Minori introiti ICI: calcolo del contributo statale

Un Comune ha citato in giudizio due Ministeri per ottenere la compensazione dei minori introiti ICI derivanti dall’autodeterminazione delle rendite di immobili di categoria D. Il dibattito verteva sul metodo di calcolo di tale compensazione. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dei Ministeri, stabilendo un principio di diritto: una volta che una perdita di gettito è stata compensata da un trasferimento statale, tale importo si “consolida” e non può più essere considerato come “minor introito” ai fini del superamento delle soglie per ottenere nuovi contributi negli anni successivi. Tuttavia, le perdite non ancora compensate possono essere cumulate. La sentenza è stata cassata con rinvio alla Corte d’Appello.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Minori introiti ICI: la Cassazione fissa i paletti per il contributo statale

La gestione dei minori introiti ICI e dei relativi trasferimenti compensativi da parte dello Stato è un tema cruciale per le finanze dei Comuni italiani. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fatto chiarezza sul corretto metodo di calcolo per determinare il diritto degli enti locali a ricevere questi fondi, stabilendo un principio di “consolidamento” che impatta direttamente le richieste future.

I Fatti di Causa: Il Contenzioso tra Comune e Ministeri

Un Comune si era rivolto al tribunale per ottenere il pagamento di una somma considerevole da parte del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Economia e delle Finanze. La richiesta si basava sulla compensazione dei minori introiti ICI subiti per un lungo periodo (dal 2001 al 2009). Questa perdita di gettito era dovuta al meccanismo di “autodeterminazione della rendita catastale” per gli immobili di categoria D (opifici, fabbricati industriali, etc.). In pratica, i proprietari determinavano in via provvisoria un valore imponibile più basso, causando una riduzione delle entrate fiscali per l’ente locale.

Il Comune sosteneva che il calcolo del contributo statale dovesse basarsi sulla perdita di gettito complessiva accumulata anno dopo anno (criterio dello “stock”). Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano dato ragione al Comune, accogliendone la domanda. I Ministeri, tuttavia, hanno impugnato la decisione in Cassazione, sostenendo un’interpretazione diversa della normativa.

La Decisione sul calcolo dei minori introiti ICI

La Corte di Cassazione ha ribaltato le decisioni dei giudici di merito, accogliendo il ricorso dei Ministeri. I giudici supremi hanno enunciato un principio di diritto fondamentale per risolvere la questione, basato sull’interpretazione dell’art. 64 della Legge n. 388/2000.

Il Principio del Consolidamento del Contributo

Il punto centrale della decisione è il concetto di “consolidamento”. La Corte ha stabilito che, una volta che lo Stato ha erogato un trasferimento per compensare una perdita di gettito, quell’importo diventa una partita stabile e consolidata nel bilancio comunale. Di conseguenza, la perdita già ristorata non può più essere considerata un “minor introito” negli anni successivi per raggiungere le soglie minime (superiore a € 1.549,37 e allo 0,5% della spesa corrente) necessarie a ottenere un nuovo contributo.

In altre parole, il calcolo deve essere differenziale: ogni anno si valuta solo la nuova perdita di gettito. Tuttavia, la Corte ha precisato un aspetto importante: se in un anno le perdite non raggiungono le soglie e il contributo non viene erogato, queste perdite non compensate possono essere sommate a quelle dell’anno successivo ai fini del calcolo.

L’Irrilevanza della Prassi Amministrativa

Il Comune aveva basato parte della sua difesa su circolari e prassi amministrative che per anni avevano avallato il metodo di calcolo basato sullo “stock”. La Cassazione ha respinto con fermezza questo argomento, ricordando che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art. 101 Cost.) e che la prassi amministrativa, anche se consolidata, non può modificare o derogare a una norma di legge. Le interpretazioni fornite dall’amministrazione tramite circolari non creano “diritto vivente” e non sono vincolanti per il potere giudiziario.

Le Motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione sulla base di un’interpretazione logico-sistematica della Legge n. 388/2000. Il meccanismo di compensazione è stato concepito per ristorare una perdita effettiva e non per creare una rendita perpetua basata su perdite storiche già coperte. Consentire di ricalcolare ogni anno l’intero “stock” di minori introiti, includendo anche le quote già compensate, comporterebbe un ingiustificato arricchimento per l’ente locale e un onere improprio per le finanze statali. L’ordinanza sottolinea come il principio del consolidamento fosse già implicito nella legge del 2000, e non una novità introdotta da regolamenti successivi. La stabilità del trasferimento erariale, una volta acquisito, è intangibile, ma ciò implica anche che la perdita corrispondente esce dal novero dei “minori introiti” computabili per il futuro.

