Misure alternative illegittime senza espulsione

La Cassazione annulla le misure alternative al trattenimento applicate a un cittadino straniero. La Corte ha stabilito che tali misure sono illegittime se l’efficacia esecutiva del provvedimento di espulsione, che ne è il presupposto, è stata sospesa. Il Giudice deve sempre verificare l’esecutività dell’espulsione prima di convalidare le misure.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Misure Alternative al Trattenimento: Quando Diventano Illegittime?

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha riaffermato un principio fondamentale in materia di immigrazione: le misure alternative al trattenimento non possono sopravvivere alla sospensione del provvedimento di espulsione. Questa decisione chiarisce il legame indissolubile tra l’atto di allontanamento e le misure coercitive ad esso collegate, sottolineando come queste ultime perdano ogni legittimità nel momento in cui l’atto presupposto cessa di essere esecutivo. L’analisi di questa pronuncia è cruciale per comprendere i limiti del potere dell’autorità amministrativa e le garanzie a tutela della libertà personale dello straniero.

I Fatti del Caso

Un cittadino straniero era stato raggiunto da un decreto di espulsione emesso dal Prefetto. A fronte dell’impossibilità di un rimpatrio immediato, il Questore aveva disposto l’applicazione di misure alternative al trattenimento in un Centro di Permanenza per il Rimpatrio (CPR). Tali misure consistevano nella consegna del passaporto e nell’obbligo di presentazione periodica presso l’Ufficio Immigrazione.

Il cittadino ha impugnato il decreto di espulsione e ha ottenuto un provvedimento di sospensione della sua efficacia esecutiva. Di conseguenza, ha richiesto al Giudice di Pace il riesame delle misure alternative, sostenendo che, venuto meno il presupposto (l’esecutività dell’espulsione), anche le misure ad esso collegate dovessero essere revocate. Il Giudice di Pace, tuttavia, ha respinto la richiesta. Contro questa decisione, lo straniero ha proposto ricorso per cassazione.

La Decisione della Cassazione sulle Misure Alternative al Trattenimento

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, cassando il decreto del Giudice di Pace e, decidendo direttamente nel merito, ha annullato il provvedimento che applicava le misure alternative. Il principio di diritto espresso è netto: il giudice incaricato di convalidare o riesaminare le misure alternative ha il dovere di verificare l’esistenza di un provvedimento di espulsione dotato di efficacia esecutiva. Se tale efficacia è sospesa, le misure coercitive diventano illegittime.

Le Motivazioni della Corte

La Corte ha ribadito il suo orientamento costante, secondo cui le misure previste dall’art. 14, comma 1 bis, del D.Lgs. 286/1998 (Testo Unico sull’Immigrazione) sono strumentali all’allontanamento coattivo dello straniero. Esse non hanno una finalità di controllo per la pubblica sicurezza, per la quale l’ordinamento prevede strumenti diversi e di competenza dell’autorità giudiziaria penale.

Le misure alternative al trattenimento, pur non essendo una privazione totale della libertà come la detenzione in un CPR, costituiscono comunque una significativa restrizione della libertà di movimento e di circolazione. La loro legittimità dipende interamente dalla necessità di dare esecuzione a un ordine di espulsione valido ed efficace.

Quando l’efficacia del decreto di espulsione viene sospesa, come nel caso di specie, viene meno il presupposto giuridico che giustifica la limitazione della libertà personale. Pertanto, il giudice non può che dichiararne l’illegittimità e disporne la revoca. Continuare ad applicarle significherebbe imporre una restrizione senza una valida causa legale, in violazione dei principi fondamentali dello Stato di diritto.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida le garanzie procedurali a favore dei cittadini stranieri sottoposti a procedimenti di espulsione. Stabilisce in modo inequivocabile che le misure che limitano la libertà personale, incluse quelle alternative alla detenzione, devono sempre poggiare su un presupposto legale solido e attualmente efficace. La sospensione dell’esecutività di un provvedimento di espulsione neutralizza immediatamente la legittimità di qualsiasi misura coercitiva ad esso collegata. Gli operatori del diritto e le autorità amministrative devono quindi prestare massima attenzione a questo nesso di presupposizione, per evitare l’applicazione di misure che, in assenza di un titolo esecutivo, si configurerebbero come un’ingiustificata compressione dei diritti fondamentali della persona.

