Mobilità in deroga: INPS paga se non prova fondi finiti

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un istituto previdenziale contro una sentenza che lo condannava al pagamento dell’indennità di mobilità in deroga. L’istituto sosteneva di essere un mero pagatore e che la Regione dovesse essere coinvolta nel giudizio. La Corte ha stabilito che, una volta emessa l’autorizzazione regionale, il lavoratore ha un diritto soggettivo diretto nei confronti dell’ente previdenziale. Spetta a quest’ultimo, e non al lavoratore, dimostrare l’eventuale esaurimento dei fondi dedicati.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Mobilità in Deroga: Quando l’INPS Deve Pagare? La Cassazione Fa Chiarezza

L’indennità di mobilità in deroga rappresenta uno strumento cruciale di sostegno al reddito per i lavoratori colpiti da crisi aziendali. Tuttavia, la sua erogazione è spesso al centro di contenziosi che vedono contrapposti i lavoratori e l’ente previdenziale. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti fondamentali sui ruoli e le responsabilità delle parti coinvolte, in particolare riguardo a chi spetti l’onere di provare la disponibilità dei fondi.

I Fatti del Caso: La richiesta di un lavoratore e il rifiuto dell’Istituto

Un lavoratore, che percepiva l’indennità di mobilità in continuità dal 2007, si è visto negare la proroga del trattamento per l’anno 2012. L’ente previdenziale ha giustificato il diniego adducendo la mancanza dei fondi necessari. Il lavoratore ha quindi agito in giudizio e la Corte d’Appello, in riforma della decisione di primo grado, ha condannato l’ente al pagamento della prestazione. L’istituto ha allora proposto ricorso per Cassazione, basando le proprie difese su tre motivi principali.

La Posizione dell’Istituto Previdenziale: I Motivi del Ricorso

L’ente previdenziale ha contestato la decisione della Corte d’Appello sostenendo principalmente di non essere il soggetto giuridico corretto contro cui indirizzare la pretesa e che l’onere della prova fosse stato erroneamente ripartito.

Difetto di legittimazione passiva e litisconsorzio necessario

Secondo l’ente, il suo ruolo sarebbe quello di mero “ente pagatore” di una prestazione autorizzata dalla Regione e finanziata dallo Stato. Di conseguenza, non avrebbe la titolarità passiva del rapporto, che spetterebbe invece agli enti finanziatori. Per questo motivo, il giudizio avrebbe dovuto necessariamente coinvolgere anche la Regione e le Amministrazioni statali competenti (litisconsorzio necessario).

Violazione dell’onere della prova

In terzo luogo, l’istituto lamentava che il lavoratore non avesse adempiuto al proprio onere di provare la sussistenza di tutti i requisiti per il diritto alla prestazione, primo fra tutti l’esistenza di un decreto autorizzativo della Regione Puglia.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione sulla mobilità in deroga

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, respingendo tutte le argomentazioni dell’ente previdenziale e consolidando un importante principio di diritto in materia di mobilità in deroga.

La distinzione tra fase autorizzativa e fase erogativa

La Corte ha ribadito la consolidata distinzione tra due fasi nel procedimento di concessione del beneficio. La prima fase, di natura amministrativa, riguarda l’autorizzazione da parte della Regione e la verifica dei requisiti. In questa fase, il lavoratore vanta un interesse legittimo. La seconda fase, successiva al decreto regionale di autorizzazione, riguarda l’erogazione della prestazione da parte dell’ente previdenziale. A questo punto, il lavoratore è titolare di un vero e proprio diritto soggettivo nei confronti dell’ente.

Di conseguenza, una volta che l’autorizzazione regionale è stata (o si presume sia stata) concessa, l’unico soggetto tenuto al pagamento è l’ente previdenziale. È quindi quest’ultimo il corretto convenuto in giudizio (titolare della legittimazione passiva) e non è necessario integrare il contraddittorio con la Regione, che ha già esaurito il suo compito.

