artt. 24 Cost. e 6 CEDU perché la Corte territoriale avrebbe erroneamente ritenuto la legittimazione ad causam e l’interesse ad agire delle P.A. appellanti.

3.1 Il motivo non è fondato.

Risulta pacifico e non contestato che le Amministrazioni controricorrenti (la Regione Abruzzo, l’ARAN e la Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento della Funzione Pubblica), hanno instaurato il giudizio di merito a fronte della domanda proposta nei loro confronti ex art. 700 c.p.c. dai dipendenti del RAGIONE_SOCIALE, i quali avevano individuato, dunque, le stesse Amministrazioni quali dirette controinteressate.

Le Amministrazioni pubbliche hanno quindi proposto domanda, nel giudizio di merito, avente ad oggetto l’accertamento e la declaratoria della natura privatistica del rapporto di lavoro intercorrente fra il Consorzio ed i lavoratori dipendenti: corretta, pertanto, appare la statuizione della Corte territoriale circa la sussistenza della legittimazione ad causam e dell’interesse ad agire delle Amministrazioni, individuate inizialmente (si noti: dagli stessi lavoratori) quali controinteressate nel procedimento cautelare.
Con il quarto motivo si denuncia violazione della legge reg. n. 31/1982 della legge n. 70/1975 in riferimento alla direttiva 2014/24/UE e al regolamento UE n. 549/2013 e si formula richiesta

di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE alla CGUE e ciò perché la Corte territoriale avrebbe erroneamente ritenuto la natura privatistica del CO.T.IR.

I ricorrenti chiedono in particolare il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia relativamente all’interpretazione della nozione di ‘organismo di diritto pubblico’ offerta dalla direttiva 2014/24/UE e dal Regolamento UE n. 549/2013.

4.1 Il motivo è infondato.

La Corte di merito ha accertato la natura di società privata consortile a partecipazione pubblica del RAGIONE_SOCIALE attualmente regolata dalle disposizioni del d.lgs. n. 175/2016, società dunque non rientrante nella nozione di pubblica amministrazione di cui all’art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165/2001, con conseguente inapplicabilità ai rapporti di lavoro dei dipendenti del Consorzio medesimo delle disposizioni del t.u.p.i. e della contrattazione collettiva del comparto Regioni ed Autonomie locali.
Si legge nella sentenza impugnata al punto 7 – ed è pacifico e incontestato in atti – che il COTIR ‘è stato istituito con atto pubblico del 29.7.1988; inizialmente ne erano soci l’RAGIONE_SOCIALE (Ente Regionale di Sviluppo Agricolo), il Consorzio di Bonifica delle Valli Alento e Destra Pescara e le Università degli Studi di Chieti e L’Aquila; successivamente, il CO.RAGIONE_SOCIALE risulta essere stato partecipato anche da soggetto privato (il RAGIONE_SOCIALE); da ultimo, ed attualmente, il CO.T.RAGIONE_SOCIALE. è partecipato dalla Regione Abruzzo, dalla Provincia di Chieti, dal Comune di Scerni e dal Consorzio di Bonifica Centro – Bacino Saline, Pescara, Alento e Foro’.
L’art. 4 legge n. 70/1975 prevede che nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge, salvo quanto previsto negli artt. 2 e 3 della legge stessa in materia di ristrutturazione o fusione degli enti pubblici preesistenti.

La giurisprudenza di legittimità ha più volte affermato il principio di diritto secondo cui l’esistenza di un ente pubblico dipende dall’espresso conferimento di tale qualifica da parte del legislatore, statale o regionale (v. Cass., sez. un., 19 aprile 2021, n. 10244, che ha espressamente richiamato Cass., sez. un., 27 ottobre 1995, n. 11179; Cass., sez. un., 24 febbraio 1998, n. 1987 e Cass., sez. un. 9 marzo 2000, n. 2677 ed ha ritenuto la natura privatistica dell’ANCI; cfr. Cass., sez. un., ord. 20 gennaio 2022, n. 1779, che ha attribuito natura pubblicistica all’ACI).
Le Sezioni Unite hanno in particolare sottolineato (Cass. SU n. 10244/2021) «come questa norma sancisca, con estrema chiarezza, il principio secondo cui l’esistenza di un ente pubblico dipende dall’espresso conferimento di tale qualifica da parte del legislatore, statale o regionale: in altri termini, perché un soggetto possa essere qualificato come pubblico, non si può prescindere da una base legislativa che sottoponga quel soggetto a un regime pubblicistico (Cass. Sez. Un. 27 ottobre 1995, n. 11179; cfr. pure Cass. Sez. Un. 24 febbraio 1998, n. 1987, e Cass. Sez. Un. 9 marzo 2000, n. 2677, secondo cui l’art. 4 della legge n. 70 del 1975 stabilisce una riserva di legge di carattere relativo).
E anche in altre decisioni, al fine di escludere la qualità di ente pubblico di un soggetto, si è attribuita importanza dirimente alla mancanza di una norma attributiva della personalità giuridica pubblica (Cass., Sez. Un., 17 aprile 1982, n. 2334), ovvero alla mancanza di un’espressa qualificazione legislativa in senso pubblicistico (Cass., Sez. Un., 17 maggio 1984, n. 3017).

