Motivazione apparente: la Cassazione annulla la sentenza

Una società di estrazione ha impugnato una sanzione amministrativa per attività di cava non autorizzata, sostenendo l’esistenza di un precedente giudicato penale di assoluzione. La Corte d’Appello ha respinto l’opposizione, ma la Cassazione ha annullato tale decisione. La Suprema Corte ha rilevato due vizi fondamentali: un errore procedurale nella gestione delle prove e, soprattutto, una motivazione apparente. La sentenza d’appello, infatti, rigettava le ragioni della società con una formula generica e non esplicativa, rendendo impossibile comprendere la ratio decidendi e violando l’obbligo di motivazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Motivazione apparente: la Cassazione cassa la sentenza per vizio insanabile

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio cruciale del nostro ordinamento: una sentenza deve essere motivata in modo comprensibile, altrimenti è nulla. Quando un giudice si limita a formule generiche e di stile, senza entrare nel merito delle argomentazioni delle parti, si configura una motivazione apparente, un vizio che porta all’annullamento della decisione. Analizziamo il caso per comprendere le implicazioni pratiche di questa importante pronuncia.

I Fatti di Causa: Dalla Sanzione Amministrativa al Ricorso in Cassazione

La vicenda trae origine da un’ordinanza con cui un Comune sanzionava una società di estrazione per oltre 70.000 euro. La contestazione riguardava l’attività di coltivazione di una cava in aree non soggette a vincolo paesaggistico, ma svolta in ampliamento senza la prescritta autorizzazione.

La società si opponeva alla sanzione davanti al Tribunale, sostenendo l’esistenza di un giudicato penale. In precedenza, infatti, era stata assolta in sede penale per fatti simili. Il Tribunale accoglieva l’opposizione.

L’ente locale, però, proponeva appello. La Corte d’Appello ribaltava la decisione di primo grado, affermando che il giudicato penale si riferiva a illeciti commessi in un’area diversa (sottoposta a vincolo) rispetto a quella oggetto della sanzione amministrativa. La Corte d’Appello, inoltre, dichiarava inammissibili le richieste di prova della società perché non riproposte in sede di precisazione delle conclusioni.

La società, ritenendo la sentenza ingiusta e viziata, presentava ricorso in Cassazione, basandolo su diversi motivi.

L’Analisi della Corte di Cassazione: i vizi procedurali e la motivazione apparente

La Suprema Corte ha esaminato i vari motivi di ricorso, accogliendone due di fondamentale importanza, che hanno portato alla cassazione della sentenza impugnata.

L’Errore Procedurale sulla Riproposizione delle Prove

Il primo punto cruciale riguarda la gestione delle prove. La Corte d’Appello aveva errato nel dichiarare inammissibili le richieste istruttorie della società. La Cassazione ha chiarito che le controversie in materia di opposizione a sanzione amministrativa seguono il rito del lavoro. In questo rito, le prove devono essere formulate negli atti introduttivi e non è prevista un’udienza di precisazione delle conclusioni. Pertanto, non si può presumere l’abbandono di una richiesta di prova solo perché non viene ripetuta in una fase non prevista dal rito.

La Motivazione Apparente: il Vizio che Invalida la Sentenza

Il secondo e decisivo motivo di accoglimento riguarda la motivazione apparente. La Corte d’Appello aveva liquidato le difese della società affermando che la contestazione sull’assenza di responsabilità era “generica e palesemente infondata”.

Secondo la Cassazione, questa non è una motivazione, ma una formula di stile vuota. Una motivazione si definisce “apparente” quando, pur esistendo graficamente, risulta del tutto inidonea a spiegare le ragioni della decisione. Essa non consente di comprendere il percorso logico-giuridico seguito dal giudice, trasformando la sentenza in un atto arbitrario.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione sulla base di principi consolidati. L’obbligo di motivazione dei provvedimenti giudiziari, sancito dall’art. 111 della Costituzione, non è un mero adempimento formale. Esso serve a garantire la trasparenza della giustizia, a permettere alle parti di comprendere le ragioni della decisione e a consentire un efficace controllo di legittimità. Una motivazione totalmente mancante, contraddittoria o meramente apparente viola questo obbligo fondamentale e determina la nullità della sentenza per violazione delle norme processuali.
Nel caso specifico, la Corte d’Appello non ha spiegato perché le argomentazioni della società fossero generiche o infondate, limitandosi a un’affermazione apodittica. Questo ha impedito di cogliere la ratio decidendi, ovvero il nucleo logico della decisione, rendendo la sentenza invalida. Allo stesso modo, l’errata applicazione delle regole procedurali del rito del lavoro ha leso il diritto di difesa della parte, negandole la possibilità di provare i fatti a sostegno della propria tesi.