L’onere della prova e il principio di vicinanza

Anche il motivo relativo all’onere della prova è stato ritenuto inammissibile. La Corte ha chiarito che il lavoratore aveva sufficientemente provato il suo diritto, avendo dimostrato di percepire il beneficio ininterrottamente da anni, fatto che presuppone un originario provvedimento di autorizzazione. A fronte di questa prova, l’onere di dimostrare un fatto estintivo del diritto – come l’esaurimento dei fondi dedicati – ricade sull’ente previdenziale. Questa inversione si basa sul “principio di vicinanza della prova”: è l’ente, e non il singolo cittadino, ad avere l’accesso e la possibilità di dimostrare lo stato dei fondi pubblici. Poiché l’istituto non ha fornito tale prova, la sua difesa è risultata infondata.

Le Conclusioni: Chi Deve Pagare e Chi Deve Provare

L’ordinanza in esame stabilisce con chiarezza che, nei contenziosi relativi all’erogazione della mobilità in deroga, l’ente previdenziale è l’unico legittimato passivo una volta conclusa la fase autorizzativa regionale. Inoltre, non spetta al lavoratore l’arduo compito di provare la capienza dei fondi pubblici. Al contrario, se l’ente nega il pagamento per esaurimento delle risorse, deve essere in grado di dimostrarlo in modo rigoroso in giudizio. Questa decisione rafforza la tutela dei lavoratori, riequilibrando la posizione delle parti nel processo e garantendo che i diritti basati su provvedimenti autorizzativi non vengano vanificati da eccezioni non adeguatamente provate.

Chi è il soggetto corretto da citare in giudizio per ottenere il pagamento della mobilità in deroga, una volta ottenuta l’autorizzazione regionale?
L’unico soggetto corretto da citare in giudizio è l’istituto previdenziale (I.N.P.S.), in quanto, dopo il decreto di autorizzazione della Regione, il lavoratore vanta un diritto soggettivo direttamente nei suoi confronti per l’erogazione della prestazione.

Il lavoratore deve dimostrare che i fondi per la mobilità in deroga non sono esauriti?
No. L’onere di provare l’esaurimento dei fondi, quale fatto che estingue il diritto al pagamento, spetta all’istituto previdenziale. Al lavoratore è sufficiente dimostrare i presupposti per il suo diritto, come l’esistenza di un provvedimento di autorizzazione (anche presunto dalla continuità del trattamento).

La Regione deve essere sempre parte del processo quando si discute di pagamento della mobilità in deroga?
No. Una volta esaurita la fase amministrativa di sua competenza, che si conclude con il provvedimento di autorizzazione, la Regione non deve essere necessariamente coinvolta nel giudizio tra il lavoratore e l’ente previdenziale per l’erogazione della prestazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 35142 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 35142 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 31/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso 10113-2019 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 34/2019 della CORTE D’APPELLO di LECCE, depositata il 23/01/2019 R.G.N. 1538/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/11/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

INPS impugna la sentenza n. 34/2019 della Corte d’appello di Lecce che, in riforma della pronuncia del Tribunale della medesima sede, ha condannato l’Istituto al pagamento dell’indennità di mobilità in deroga per l’anno 2012 in favore di COGNOME.

Resiste COGNOME con controricorso, illustrato da memoria.

Chiamata la causa all’adunanza camerale del 15 novembre 2024, il Collegio ha riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di giorni sessanta (art.380 bis 1, secondo comma, cod. proc. civ.).

CONSIDERATO CHE

INPS propone tre motivi di ricorso.

I motivo) violazione dell’art. 81 cod. proc. civ., in riferimento all’art. 33, comma 21, della legge n. 183/2011 perché, in controversia concernente il diritto alla proroga dell’indennità di mobilità in deroga per l’anno 2012, la Corte ha condannato l’INPS senza considerare il ruolo di mero ente pagatore della prestazione, autorizzata dalla Regione e finanziata dall’Erario con appositi decreti ministeriali, in difetto di titolarità passiva dell’Istituto.