Si è precisato che, in difetto di questi requisiti, non è sufficiente ad attribuire la natura pubblicistica all’ente la presenza di taluni indici sintomatici, quali la natura pubblica degli enti che concorrono a formarlo (Cass., Sez. Un., 23 novembre 1993, n. 11541; Cass.,

Sez. Un., 17 aprile 1982, n. 2334 cit.); il perseguimento delle finalità riguardanti i soggetti che lo hanno formato (Cass. n. 11541/1993 cit.), specie se la coincidenza degli scopi e delle attività dell’ente non è integrale con i fini e gli scopi della pubblica amministrazione (Cass., n. 2334/1982 cit.); la partecipazione ai suoi organi dei rappresentanti dei soggetti che l’hanno formato (Cass., n. 11541/1993, cit.).

Orbene, si rimarca, anche in questa sede di legittimità, che il COTIR non è stato istituito in forza di una norma di legge, statale o regionale: la richiamata L.R. n. 31/1982 non ne prevede l’istituzione, limitandosi a stabilire il finanziamento regionale per la relativa costituzione; tanto meno attribuisce al COTIR ‘personalità giuridica di diritto pubblico’. Il COTIR invece è stato costituito per atto pubblico con partecipazione anche di un consorzio di bonifica avente pacifica natura di ente pubblico economico e operante in regime privatistico.
In effetti, l’art. 1 dello Statuto del CO.T.IR. qualifica l’ente quale ‘società consortile a responsabilità limitata’; e il successivo art. 8 prevede, poi, che possono entrare a farne parte anche imprese private e «nessuna disposizione dello Statuto stesso consente agli enti pubblici soci possibilità di influire sul funzionamento della società avvalendosi di poteri pubblicistici» (così punto 7.1 sentenza impugnata). Anche le delibere di G.R. della Regione Abruzzo, peraltro, hanno sempre qualificato l’ente quale ‘società partecipata con funzioni di centro di ricerca in materia di tecniche agricole’.
Né, sotto altro profilo, vale insistere sulla qualificabilità (ritenuta nella DGR Abruzzo n. 203/2016) del COTIR come ‘organismo di diritto pubblico’, la quale comporta soltanto l’applicabilità della disciplina del cd. settore pubblico allargato in materia di appalti pubblici, controlli pubblici ed evidenza pubblica, ma non l’attribuzione di personalità giuridica pubblica (in tal senso, Cass., n. 10244/2021, cit.).

A parte il fatto che lo scopo di lucro del RAGIONE_SOCIALE non è in radice escluso dallo Statuto che, all’art. 6, stabilisce che la società ha per oggetto svolgimento di attività di ricerca applicata, scientifica e tecnologica di interesse pubblico, anche per conto di operatori privati, e che per tale scopo può compiere «tutte le operazioni commerciali, finanziarie, industriali ed immobiliari utili e necessarie e utili a tal fine».

Il che non pare compatibile con la nozione di ‘organismo di diritto pubblico’ di matrice europea (cfr. Cass. Sez. U-, Ordinanza n. 17567 del 28/06/2019 che, richiamando la Corte di giustizia nella sentenza 10/5/2001, C-223/99 e C-260/99, RAGIONE_SOCIALE, precisa che da tale pronuncia «è chiaramente evincibile il principio secondo il quale l’ente fieristico, per essere ritenuto organismo di diritto pubblico, nel perseguire l’interesse pubblico debba agire senza essere soggetto alle regole di mercato, e quindi senza che possa ritenersi esercitata dallo stesso attività di carattere commerciale»), né, d’altra parte, come accertato dal giudice d’appello, il controllo della Regione Abruzzo finanziatrice giunge a forme tipiche di esercizio di poteri pubblicistici.
Tanto varrebbe ad orientare nel senso di escludere anche la qualificabilità come organismo di diritto pubblico.

Infatti, è proprio la disciplina eurounitaria (art. 1 lett. b) direttive 92/50/CEE (servizi), 93/36/CEE (forniture), 93/37/CEE (lavori), ora art. 3, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 50 del 2016) che definisce l’organismo di diritto pubblico come «qualsiasi organismo, anche di forma societaria: istituito per soddisfare specificatamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale, dotato di personalità giuridica, la cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione
sia soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri più della metà dei quali è designata dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico».

In ogni caso, come già sopra anticipato, la nozione di organismo di diritto pubblico, di matrice europea, non rileverebbe comunque ai nostri fini perché essa «è stata elaborata per individuare le cd. «amministrazioni aggiudicatrici», ossia i soggetti tenuti al rispetto delle regole dell’evidenza pubblica, a prescindere dalla natura loro attribuita dai singoli ordinamenti nazionali (Cass. Sez. Un. 28 marzo 2019, n. 8673).