Le Conclusioni

Con questa ordinanza, la Corte di Cassazione ha stabilito un criterio univoco e vincolante per il calcolo dei contributi statali a compensazione dei minori introiti ICI. La decisione ha importanti implicazioni pratiche per tutti i Comuni italiani, che dovranno adeguare le loro richieste future a questo principio. Viene riaffermata la supremazia della fonte legislativa sulla prassi amministrativa, anche quando quest’ultima sia stata seguita per lungo tempo. La causa è stata rinviata alla Corte d’Appello, che dovrà riesaminare il merito della questione applicando il principio di diritto enunciato dalla Suprema Corte.

Come si calcola il contributo statale per i minori introiti ICI di un Comune?
Il calcolo deve tenere conto delle nuove perdite di gettito verificatesi nell’anno di riferimento e delle eventuali perdite degli anni precedenti che non siano state compensate perché non avevano superato le soglie di legge. Non si può includere nel calcolo la perdita di gettito già ristorata da trasferimenti statali negli anni passati.

Una perdita di gettito già compensata dallo Stato può essere considerata un minor introito negli anni successivi?
No. Secondo la Corte di Cassazione, una volta che la perdita è stata compensata da un trasferimento statale, l’importo si considera “consolidato”. Pertanto, quella specifica perdita non può più essere definita “minor introito” ai fini del raggiungimento delle soglie per ottenere nuovi contributi.

Le circolari amministrative che indicano un metodo di calcolo diverso dalla legge sono vincolanti per il giudice?
No. La Corte ha ribadito che i giudici sono soggetti soltanto alla legge. La prassi amministrativa e le circolari interpretative, anche se applicate per lungo tempo, non possono prevalere su una norma di legge e non sono vincolanti per l’autorità giudiziaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 4792 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 4792 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26526/2022 R.G. proposto da : MINISTERO DELL’INTERNO, MINISTERO ECONOMIA FINANZE, elettivamente domiciliati in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (NUMERO_DOCUMENTO) che li rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

COMUNE DI BORGOSESIA, elettivamente domiciliato in PIGLIO INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di TORINO n. 354/2022 depositata il 30/03/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31/01/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Comune di Borgosesia ha convenuto in giudizio il Ministero dell’Interno e il Ministero dell’Economia e delle Finanze chiedendo che fosse accertato e dichiarato che, in base a quanto disposto dall’art. 64 L. 388/2000, i ‘minori introiti’ percepiti da esso Comune, da compensare con il trasferimento erariale, dovessero essere calcolati in relazione al complesso degli immobili di categoria catastale D passati ad autodeterminazione della rendita catastale; che, pertanto, l’ammontare del debito del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Economia e delle Finanze verso esso Comune per gli anni dal 2001 al 2009 (spettanze 2002 -2010) fosse pari a € 369.341,35; che, conseguentemente, i convenuti Ministeri fossero condannati al pagamento in favore di esso Comune del predetto debito non ancora adempiuto e, comunque, fossero condannati a restituire e pagare a esso Comune le somme che indebitamente avevano recuperato in violazione del diritto di credito predetto.
Con sentenza del 15.11.2019 il Tribunale di Torino ha integralmente accolto la domanda del Comune di Borgosesia, accogliendo l’interpretazione del Comune in merito all’applicazione dell’art. 62 L. n. 388/2000.

La Corte d’Appello di Torino, con sentenza n. 354/2022, depositata il 30.3.2022, ha rigettato l’appello proposto dai Ministeri dell’Interno e dell’Economia e delle Finanze, e, in adesione all’impostazione del primo giudice, ha ritenuto che il trasferimento statale deve essere commisurato alla perdita effettiva del gettito

rispetto alla totalità degli immobili passati al regime di autodeterminazione.

Avverso la predetta sentenza hanno proposto ricorso per cassazione il Ministero dell’Interno e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, affidandolo ad un unico articolato motivo.

Il Comune di Borgosesia ha resistito in giudizio controricorso ed ha, altresì, depositato, la memoria ex art. 380 bis.1 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

E’ stata dedotta la violazione dell’art. 360, n. 3 c.p.c.: violazione e falsa applicazione dell’art. 64 della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e degli articoli 2 e 3 del decreto del Ministero dell’interno 1° luglio 2002, n. 197.

Lamentano i Ministeri ricorrenti che la Corte territoriale non ha considerato < >
Il motivo è parzialmente fondato nei termini che seguono.