Quando sono illegittime le misure alternative al trattenimento per uno straniero?
Sono illegittime quando il provvedimento di espulsione su cui si basano non è più esecutivo, ad esempio perché la sua efficacia è stata sospesa a seguito di un ricorso.

Il giudice deve convalidare le misure alternative se l’espulsione è sospesa?
No, il giudice deve verificare l’efficacia esecutiva del provvedimento di espulsione e, se questa manca, deve dichiarare l’illegittimità delle misure, negandone la convalida o disponendone la revoca.

Le esigenze di pubblica sicurezza possono giustificare il mantenimento di queste misure?
No. La Corte di Cassazione chiarisce che le misure alternative al trattenimento sono strumenti per eseguire l’espulsione, non per tutelare la pubblica sicurezza. Per quest’ultima finalità, l’ordinamento prevede altre misure di prevenzione, di competenza del giudice penale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 12438 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 12438 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 10/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8569/2024 R.G. proposto da :

NOME COGNOME rappresentato e difeso da ll’avvocato COGNOME NOME (LPNDVD78R28D940I) ,

-ricorrente-

contro

QUESTURA DI MILANO, MINISTERO DELL’INTERNO, elettivamente domiciliati in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO (NUMERO_DOCUMENTO) che li rappresenta e difende,

-resistente- avverso PROVVEDIMENTO di GIUDICE COGNOME MILANO nel proc.to n. 55503/2023 depositato il 02/03/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Giudice di Pace di Milano, con decreto del 2-3/3/2024, ha respinto la richiesta di NOME, cittadino filippino, di riesame della convalida del provvedimento di applicazione delle misure alternative al trattenimento, applicate dalla Questura di Milano, ex art.14 d.lgs. 286/1998.

Avverso la suddetta pronuncia, comunicata il 5/3/2024, NOME propone ricorso per cassazione, notificato il 10/4/2024, affidato a unico motivo, nei confronti della Questura di Milano e del Ministero dell’Interno (che dichiarano di costituirsi ai soli fini di partecipare all’udienza pubblica di discussione).

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il ricorrente lamenta, con unico motivo, ex art.360 n. 3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione art. 14, comma 1 bis, d.lgs. 286/1998 e dell’art. 15, comma 2, Direttiva 2008/115/CE, per avere il Giudice di Pace di Milano omesso di prendere in considerazione gli effetti del decreto di sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento di espulsione, adottato ai sensi dell’art. 15 della Direttiva 2008/115/CE e, in violazione dell’art. 14, comma 1 bis, d-lgs. 286/1998, e ritenuto la mera esistenza di un provvedimento di espulsione sufficiente per l’applicazione delle misure alternative al trattenimento.
Il ricorrente spiega che, in data 5/12/2023, era stato emesso dal Prefetto di Milano un decreto di espulsione e il Questore di Milano, a fronte dell’impossibilità di eseguire nell’immediatezza il rimpatrio e della non convalida del trattenimento presso CPR, deciso dal Giudice di Pace il 6/12/223, con applicazione di misure alternative al trattenimento, aveva disposto ordinato in particolare la « consegna del passaporto o di altro documento equipollente » e l’« obbligo di presentazione presso Ufficio RAGIONE_SOCIALE di Milano 3 sezione –INDIRIZZO nei giorni di martedì dalle ore 08.00 alle ore 10.00 ».
Impugnato tempestivamente il decreto prefettizio, l’istanza di

sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato era stata accolta con decreto del 27/12/2023 (con il quale si fissava per l’esame dell’impugnazione l’8/4/2024), e il ricorrente aveva avanzato, il 10/1/2024, al Giudice di Pace istanza di riesame del provvedimento del 6/12/2023 di applicazione di misure alternative al trattenimento, in quanto si trattava di misure esecutive di un provvedimento, l’espulsione, la cui efficacia esecutiva era stata sospesa.

