Natura demaniale dei suoli: chi decide? La Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di diverse amministrazioni pubbliche in una controversia sulla proprietà di alcuni terreni costieri. È stata confermata la giurisdizione del giudice ordinario civile per accertare la natura demaniale dei suoli, in quanto questione relativa a diritti soggettivi, anche se connessa a una richiesta di risarcimento per occupazione illegittima, potenzialmente di competenza amministrativa. La Corte ha stabilito che la domanda di accertamento della proprietà privata implica necessariamente la contestazione della demanialità, senza costituire una modifica inammissibile della domanda.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Natura Demaniale dei Suoli: la Giurisdizione è del Giudice Civile

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su una questione fondamentale: a chi spetta decidere se un terreno è di proprietà privata o appartiene allo Stato? La risposta è cruciale quando si discute della natura demaniale dei suoli, specialmente in contesti di presunta occupazione da parte della Pubblica Amministrazione. La Suprema Corte ha chiarito che l’accertamento della proprietà è una questione di diritto soggettivo che rientra nella giurisdizione del giudice civile, anche se collegata a richieste di risarcimento.

I Fatti della Causa: la Controversia sulla Proprietà di Terreni Costieri

Alcuni cittadini, eredi dei proprietari originali di due fondi, hanno citato in giudizio il Comune, il Ministero delle Infrastrutture, la Capitaneria di Porto e la Regione. L’accusa era di occupazione abusiva dei loro terreni. Essi chiedevano non solo la restituzione dei fondi, ma anche, in subordine, il risarcimento dei danni. Le amministrazioni pubbliche si sono difese sostenendo che i terreni in questione fossero in realtà parte del demanio marittimo dello Stato.

Il Percorso Giudiziario e il Riparto di Giurisdizione

Il caso ha avuto un iter complesso. In primo grado, il Tribunale ha declinato la propria giurisdizione, ritenendo che la controversia, qualificata come ‘occupazione acquisitiva’, dovesse essere trattata dal giudice amministrativo. La Corte d’Appello, tuttavia, ha ribaltato questa decisione. I giudici di secondo grado hanno correttamente identificato la questione pregiudiziale e dirimente: prima di poter parlare di occupazione e risarcimento, era necessario stabilire a chi appartenessero i terreni. L’indagine sulla titolarità del diritto di proprietà è una materia che riguarda diritti soggettivi e, come tale, spetta al giudice ordinario. La Corte d’Appello, esaminando le prove, ha concluso che i terreni erano di natura privata.

La Decisione della Cassazione sulla Natura Demaniale dei Suoli

Le amministrazioni pubbliche hanno presentato ricorso in Cassazione, basandolo su quattro motivi principali. La Suprema Corte li ha rigettati tutti, confermando la decisione della Corte d’Appello e fornendo importanti chiarimenti.

La Giurisdizione non si Sposta per Connessione

Il motivo più rilevante riguardava la giurisdizione. Le amministrazioni sostenevano che la stretta connessione tra la domanda di accertamento della proprietà e quella di risarcimento per occupazione avrebbe dovuto attrarre l’intera causa nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La Cassazione ha respinto questa tesi, ribadendo un principio consolidato: la connessione tra cause non può derogare alle regole fondamentali sul riparto di giurisdizione. La domanda sull’accertamento della natura demaniale dei suoli riguarda un diritto soggettivo (la proprietà) e resta di competenza del giudice civile. Ogni domanda va proposta al giudice che ha il potere di deciderla.

Nessuna ‘Mutatio Libelli’ o Modifica della Domanda

Un altro motivo di ricorso si basava sulla presunta ‘mutatio libelli’. Le amministrazioni lamentavano che i privati avessero illegittimamente modificato la loro domanda iniziale (accertamento della proprietà) in una domanda di accertamento della natura non demaniale dei fondi. La Corte ha ritenuto l’argomento infondato. Chiedere di accertare la propria proprietà su un terreno significa, implicitamente ma necessariamente, contestare la pretesa altrui che quel terreno sia demaniale. Non si tratta di una domanda nuova, ma di una precisazione della domanda originaria.