II motivo) violazione dell’art. 102 cod. proc. civ., con riferimento all’art. 33, comma 21, della legge n. 183/2011 perché la Corte

ha condannato l’INPS in difetto del contraddittorio necessario con la Regione Puglia e le Amministrazioni statali finanziatrici.

III motivo) violazione degli artt. 115 cod. proc. civ. e 2697 e 2729 cod. civ. con riferimento all’art. 33, comma 21, della legge n. 183/2011 per aver condannato l’INPS in difetto dell’assolvimento da parte della disoccupata dell’onere, sulla stessa gravante, di allegare e provare la sussistenza dei necessari requisiti del diritto richiesto, in primo luogo del decreto autorizzativo della Regione Puglia.

Ad avviso del controricorrente, la normativa invocata dall’INPS nel ricorso non è conferente poiché, nella specie, trattasi di mobilità in deroga prevista per i lavoratori della filiera del tabacco dal DM 4 maggio 2006 in attuazione dell’art. 1, comma 410, della legge n. 266/2005 che non avrebbe nulla a che vedere con l’art. 33, comma 21, della legge n. 183/2011: in base al DM di cui sopra, l’unico legittimato passivo sarebbe l’INPS e non si porrebbe un problema di integrità del contraddittorio; né l’onere della prova della capienza dei fondi potrebbe essere addossato al lavoratore.
In merito a ciò, si osserva, viceversa, che il DM del 4 maggio 2006 costituisce uno dei decreti di cui all’art. 1, comma 410, della legge n. 266/2005, che aveva previsto la possibilità per il Ministro del lavoro, di concerto con quello dell’Economia, di disporre, in attesa della riforma degli ammortizzatori sociali ed in deroga alla vigente normativa, concessioni, anche senza soluzione di continuità, dei trattamenti di CIGS, mobilità e disoccupazione speciale, nel caso di programmi finalizzati alla gestione di crisi occupazionali, anche con riferimento a settori produttivi ed aree territoriali, ed è stato seguito, poi, da analoghe disposizioni negli anni successivi, tra le quali l’art. 33,
comma 21, della legge n. 183/2011, secondo cui, ‘ in attesa della riforma degli ammortizzatori sociali ed in attuazione dell’intesa Stato regioni e province autonome sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano il 20 aprile 2011, per l’anno 2012 e nel limite delle risorse di cui al comma 26, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, può disporre, sulla base di specifici accordi governativi e per periodi non superiori a dodici mesi, in deroga alla normativa vigente, la concessione, anche senza soluzione di continuità, di trattamenti di cassa integrazione guadagni, di mobilità e di disoccupazione speciale, anche con riferimento a settori produttivi e ad aree regionali. Nell’ambito delle risorse finanziarie destinate alla concessione, in deroga alla normativa vigente, anche senza soluzione di continuità, di trattamenti di cassa integrazione guadagni, di mobilità e di disoccupazione speciale, i trattamenti concessi ai sensi dell’articolo 1, comma 30, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, possono essere prorogati, sulla base di specifici accordi governativi e per periodi non superiori a dodici mesi, con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze….’.
Ciò premesso, i primi due motivi possono essere esaminati congiuntamente per l’intima connessione che li unisce e sono inammissibili.

Infatti, come già rilevato in Cass. n. 17210/2023, «atteso che il difetto di titolarità passiva del rapporto obbligatorio e di integrità del contraddittorio sono stati argomentati dall’INPS sulla scorta del contenuto di decreti interministeriali e accordi Stato-Regione che

non costituiscono fonti di diritto e, sebbene non costituiscano propriamente un’eccezione, si risolvono nella prospettazione di questioni fondate su elementi di fatto nuovi e diversi da quelli dedotti nelle pregresse fasi processuali, le quali, involgendo accertamenti di fatto non compiuti dal giudice di merito, sono da ritenersi precluse in questa sede di legittimità (così già Cass. n. 14848 del 2000)».