2. La censura è fondata.

Questa Corte (Cass. 27692/2018; conf. Cass. 29666/2020) ha chiarito che « In sede di convalida delle misure di cui all’art. 14, comma 1 bis, del d. lgs. n. 286 del 1998, strumentali, al pari della misura del trattenimento, all’allontanamento ed al rimpatrio coattivo del cittadino straniero, il giudice deve verificare che il provvedimento espulsivo che ne costituisce il presupposto sia dotato di efficacia esecutiva, dovendo, in mancanza, dichiararne l’illegittimità, senza che possa attribuirsi alcun rilievo alla mera sussistenza di esigenze di pubblica sicurezza, atteso che per la tutela di tali esigenze l’ordinamento ha predisposto le misure di prevenzione, che, pur potendo avere un contenuto analogo alle misure alternative al trattenimento ed essendo astrattamente compatibili con l’espulsione amministrativa, possono tuttavia essere disposte esclusivamente dal giudice penale, all’esito dell’apposito procedimento ed in presenza degli specifici requisiti di cui all’art. 1 del d. lgs. n. 159 del 2011 » (in applicazione del predetto principio, in riforma della decisione di merito, si è dichiarata la nullità del provvedimento del Questore che – a fronte dell’intervenuta sospensione dell’efficacia esecutiva del decreto di espulsione richiesta all’Italia dalla Corte Edu quale misura provvisoria ex art. 39 del regolamento, in virtù del principio del ” non refoulement ” – aveva revocato la misura del trattenimento disposta in esecuzione dell’espulsione, ma, ritenendo sussistenti
esigenze primarie di pubblica sicurezza, aveva disposto l’applicazione delle misure alternative).

In motivazione, si è chiarito che, pur non trattandosi di privazione integrale della libert à personale, le misure, poste a carico del ricorrente, costituivano una restrizione di essa sotto il profilo della libert à di movimento e circolazione interna e la convalida di esse, da parte dell’autorit à giurisdizionale, richiedeva il preventivo accertamento dell’esistenza di un provvedimento di espulsione dotato di efficacia esecutiva, richiamandosi la giurisprudenza di questa Corte che « con orientamento del tutto costante, ha ritenuto l’illegittimit à di misure esecutive dell’espulsione quando l’efficacia del provvedimento presupposto fosse sospesa (Cass.11441 del 2014; 21429 del 2016) ».
Il Giudice di Pace, investito di riesame della convalida del provvedimento di applicazione delle misure alternative al trattenimento, avrebbe dovuto verificare ed accertare l’efficacia esecutiva del provvedimento di espulsione (che il Questore di Milano aveva inteso eseguire con l’applicazione delle misure previste dall’art.14, comma 1 bis, d.lgs. 286/1998), la cui manifesta illegittimità o sospensione impone al giudice di dichiarare l’illegittimità delle misure applicate e quindi di negare la convalida richiesta o di disporne la revoca (Cass. 24227/2023).
Per tutto quanto sopra esposto, va accolto il ricorso e va cassato il decreto impugnato e, non essendo necessari ulteriori accertamenti, decidendo il merito, va annullato il provvedimento di applicazione delle misure alternative al trattenimento.

Poich é la parte ricorrente è ammessa al patrocinio a spese dello Stato ex art. 142 del d.P.R. n. 115/2002, deve ritenersi (in conformit à a quanto gi à sancito, ex aliis , da Cass. n. 7749 del 2023 e Cass. n. 13113 del 2023) che, in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la

parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e pi ù precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (cfr. Cass. n. 11028 del 2009 e Cass. n. 23007 del 2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non pu ò , infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale (cfr. Cass. n. 18583 del 2012; Cass. n. 22882 del 2018; Cass. n. 30876 del 2018; Cass. n. 19299 del 2021, nonch é Cass., SU, n. 24413 del 2021).
Pertanto le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimit à , dovranno essere liquidate dal Giudice di Pace di Milano.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa il decreto impugnato e, decidendo nel merito, annulla il provvedimento di applicazione delle misure alternative al trattenimento.

Così deciso nella camera di consiglio del 7 marzo 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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