Le conclusioni

La Suprema Corte ha accolto il quarto e il sesto motivo di ricorso, dichiarando assorbiti gli altri. Di conseguenza, ha cassato la sentenza della Corte d’Appello e ha rinviato la causa allo stesso giudice, in diversa composizione, per una nuova valutazione. Questa decisione riafferma con forza due principi: primo, le regole processuali devono essere applicate correttamente per non compromettere il diritto alla prova; secondo, e più importante, i giudici hanno il dovere di esplicitare in modo chiaro e comprensibile le ragioni delle loro decisioni. Una motivazione apparente equivale a una motivazione assente e costituisce un vizio insanabile che porta all’annullamento della sentenza.

Quando la motivazione di una sentenza è considerata ‘apparente’?
Una motivazione è ‘apparente’ quando, pur essendo formalmente presente, è talmente generica, contraddittoria, perplessa o basata su formule di stile da non rendere comprensibile il ragionamento logico-giuridico seguito dal giudice. In pratica, non spiega perché si è deciso in un certo modo, violando l’obbligo di motivazione.

Nei procedimenti di opposizione a sanzione amministrativa, è necessario ripetere le richieste di prova alla fine del processo?
No. Secondo la Cassazione, questi procedimenti seguono il rito del lavoro. In tale rito, le richieste istruttorie devono essere formulate negli atti introduttivi e non è necessario riproporle nell’udienza di precisazione delle conclusioni, poiché tale udienza non è prevista. Il giudice d’appello deve quindi esaminare le richieste già formulate in primo grado.

Perché in questo caso l’assoluzione penale non ha impedito la sanzione amministrativa?
Perché l’assoluzione penale e la sanzione amministrativa riguardavano fatti diversi. La sentenza penale di assoluzione si riferiva ad attività estrattive in un’area specifica (area ‘D’) sottoposta a vincolo paesaggistico. La sanzione amministrativa, invece, contestava l’attività in altre aree (‘A’, ‘B’ e ‘C’) non sottoposte a vincolo ma per le quali mancava comunque l’autorizzazione. Non essendoci identità di fatti, il giudicato penale non poteva estendere i suoi effetti al procedimento amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 3807 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 3807 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 12/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4644/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) -controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO ROMA n. 5273/2021 depositata il 15/07/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 29/11/2023 dal Consigliere COGNOME NOME.

FATTI DI CAUSA

Con ordinanza n.7/2004, il Comune RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ingiunse a COGNOME NOME, nella qualità di amministratore unico della RAGIONE_SOCIALE il pagamento dell’importo di € 70.006,00, a titolo di sanzione amministrativa per l’attività di coltivazione di cave in ampliamento in area non sottoposta a vincolo paesaggistico senza la prescritta autorizzazione.

RAGIONE_SOCIALE propose opposizione innanzi al Tribunale di Viterbo e dedusse l’esistenza di un giudicato penale di assoluzione dai fatti contestati in via amministrativa, risultante da due sentenze, cui era seguita un’ordinanza di esecuzione, che aveva statuito non doversi procedere in ordine agli illeciti amministrativi.

Il Tribunale di Viterbo accolse l’opposizione.

La Corte d’appello di Roma, con sentenza del 15.7.2021, accolse l’opposizione del Comune, il quale aveva dedotto che il giudicato penale di assoluzione si riferiva alle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, mentre l’ordinanza ingiunzione riguardava l’attività estrattiva in ampliamento effettuata su aree non sottoposte a vincolo paesaggistico.

La Corte di merito accertò che il procedimento penale conclusosi con l’assoluzione aveva riguardato il reato previsto e punito dall’art.142 lett. c, 157, 146 e 181 del d. lgs 42/2004, per avere la RAGIONE_SOCIALE effettuato attività estrattiva in un terreno sottoposto a vincolo paesaggistico -ambientale senza la preventiva autorizzazione; il giudicato riguardava violazioni commesse nell’area ‘D’, come da annotazione di P.G. del 20.4.1986, mentre l’ordinanza ingiunzione riguardava le aree ‘A’, ‘B’ e ‘C’, sicché tali fatti non erano coperti dal giudicato penale.
La Corte d’appello dichiarò inammissibili le richieste istruttorie formulate dalla RAGIONE_SOCIALE perché non riproposte specificamente in sede di precisazione delle conclusioni. Rilevò che la contestazione relativa all’assenza di responsabilità era generica e infondata, potendo l’ordinanza ingiunzione essere motivata anche per relationem. Infine, la perizia tecnica dell’ottobre 2013 prodotta dalla RAGIONE_SOCIALE, attestante la regolarità dell’attività svolta, non solo non era stata prodotta in atti ma si riferiva a violazioni risalenti al 2006.
Per la cassazione della sentenza d’appello la RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione sulla base di sette motivi.