Inoltre.

Il COGNOME aveva, in origine, fatto valere il diritto all’indennità di mobilità in deroga per l’anno 2012, allegando di averla ricevuta senza soluzione di continuità dal 2007, e l’Istituto ha sempre negato il pagamento sulla base della sola mancanza dei fondi necessa ri, senza contestare l’esistenza dei presupposti.

La Corte territoriale ha motivato dando per assodata la sussistenza dei presupposti per la fruizione della mobilità in deroga, affermando, infatti, che ‘l’ odierno appellante era tenuto solo a dimostrare i presupposti necessari per fruire del trattamento di mobilità in deroga (della quale godeva fino dal 2007 con continuità quale ex dipendente della RAGIONE_SOCIALE ) e la tempestiva trasmissione dell’istanza amministrativa’: tanto che, sulla base di ciò, ha poi ritenuto che spettasse ad INPS dimostrare l’avvenuto esaurimento dei fondi ex art. 2697 cod. civ., in base al principio di vicinanza della prova.
Questa Corte, nel pronunciarsi sul conflitto negativo di giurisdizione sollevato d’ufficio dal giudice amministrativo, ha chiarito che «anche per la mobilità in deroga la concessione del beneficio presuppone lo svolgimento di una prima fase in cui sono individuati, in concreto, i relativi requisiti nonché i destinatari e che si conclude con il provvedimento di attribuzione o di negazione del beneficio stesso -e in questa

fase si profilano per i lavoratori e gli imprenditori situazioni di mero interesse legittimo, tutelabili davanti al giudice amministrativo -e di una seconda fase successiva all’emanazione del provvedimento di ammissione al beneficio (o di negazione di tale ammissione) nella quale si configurano posizioni di diritto soggettivo -tutelabili davanti al giudice ordinario -tra imprenditore o lavoratori, da una parte, e INPS dall’altra, aventi origine dal provvedimento medesimo ed attinenti, in particolare, alle modalità di corresponsione del beneficio stesso» (Cass., S.U., 30 agosto 2018, n. 21435).
Si legge in Cass. n. 24936/2023 che se «la domanda non investe il profilo dell’autorizzazione della Regione, che la lavoratrice assume come un elemento acclarato, …non vede come naturale controparte la Regione, che quell’autorizzazione è chiamata ad emettere. Dopo il decreto della Regione di autorizzazione alla concessione del beneficio, la posizione dell’istante ha consistenza di diritto soggettivo (Cass., sez. lav., 4 aprile 2022, n. 10745). A giusta ragione, pertanto, la parte controricorrente ha avanzat o le sue pretese nei confronti dell’INPS, postulando in capo all’Istituto la titolarità, sul versante passivo, della posizione soggettiva azionata in giudizio, nella fase posteriore all’autorizzazione regionale. Se poi la posizione soggettiva, di cui si reclama tutela in sede giurisdizionale, effettivamente sussista, è questione che investe il merito dell’azione intrapresa. L’accertamento dei presupposti del diritto non potrà che avvenire in contraddittorio con l’ente erogatore, una volta che si prospetti -a torto o a ragione -la sopravvenuta autorizzazione regionale, con il conseguente sorgere del diritto di fruire della provvidenza in deroga. Per le medesime ragioni, una volta esaurita la fase di spettanza della Regione, nessun litisconsorzio si può prospettare tra tale ente, che oramai
functus est munere suo, e l’INPS, chiamato a corrispondere il beneficio in seguito al decreto regionale di autorizzazione o a negarlo perché difettano gli elementi costitutivi. La tutela del privato, nella fase posteriore all’autorizzazione regionale, è devoluta al giudice ordinario, senza che si debba integrare il contraddittorio nei confronti della Regione, che, secondo le allegazioni della parte istante, ha già ottemperato al suo compito, con modalità che possono essere sindacate solo innanzi alla giurisdizione amministrativa».
Anche il terzo motivo è inammissibile, proponendosi in concreto di censurare l’accertamento di fatto compiuto dai giudici di merito in ordine alla sussistenza degli elementi costitutivi della domanda, mentre è consolidato il principio di diritto secondo cui la violazione dell’art. 115 cod. proc. civ. può essere dedotta in sede di legittimità soltanto qualora il giudice abbia posto a base della decisione prove non dedotte dalle parti o disposte d’ufficio al di fuori dei limiti legali, ovvero abbia disatteso, valutandole secondo il suo prudente apprezzamento, delle prove legali, o abbia considerato come facenti piena prova, recependoli senza apprezzamento critico, elementi di prova soggetti invece a valutazione (così da ult. Cass. n. 13064/2023), e la violazione dell’art. 2697 cod. civ. soltanto qualora il giudice abbia attribuito l’onere della prova ad una parte diversa da quella che ne fosse onerata secondo le regole di scomposizione delle fattispecie basate sulla differenza tra fatti costitutivi ed eccezioni e non invece laddove oggetto di censura sia la valutazione che il giudice abbia svolto delle prove proposte dalle parti (così ex multis Cass. n. 12994/2023).
Nel caso di specie, non è stata denunciata una violazione dell’art. 115 cod. proc. civ., nei termini rigorosi delineati dalla