Le Motivazioni

La Corte Suprema ha basato la sua decisione su principi cardine dell’ordinamento giuridico. In primo luogo, ha riaffermato la netta separazione delle giurisdizioni stabilita dalla Costituzione: al giudice ordinario la tutela dei diritti soggettivi, al giudice amministrativo quella degli interessi legittimi (salvo i casi di giurisdizione esclusiva). La questione sulla titolarità di un bene è la quintessenza del diritto soggettivo, pertanto rientra pienamente nella giurisdizione civile.
In secondo luogo, la Corte ha sottolineato che la domanda di accertamento della proprietà privata è logicamente e giuridicamente preliminare a qualsiasi discussione su un’eventuale occupazione illegittima. Non si può discutere di occupazione senza prima aver stabilito chi sia il proprietario. Pertanto, l’argomento delle amministrazioni, che mirava a unificare le cause davanti al giudice amministrativo per ragioni di economia processuale, è stato respinto in favore della corretta applicazione delle norme sulla giurisdizione.
Infine, per quanto riguarda gli altri motivi, la Corte li ha dichiarati inammissibili perché tendevano a un riesame del merito dei fatti (come la natura effettiva dei terreni, già accertata dalla Corte d’Appello) o si basavano su eccezioni procedurali che avrebbero dovuto essere sollevate tempestivamente nei gradi di merito, cosa che non era avvenuta.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame consolida un importante principio: la giurisdizione per decidere sulla proprietà di un bene conteso tra un privato e la Pubblica Amministrazione spetta al giudice civile. Questa regola non viene meno neppure se la questione è collegata a una domanda di risarcimento danni per occupazione, che potrebbe rientrare nella giurisdizione amministrativa. La decisione garantisce che la tutela del diritto di proprietà, quale diritto soggettivo fondamentale, rimanga saldamente nelle mani del suo giudice naturale, il tribunale ordinario. Per i cittadini, ciò significa avere una chiara indicazione su quale autorità adire per far valere le proprie ragioni in dispute sulla natura demaniale dei suoli.

Chi ha la giurisdizione per decidere se un terreno appartiene al demanio marittimo o a un privato?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario (civile), poiché la controversia riguarda l’accertamento di un diritto soggettivo, ossia il diritto di proprietà, e non un interesse legittimo.

È possibile precisare la domanda iniziale da “accertamento della proprietà” a “accertamento della natura non demaniale” durante il processo?
Sì, la Corte di Cassazione ha stabilito che non si tratta di una modifica inammissibile della domanda (mutatio libelli). La richiesta di accertare la proprietà privata di un bene presuppone necessariamente la contestazione della sua natura demaniale, quindi è una semplice precisazione della domanda originaria.

La connessione tra una domanda di accertamento della proprietà e una di risarcimento per occupazione illegittima sposta la competenza al giudice amministrativo?
No. La giurisprudenza costante della Corte di Cassazione afferma che la connessione tra cause non è un criterio sufficiente per derogare alle regole di riparto della giurisdizione. Ciascuna domanda deve essere proposta dinanzi al giudice competente per materia.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 6154 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 6154 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 07/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. R.G. 16291 anno 2021 proposto da: MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITA’ SOSTENIBILI, CAPITANERIA DI PORTO DI TERMOLI, REGIONE MOLISE, rappresentati e difesi dall’ Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono ex lege domiciliati in Roma, INDIRIZZO

ricorrenti

contro

NOME COGNOME, NOME COGNOME nella qualità di eredi legittimi di NOME COGNOME e NOME COGNOME NOME COGNOME, rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME in forza di procura in calce al controricorso ed elettivamente domiciliati in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME;

contro

ricorrenti

COMUNE DI TERMOLI

intimato

avverso la sentenza n.127/2021 dell’8.4.2021 della Corte di appello di Campobasso

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/11/2024 dal consigliere relatore NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il tribunale di Campobasso declinava la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo in ordine alla domanda proposta dagli odierni controricorrenti nei confronti del Comune di Termoli, del Ministero dei trasporti, della Capitaneria di porto di Termoli e della Regione Molise, di accertamento dell’abusiva occupazione da parte del Comune di Termoli di due fondi di loro proprietà, nonché di restituzione degli stessi in loro favore e, in via subordinata, di condanna delle amministrazioni predette al risarcimento dei danni.
Il giudice di prime cure, considerato che la condotta appropriativa della pubblica amministrazione era mediatamente connessa all’esercizio di una pubblica funzione ablatoria, qualificava tale condotta in termini di occupazione acquisitiva devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 53 del DPR 327/2001.