Il Comune di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis.1 cod. proc. civ.

In prossimità della camera di consiglio, parte ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, si deduce la violazione degli artt. 24 della L. 689/81, 2909 cc, 324 cpc, in relazione art. 360, comma 1, cpc, per violazione del giudicato costituito dall’ordinanza del Tribunale di Viterbo la quale, a definizione del procedimento di esecuzione scaturente da due sentenze di assoluzione, aveva statuito non doversi procedere ad alcuna sanzione amministrativa, stante l’insussistenza dell’illecito amministrativo connesso alla coltivazione della cava. Il ricorrente ricostruisce la vicenda processuale con riferimento al verbali di accertamento che si erano susseguiti e sostiene che il giudice penale, con due sentenze avesse assolto l’imputato e, con
successiva ordinanza, emanata a seguito di incidente di esecuzione, avesse pronunciato anche sulle violazioni amministrative, dichiarando non doversi procedere ai sensi dell’art.24 della L. 689 del 1981. Il ricorrente lamenta che la sentenza impugnata faccia riferimento ad un solo procedimento penale, trascurando l’esito del secondo procedimento penale, avente n. 3837/2009 RG, che si era concluso con sentenza n. 193/2011 di assoluzione. La sentenza impugnata, soggiunge ancora, sarebbe in contrasto anche con il giudicato formatosi sulla sentenza n. 62/13 del Tribunale Civile di Viterbo, che avrebbe annullato l’ordinanza ingiunzione n. 32 prot. 20650 del 19.10.2011 e il presupposto verbale di contestazione n. 12 del 23.04.2006.
Con il secondo motivo di ricorso, si deduce l’omesso esame di atti e documenti decisivi per il giudizio decisivi per il giudizio che, se esaminati, avrebbero portato all’accoglimento dell’opposizione. In particolare, si denuncia l’omesso esame del verbale di accertamento del 6.7.2009, integrato dal verbale del 28.9.2009, nonché della sentenza n. 63/13 del 26.3.2016 del Tribunale di Viterbo, avente ad oggetto l’opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione n.32 prot. 20650, fondata sul verbale di contestazione dell’illecito amministrativo del 23.4.2006, per l’esercizio dell’attività di coltivazione di cava in ampliamento dell’area autorizzata; tale sentenza avrebbe riconosciuto l’autorità di giudicato delle sentenze di assoluzione del giudice penale.
Con il terzo motivo la parte ricorrente dubita della costituzionalità dell’art. 28 della l. Regione Lazio n. 17/2004, per violazione del principio del ne bis in idem.

Gli esposti motivi, che per la loro connessione vanno trattati congiuntamente, sono inammissibili.

Nel giudizio di cassazione il principio della rilevabilità del giudicato esterno deve essere coordinato con l’onere del rispetto del principio di specificità dei motivi di ricorso per cassazione sicché la parte ricorrente che deduca il suddetto giudicato deve, a pena di inammissibilità, riprodurre nel ricorso il testo integrale della sentenza che assume essere passata in giudicato, non essendo a tal fine sufficiente il richiamo a stralci della motivazione o a un riassunto sintetico della stessa (Cass. 18.11.2019, n.29881; Cass. 31.10. 2019, n. 28182; Cass. 30838/2018).
Il rilievo pubblicistico del giudicato comporta altresì che l’onere di allegazione del ricorrente debba essere completo e non resti affidato alla deduzione di frammentarie proposizioni della sentenza che, come tali, non consentono al giudice di legittimità di trarre il significato oggettivo della regola o del comando di cui il provvedimento è portatore (Cass. Sezioni Unite, 9 maggio 2008, n.11501).