giurisprudenza di questa Corte: la Corte d’appello ha valutato il materiale probatorio acquisito senza attingere elementi di riscontro da prove non introdotte dalle parti e assunte d’ufficio al di fuori dei casi che il codice di rito contempla. La doglianza, nel criticare il prudente apprezzamento che i giudici d’appello hanno compiuto, senza infrangere il divieto di cui all’art. 115 cod. proc. civ., si sostanzia in un’impropria richiesta di rivalutazione delle risultanze probatorie e non supera, pertanto, il vaglio di ammissibilità.
Alla medesima conclusione si deve giungere con riferimento alla paventata violazione dell’art. 2697 cod. civ.: la sentenza impugnata, lungi dal porre a carico dell’INPS l’onere di dimostrare gli elementi costitutivi della domanda proposta, ha ritenuto che tale prova, nel caso concreto, sia stata offerta in modo persuasivo dalla parte istante. A tale riguardo, la Corte territoriale ha valorizzato la proroga della mobilità in deroga a favore del controricorrente, proroga che implica a monte in maniera indefet tibile, secondo l’accertamento di fatto compiuto dai giudici del gravame, l’originario provvedimento di autorizzazione.
Sulla base di ciò, la Corte ha poi ritenuto che spettasse ad INPS, tenuto al pagamento ex art. 6 DM 4 maggio 2006, dimostrare l’avvenuto esaurimento dei fondi ex art. 2697 cod. civ., in base al principio di vicinanza della prova. Tale dimostrazione non è stata data, essendo invece, presenti elementi che facevano propendere per il contrario. Il ricorrente si prefigge, in ultima analisi, di sminuire, in quanto inconcludenti e sforniti di gravità, precisione e concordanza, gli elementi logici posti in risalto dalla Corte di merito al fine di reputare non provato l’esaurimento dei fondi e sufficientemente presupponibile la sussistenza degli stessi.
Il ricorso deve, pertanto, essere dichiarato inammissibile, con condanna alle spese secondo soccombenza, con distrazione.

Si dà atto sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso a norma del comma 1bis dell’art. 13 del d.P.R. n. 115/2002.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 1500,00 per compensi ed € 200,00 per esborsi, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge, con distrazione in favore del difensore, dichiaratosi antistatario. Si dà atto sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso a norma del comma 1bis dell’art. 13 del d.P.R. n. 115/2002.
Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 15 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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