Le odierne parti resistenti proponevano appello, rilevando che il tribunale di Campobasso erroneamente aveva affrontato, anche se ai soli fini della dichiarazione del difetto di giurisdizione, solo la seconda e consequenziale delle questioni poste al giudizio del tribunale, ossia quella riguardante la qualificazione dell’occupazione perpetrata dagli enti; ma non aveva in alcun modo affrontato, esaminato e risolto il primo degli accertamenti sottoposti al giudizio del tribunale, quello pregiudiziale e dirimente riguardante la natura demaniale dei beni oggetto della controversia. In altri termini, il tribunale avrebbe erroneamente limitato la qualificazione dell’azione attorea quale
domanda restitutoria e/o risarcitoria, così omettendo di pronunciarsi sull’accertamento pregiudiziale e inerenti alla natura inerente alla natura dei fondi.

2. La Corte di appello di Campobasso accoglieva l ‘ appello, confermando la statuizione del giudice di primo grado relativa alla carenza di giurisdizione del giudice ordinario in ordine alla domanda subordinata ed esaminando la domanda proposta e non delibata inerente alla natura o meno demaniale dei fondi di cui è causa. Evidenziava che dal materiale probatorio documentale e testimoniale acquisito non era dato ricavare elementi univocamente dimostrativi della natura di demanio marittimo dei terreni per il verificarsi di fatti anteriori o successivi al loro acquisto da parte degli appellanti.
La Corte distrettuale esaminava, pertanto, la domanda come proposta e precisata nella prima memoria istruttoria in cui gli odierni attori avevano chiesto che fosse accertata la titolarità del diritto di proprietà sui fondi, precisando che dalla esposizione dei fatti contenuta nell’atto introduttivo si ricavava che gli appellanti avevano inteso contestare la sussistenza di una proprietà demaniale sui terreni oggetto di causa; in particolare nella memoria ex articolo 183 comma sesto, n. 1 c.p.c. la domanda era stata precisata nei seguenti termini: ‘ si accerti e dichiari la natura privata dei suoli in mancanza di qualsivoglia circostanza e/o presupposto a legittimazione e fondamento del preteso mutamento della natura dei suoli in demanio marittimo; se del caso si determini il confine, la linea di demarcazione fra il demanio marittimo e i suoli privati in questione, in conformità dei confini catastali; si condannino le convenute alla restituzione dei suoli ovvero, in subordine, e nel caso di accertata accessione invertita, al risarcimento dei danni da valutarsi secondo i termini di legge ‘.
In ordine a tale domanda la Corte distrettuale affermava, a fronte di esplicita richiesta di accertamento della titolarità dei fondi, la giurisdizione ordinaria, venendo in rilievo l’indagine sulla titolarità della

proprietà, quindi , l’ accertamento di posizioni di diritto soggettivo.

In conclusione, la Corte territoriale sulla base degli accertamenti svolti dal CTU e dalle testimonianze assunte escludeva che i terreni oggetti di oggetto di causa possedessero9 le caratteristiche fisiche-morfologiche e quelle finalistico-funzionali proprie del lido, della spiaggia e della sua estensione ulteriore costituita dall’arenile.

Pertanto, in accoglimento della domanda principale proposta dagli appellanti, la Corte dichiarava che i terreni non appartenevano al demanio marittimo dello Stato.

La sentenza veniva impugnata dalle amministrazioni indicate in epigrafe, con ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi, cui resistevano con controricorso i signori NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si deduce la violazione e/o falsa applicazione degli articoli 112, 163, nn. 3 e 4 e 183 comma 6, n. 1 c.p.c.. In particolare, si eccepisce la violazione del principio del divieto di mutatio libelli in relazione all’art 360, comma 1, n. 3 c.p.c..

Ad avviso dei ricorrenti la domanda di accertamento della natura non demaniale dei fondi formulata per la prima volta nella memoria istruttoria avrebbe la natura di domanda nuova rispetto a quella proposta in citazione, ove le parti avevano chiesto esclusivamente l’accertamento del diritto di proprietà sui suoli.

Con il secondo motivo di ricorso l’Avvocatura Generale dello Stato denuncia la violazione dell’art. 53 di d.p.r n.327/2001, nonché dell’art 133 D.LGS. n. 194/2020, nonché violazione e falsa applicazione degli articoli 111, 24 e 103 della Costituzione.