Nel caso di specie, i motivi di ricorso non consentono di rilevare con immediatezza l’esistenza del giudicato esterno in quanto in quanto non riproducono il testo integrale delle ordinanze dalle quali si evinca che il giudice penale ha dichiarato il non doversi procedere in relazione all’illecito amministrativo contestato con l’ordinanza n.7/2004, oggetto del presente giudizio, con la quale il Comune RAGIONE_SOCIALE ha ingiunto a COGNOME NOME, nella qualità di amministratore unico della RAGIONE_SOCIALE sRAGIONE_SOCIALE, il pagamento dell’importo di € 70.006,00, a titolo di sanzione amministrativa per l’attività di coltivazione di cave in ampliamento e in area non sottoposta a vincolo paesaggistico, senza la prescritta autorizzazione.
L’eccezione di giudicato è affidata a una ricostruzione del fatto affidata a verbali di accertamento e decisioni del giudice penale dai quali non si trae che la sanzione amministrativa contestata con l’ordinanza opposta sia quella coperta dal giudicato penale.

Al contrario, la Corte di merito ha accertato che il procedimento penale conclusosi con l’assoluzione aveva riguardato il reato previsto e punito dall’art.142 lett. C, 157, 146 e 181 del D. Lgs 42/2004, per avere la RAGIONE_SOCIALE effettuato attività estrattiva in un terreno sottoposto a vincolo paesaggistico -ambientale senza la preventiva autorizzazione; si trattava di violazioni commesse nell’area ‘D’, come da annotazione di P.G. del 20.4.1986, mentre l’ordinanza ingiunzione riguardava le aree ‘A’, ‘B’ e ‘NOME.
La Corte di merito ha accertato, quindi, che l’ordinanza del Tribunale di Viterbo, che ha caducato gli effetti degli illeciti amministrativi connessi ai procedimenti penali, non riguardava i fatti contesati con l’ordinanza n.7/2014.

Inammissibile è, altresì, il vizio motivazionale di cui all’art.360, comma 1, n.5 c.p.c. in quanto il ricorrente non deduce l’omesso esame di un fatto storico o di un documento decisivo per il giudizio, bensì contesta la ricostruzione effettuata dal giudice di merito in relazione al contenuto degli atti di accertamento e dei provvedimenti adottati dai giudici di merito, riportandone per stralci il loro contenuto, in violazione dell’art.366, comma 1, n.6 c.p.c.

Quanto alla sentenza n.63/13 del 26.3.2016 del Tribunale di Viterbo, oltre ai profili di inammissibilità già rilevati, si evince dalla stessa lettura del ricorso che oggetto della decisione era l’opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione n.32, prot. 20650, mentre, nel caso in esame, è oggetto di opposizione l’ordinanza ingiunzione n.7 del

22.9.2014, sicché, oltre a non sussistere l’identità dell’oggetto, non va ravvisata nemmeno la decisività del documento.

È, pertanto, irrilevante, nel presente giudizio, l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 28 della Legge Regionale Lazio n.17/2004 per violazione del divieto di ne bis in idem tra sanzione amministrativa e sanzione penale, poiché la sanzione amministrativa ha riguardato violazioni non scaturenti da un illecito penale.

Con il quarto motivo di ricorso si deduce la violazione degli artt. 356 e 437 c.p.c., in relazione all’art.360, comma 1, n.3 c.p.c., per avere la Corte d’appello dichiarato inammissibili le richieste istruttorie formulate dalla RAGIONE_SOCIALE in primo grado perché non riproposte in sede di precisazione delle conclusioni, senza considerare che nel rito del lavoro non è prevista l’udienza di precisazione delle conclusioni. Nel caso di specie, le prove sarebbero state articolate nel ricorso introduttivo per opposizione all’ordinanza ingiunzione e riproposte nella comparsa di costituzione in appello.
Il motivo è fondato.

É errata l’affermazione della Corte d’appello secondo cui le richieste istruttorie erano inammissibili perché non riproposte in sede di precisazione delle conclusioni in quanto le controversie in materia di opposizione ad ordinanza ingiunzione sono regolate dal rito del lavoro, ai sensi dell’art.6 e 2 del D. Lgs n.150 del 2011; ne consegue che le richieste istruttorie devono essere formulate nell’atto introduttivo del giudizio e non è prevista un’udienza di precisazione delle conclusioni.
Come affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, nelle controversie di lavoro, qualora i mezzi di prova siano stati

tempestivamente articolati negli atti introduttivi in primo grado, non può presumersi il loro abbandono, né ritenersi maturata alcuna decadenza dalla mancata presentazione di un’ulteriore istanza di ammissione nelle udienze successive alla prima; ne consegue che il giudice d’appello può ammettere le prove che, ritualmente richieste, non siano state ammesse in primo grado, essendo a tal fine sufficiente, ove chi vi abbia interesse sia completamente vittorioso, che la parte riproponga l’istanza di ammissione nella memoria di costituzione nel giudizio di secondo grado ( ex multis Cass. Civ., Sez. Lav. 27.10.2017, n.25652)
Con il quinto motivo di ricorso, si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 25 della L.241/90, articoli 17 e 18 l. 689/81, dell’art. 24 Cost., in relazione e violazione art. 360 comma 1 n.3, per vizio di motivazione dell’ordinanza ingiunzione.