Essi, nonostante la veste formale privatistica per lo più assunta, sono equiparati alla pubblica amministrazione in quanto sottoposti per legge ad una disciplina di tipo pubblicistico. Tuttavia, è incontestato tanto in dottrina quanto in giurisprudenza che questa sottoposizione non riguarda l’intera vita dell’ente, ma solo alcuni segmenti della sua attività, ossia quelli strettamente legati all’affidamento dei contratti, ferma restando la possibilità per l’ente di ricorrere a strumenti di diritto privato per il raggiungimento delle finalità istituzionali cui è preposto (Cass. 30 settembre 2019, n. 24375; Cons. Stato, n. 3043/2016, cit.; v. anche Cons. Stato 4 aprile 2019, n. 2217). È una forma di ibridazione in cui sfumano i confini tra il diritto pubblico e il diritto privato, ma che tuttavia non pone in discussione l’equiparazione dell’organismo di diritto pubblico alla pubblica amministrazione pur in assenza di una norma espressa; così come non è in discussione che la sottoposizione dell’organismo di diritto pubblico alla disciplina pubblicistica non vale per qualsiasi attività da esso svolta. Si è, in sostanza, in presenza di un’equiparazione settoriale funzionale e dinamica, perché strettamente legata all’affidamento dei contratti, ferma restando la sottoposizione
dell’ente, di regola, alle norme del diritto privato. Si accede così ad una nozione di ente pubblico anch’essa dinamica e funzionale.

Ne consegue che il rapporto di lavoro in esame non è un rapporto di lavoro regolato dal T.U. su pubblico impiego, ma è un rapporto di lavoro assoggettato alle regole privatistiche, con particolare riferimento alla disciplina della interruzione del rapporto di lavoro dovuto allo scioglimento della società.

Del resto, l’art. 19, comma 1, del d.lgs. n. 175/2016 dispone che «ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle società a controllo pubblico si applicano le disposizioni del capo I, titolo II, del libro V del codice civile, dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, ivi incluse quelle in materia di ammortizzatori sociali, secondo quanto previsto dalla normativa vigente, e dai contratti collettivi».

Ne discende l’infondatezza anche del quarto motivo del ricorso, con rigetto della richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 TFUE relativamente all’interpretazione della nozione di ‘organismo di diritto pubblico’ offerta dalla direttiva 2014/24/UE e dal Regolamento UE n. 549/2013.

Con il quinto mezzo si lamenta (art. 360 n. 5 c.p.c.) l’omesso esame di fatti decisivi ai fini della soluzione della controversia e, in particolare, dei documenti inerenti alle DGR n. 820/2014; DGR n. 255/2015; DGR n. 203/2016, e/o della perizia giurata: atti dai quali sarebbe stata evincibile la presenza di un’influenza dominante del soggetto pubblico sul funzionamento delle attività della stessa società.

5.1 Il motivo è inammissibile, giacché le delibere di giunta regionale in esame non costituiscono un ‘fatto’ controverso e decisivo ai sensi della richiamata disposizione e, in ogni caso, sono

state oggetto di valutazione da parte della Corte di merito, come evincibile dalla stessa lettura della sentenza impugnata (v. punto 7.2 a p. 10 e 8.3.5 a p. 11 sentenza).

A riguardo, le Sezioni Unite della Corte (Cass., sez. un., 27 dicembre 2019, n. 34476) hanno riassunto i principi, ormai consolidati, affermati in relazione alla riformulazione dell’art. 360 n. 5 c.p.c., ad opera del d.l. n. 83/2012 e, rinviando a Cass., sez. un., n. 8053/2014, n. 9558/2018 e n. 33679/2018, hanno evidenziato che: a) il novellato testo dell’art. 360, n. 5, c.p.c. ha introdotto nell’ordinamento un vizio specifico che concerne l’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti, oltre ad avere carattere decisivo; b) nel giudizio di legittimità è denunciabile solo l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall’art. 12 delle preleggi, in quanto attiene all’esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali; c) tale anomalia si esaurisce nella mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico, nella motivazione apparente, nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili e nella motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile, esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di sufficienza della motivazione. Quest’ultimo vizio è peraltro ravvisabile solo qualora la carenza o la contraddittorietà siano tali da indurre la mancanza di un requisito essenziale della decisione.
Nella fattispecie in esame, le critiche mosse alla sentenza impugnata non sono sussumibili in alcuno dei vizi rilevanti ex art. 360 c.p.c., se non altro, perché le argomentazioni poste a base della decisione della Corte territoriale vanno ben oltre il ‘minimo

costituzionale’ imposto dalla norma di riferimento, così come univocamente interpretata dalla giurisprudenza di legittimità.

In conclusione, il ricorso deve essere rigettato, con addebito delle spese di legittimità alla parte soccombente.

P.Q.M.

La Corte: rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di legittimità che liquida in €. 5.000,00 per compensi oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Corte di

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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