La Corte di appello avrebbe errato nel non aver declinato la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo anche con riferimento alla domanda di accertamento della natura demaniale dei suoli, attesa la stretta connessione con la domanda inerente all ‘ accertamento della

occupazione usurpativa e di risarcimento del danno pacificamente attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; la declinatoria di giurisdizione non poteva che derivare dalla intrinseca interdipendenza fra le due domande che avrebbero dovuto essere entrambe proposte dinanzi al giudice amministrativo in ragione del principio di concentrazione della giurisdizione e della fondamentale esigenza di economia processuale.

Con il terzo motivo si eccepisce la nullità della sentenza per violazione degli articoli 102, 354 c.p.c. in relazione all’articolo 360, comma 1 n. 4 c.p.c.

La sentenza della Corte territoriale sarebbe errata anche laddove i giudici di secondo grado si sono pronunciati sulla domanda di accertamento dell’assenza di demanialità marittima dei fondi in questione senza evocare in giudizio uno dei litisconsorti necessari, ossia l’Agenzia del demanio in palese violazione dell’articolo 102 c.p.c.

Con il quarto ed ultimo motivo si eccepisce la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 822 e 829 c.c., nonché la violazione e falsa applicazione degli artt. 28 e 35 del codice della navigazione in relazione all’articolo 360, comma 1 numero 3, c.p.c.

La Corte territoriale avrebbe ritenuto erroneamente ammissibile la sdemanializzazione tacita di terreni in assenza di un apposito provvedimento di sdemanializzazione dell’area interessata emanato dall’amministrazione competente; ed invero, contrariamente a quanto statuito dalla Corte territoriale, l’area in questione apparterrebbe come pacificamente accertato dalla consulenza tecnica di ufficio per le sue caratteristiche al demanio marittimo sin dal 1994, per cui sarebbe stata necessario un atto amministrativo formale di sdemanializzazione ai fini del riconoscimento della natura privata dei fondi di cui è causa.
Il ricorso è infondato per le seguenti ragioni.

La prima censura è infondata.

I ricorrenti eccepiscono la violazione del divieto di mutatio libelli che gli

odierni controricorrenti avrebbero perpetrato con la domanda formulata nella prima memoria istruttoria ai sensi dell’art. 183, comma 6, n. 1 c.p.c. avente ad oggetto la natura non demaniale dei fondi.

Orbene, è da rilevarsi come la domanda attorea sin dal suo atto introduttivo aveva ad oggetto l’accertamento della proprietà privata in capo agli attori sui fondi che, quindi, non poteva che avere, come accertamento preliminare, quello in ordine alla non demanialità degli stessi; in altri termini, la domanda di accertamento della proprietà da parte dei privati non poteva che presupporre necessariamente la contestazione della pretesa di demanialità dei terreni dedotta dalle amministrazioni.
D’altra parte, la contestazione della demanialità dei fondi era stata ampiamente dedotta nell’atto introduttivo ai fini dell’accoglimento della domanda di accertamento della proprietà proposta in via principale.

Ciò posto, la estensione all’accertamento della non demanialità non può costituire una mutatio libelli, come sostenuto dai ricorrenti, in quanto tale accertamento è da ritenersi ricompreso nella domanda originaria, quale presupposto ai fini dell’accoglimento della domanda di accertamento della proprietà in capo agli odierni resistenti.

7. Anche il secondo motivo è infondato.

Va premesso che la giurisprudenza di questa Corte (Cass. SS.UU. n. 9185/2012) ritiene che la connessione non costituisca valido strumento per derogare alle regole sulla giurisdizione. Ed invero, fermo restando il principio generale dell’inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione, essendo il criterio di riparto fondato sulla separazione imposta dall’art. 103 Cost., comma 1, che rimette al giudice amministrativo la giurisdizione per la tutela nei confronti della P.A. degli interessi legittimi e, solo per le particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi (v. S.u. 28.12.07 n. 27169, S.u.20.04.07 n. 9358, S.u. 13.06.06 n. 13659, S.u. 15.05.03 n. 7621), nel caso di domande e cause tra di loro connesse soggette a diverse giurisdizioni la via da
seguire è in via di principio quella di attribuire ciascuna delle cause contraddistinte da diversità di petitum al giudice che ha il potere di conoscerne, secondo una valutazione da effettuarsi sulla base della domanda (v. S.u. 24.06.09 n. 14805 in motivazione, con richiamo a S.u. 18.07.08 n. 19805).

Ciò posto, questa Corte ritiene di dover continuare a seguire tale condivisibile orientamento con conseguente infondatezza della censura. 8. Il terzo motivo è inammissibile.