Il motivo è inammissibile per il concorrere di più ragioni.

L’ordinanza ingiunzione irrogativa di una sanzione amministrativa non deve avere una motivazione analitica e dettagliata come quella di un provvedimento giudiziario, essendo sufficiente che sia dotata di una motivazione succinta, purché dia conto delle ragioni di fatto della decisione (che possono anche essere desunte “per relationem” dall’atto di contestazione) ed evidenzi l’avvenuto esame degli eventuali rilievi difensivi formulati dal ricorrente (Cassazione civile sez. VI, 30/07/2020, n.16316).
Nel caso di specie, la Corte d’appello ha fatto riferimento agli atti, prodotti dallo stesso opponente, su cui era basata l’ordinanza ingiunzione.

La legge 241/1990, secondo l’interpretazione consolidata di questa Corte, costituente diritto vivente, non trova applicazione in materia di sanzioni amministrative (ex multis. Cass. n. 17088/2019).

Per completezza val la pena soggiungere che la violazione delle norme costituzionali non può essere prospettata direttamente come motivo di ricorso per cassazione ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., in quanto il contrasto tra la decisione impugnata e i parametri costituzionali, realizzandosi sempre per il tramite dell’applicazione di una norma di legge, deve essere portato ad emersione mediante l’eccezione di illegittimità costituzionale della norma applicata (da ultimo, S.U. n. 25573, 12/11/2020, Rv. 659459).
È, invece fondato il sesto motivo di ricorso, con il quale si deduce, ai sensi dell’art.360, comma 1, n.5 c.p.c., l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio, con riferimento all’apodittica motivazione della Corte d’appello, che ha rigettato l’opposizione affermando che ‘ nel merito la contestazione, nella parte in cui è basata su una presunta assenza di responsabilità è generica e palesemente infondata’.

Si tratta di motivazione apparente, inidonea a spiegare le ragioni per le quali è stato ritenuto sussistente l’illecito amministrativo per l’attività di coltivazione di cave in ampliamento ed in area non sottoposta a vincolo paesaggistico senza la prescritta autorizzazione.

La Corte d’appello ha disatteso il motivo l’opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione sulla base di una generica ed infondata contestazione della responsabilità, senza alcuna motivazione che consenta di cogliere la ratio decidendi.

In seguito alla riformulazione dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., disposta dall’art. 54 del d.l. n. 83 del 2012, conv., con modif., dalla l.

n. 134 del 2012, non è più deducibile quale vizio di legittimità il semplice difetto di sufficienza della motivazione, ma i provvedimenti giudiziari non si sottraggono all’obbligo di motivazione, previsto in via generale dall’art. 111, sesto comma, Cost. e, nel processo civile, dall’art. 132, secondo comma, n. 4, c.p.c.. Tale obbligo è violato qualora la motivazione sia totalmente mancante o meramente apparente, ovvero essa risulti del tutto inidonea ad assolvere alla funzione specifica di esplicitare le ragioni della decisione, per essere afflitta da un contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili oppure perché perplessa ed obiettivamente incomprensibile; in tal caso, si concreta una nullità processuale deducibile in sede di legittimità ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c. (Cassazione civile sez. VI, 25/09/2018, n.22598; Cass. Sez. 07/04/2014 n.8053).
Resta, di conseguenza, assorbito il settimo motivo di ricorso, con il quale si censura la violazione degli artt. 2697 cc, 23, ult. co., l. 689/81, 6, co. 11, d. lgs n. 150/2011, in relazione all’art. 360 cpc, comma 1, n. 3., per avere la Corte d’appello errato nel regolare i principi sull’onere della prova.

Il ricorso deve, pertanto, essere accolto in relazione al quarto e sesto motivo di ricorso e la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio, anche per le spese del giudizio di legittimità, innanzi alla Corte d’appello di Roma in diversa composizione.

P.Q.M.

accoglie il quarto e sesto motivo del ricorso, dichiara assorbito il settimo e inammissibili i restanti, cassa la sentenza impugnata in

relazione ai motivi accolti e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’Appello di Roma, in diversa composizione.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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