Va premesso che questa Corte ha avuto modo di precisare che nelle cause aventi ad oggetto beni immobili facenti parte del patrimonio indisponibile dello Stato (ed in particolare nel caso di actio negatoria), promosse nei confronti del Ministero delle Finanze anteriormente al 1° gennaio 2001, per effetto della istituzione della Agenzia del Demanio ad opera del d.lgs. n. 300 del 1999, si è verificato, ai sensi dell’art. 111 c.p.c, un fenomeno di successione a titolo particolare della stessa nei poteri e nei rapporti giuridici facenti capo al Ministero, con conseguente permanenza della legittimazione di quest’ultimo, quale parte originaria, ferma restando la facoltà di intervento o di chiamata dell’Agenzia del demanio. (Cassazione civile Sez. I ordinanza n. 7152 del 22 marzo 2018).
E’, quindi, pacifica la legittimazione a stare in giudizio dell’Agenzia del demanio a seguito della sua istituzione, ogni qualvolta si controverta in ordine alla titolarità di beni pubblici appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato.

Ciò posto, tuttavia, nel caso di specie, occorre fare applicazione dell’art.4 della legge 25 marzo 1958, n. 260, che testualmente dispone: «L’errore di identificazione della persona alla quale l’atto introduttivo del giudizio ed ogni altro atto doveva essere notificato, deve essere eccepito dall’Avvocatura dello Stato nella prima udienza, con la contemporanea indicazione della persona alla quale l’atto doveva essere notificato. Tale indicazione non è più eccepibile. Il giudice prescrive un termine entro il
quale l’atto deve essere rinnovato. L’eccezione rimette in termini la parte».

Nella specie, non risulta che l’Avvocatura dello Stato abbia tempestivamente eccepito nella prima difesa utile del giudizio di merito e tantomeno a seguito della emendatio libelli contenuta nella memoria ex art. 183 comma 6 n. 1 c.p.c. avente ad oggetto l’ accertamento della non demanialità dei fondi depositata dagli odierni controricorrenti la mancata citazione in giudizio quale litisconsorte necessario dell’Agenzia del demanio.

Conseguentemente, il motivo è inammissibile non risultando che l’eccezione sia stata utilmente proposta nel giudizio di merito, neppure a fronte della avversaria memoria ai sensi dell’art. 183 comma 6, n. 1, c.p.c.

Il quarto ed ultimo motivo è infine inammissibile.

Con la proposizione del ricorso per Cassazione, il ricorrente non può rimettere in discussione, contrapponendone uno difforme, l’apprezzamento in fatto dei giudici del merito, tratto dall’analisi degli elementi di valutazione disponibili ed in sé coerente. L’apprezzamento dei fatti e delle prove, infatti, è sottratto al sindacato di legittimità, dal momento che nell’ambito di detto sindacato, non è conferito il potere di riesaminare e valutare il merito della causa, ma solo quello di controllare, sotto il profilo logico formale e della correttezza giuridica, l’esame e la valutazione fatta dal giudice di merito, cui resta riservato di individuare le fonti del proprio convincimento e, all’uopo, di valutare le prove, controllarne attendibilità e concludenza e scegliere, tra le risultanze probatorie, quelle ritenute idonee a dimostrare i fatti in discussione (Cass. n. 25348/2018; Cass. 7921/2011).
Ciò premesso, si osserva come la censura sotto l’apparente vizio di violazione di legge sia finalizzata a ottenere un nuovo esame del merito da parte di questa Corte nella misura in cui si eccepisce l’erroneità della pronuncia in ordine alla sdemanializzazione tacita. Invero, la corte

distrettuale ha accertato in fatto la natura privata e non demaniale dei fondi di cui non si è mai determinata la loro trasformazione in demanio marittimo.

La censura pertanto è inammissibile in quanto finalizzata a richiedere una diversa valutazione dell’insieme del materiale probatorio esaminato dal giudice del merito.

10. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Condanna le parti ricorrenti al pagamento delle spese di lite in favore dei controricorrenti che liquida in € 7.000,00 per compensi professionali oltre € 200,00 per esborsi, nonché al rimborso forfe ttario delle spese generali, nella misura del 15%, ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art.13, comma 1 quater del DPR 115/2002, dà atto della ricorrenza dei presupposti processuali per il versamento da parte dei ricorrenti dell’importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma del comma 1 bis dello stesso art.13.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 1ª Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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