La questione di diritto dibattuta in causa riguarda il corretto metodo per la determinazione degli importi dei contributi statali compensativi dei minori introiti percepiti dai Comuni per l’imposta ICI, conseguenti alla diminuzione dei valori imponibili scaturente dalla provvisoria autodeterminazione delle rendite catastali dei fabbricati inclusi nella categoria D (opifici, teatri, fabbricati utilizzati per attività di impresa in genere).

Più specificamente, si tratta di stabilire se la base di calcolo del minor gettito ICI, di anno in anno, debba tener conto o meno di tutti gli immobili di categoria D per cui la rendita catastale sia stata autodeterminata, dal 2001 in poi, come sostiene il Comune controricorrente, o se, invece, debba tenersi conto dei soli immobili oggetto di autodichiarazione nell’anno di riferimento, come sostengono i Ministeri ricorrenti.

Ancor più chiaramente, il dubbio riguarda il criterio da seguire per verificare il superamento, ogni anno, delle soglie fissate dal legislatore per il riconoscimento dei contributi compensativi. Orbene, su tale questione, questa Corte, nelle sentenze nn. 19168/2023, 18701/2023, 18705/2023, 18718/23, 19895/2023, emesse all’esito dell’udienza pubblica del 21.2.2023 – che questo Collegio intende richiamare integralmente -ha enunciato il seguente principio di diritto, cui deve darsi continuità:
« I trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall’art.64 della legge 23.12.2000 n.388 e del d.m. 1.7.1992 n.197 e diretti a compensare a decorrere dall’anno 2001 i minori introiti relativi all’ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro delle finanze 19.4.1994, n. 701, sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a € 1.549,37 e allo 0,5 % della spesa
corrente prevista per ciascun anno; il superamento delle predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati; tuttavia, ai fini della determinazione del minor introito ICI per ciascun anno si tiene conto non solo di quello scaturente dalle autodeterminazioni provvisorie delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D presentate dai contribuenti in quell’anno ma anche di quello scaturente da autodeterminazioni provvisorie presentate negli anni precedenti, non compensate con trasferimenti erariali consolidati. ».
Nel percorso logico -argomentativo, questa Corte ha evidenziato che il principio del consolidamento a regime del trasferimenti acquisiti negli anni precedenti non è stato introdotto solo dal d.m. 197 del 2002, ma era già presupposto nell’art. 64 della L. n. 388/2000 e la sua applicazione comporta che non può essere conteggiata nel minor gettito ICI una perdita che tale non può più essere considerata perché compensata stabilmente (a seguito del consolidamento) dal trasferimento compensativo. Pertanto, se, da un lato, il consolidamento presuppone l’intangibilità dei trasferimenti erariali già acquisiti, dall’altro, non se ne possono recuperare, anno per anno, gli importi al fine di integrare il requisito del rispetto delle soglie. Tuttavia, laddove il minor gettito ICI, calcolato secondo il criterio di cui sopra, non abbia determinato il superamento dell’una o dell’altra delle soglie di cui all’art. 64 comma 1° legge n. 388/2000, la conseguente mancata erogazione al Comune del trasferimento compensativo comporta che il minor gettito ICI non compensato potrà essere considerato nella base di calcolo ai fini della determinazione del minor gettito dell’anno successivo e per la verifica del superamento delle soglie.
L’interpretazione di questa Corte di legittimità è stata criticata dal Comune controricorrente nella memoria ex art. 380 bis. 1 cod.

proc. civ. , nella quale è stato invocato un ripensamento della questione in senso conforme alla difesa del resistente. E ciò sul rilievo ‘ che per quasi un decennio, anche in virtù di un regolamento interministeriale (D.M. degli Interni 1.7.2002, n. 197) e plurime circolari interpretative, gli aggiuntivi trasferimenti erariali in materia di ICI, per gli anni dal 2001 al 2009, sono stati sempre attribuiti verificando se il complesso (cfr. lo stock) del minor gettito annuale fosse superiore o meno ad alcuni parametri (uno fisso, € 1.549,37 e uno variabile corrispondente allo 0,5% della spesa corrente iscritta nel bilancio comunale dell’anno di cui si voleva misurare la perdita).
Con il Comunicato 23.1.2009 il Ministero dell’Interno ha introdotto un criterio nuovo e differente da quello previsto dalla legge e dalla normativa regolamentare, in base al quale, il minor gettito rilevante ai fini dell’annuale verifica con i citati limiti di legge non sarebbe più dato dallo ‘stock’ ma dal ‘differenziale’ di crescita del minor gettito di un anno rispetto all’anno precedente ‘.

Questo Collegio non ritiene questa difesa persuasiva.

Nelle sentenze, sopra citate, emesse all’esito dell’udienza del 21.2.2023, questa Corte ha già avuto modo di osservare che ‘ non può essere attribuita alcuna particolare rilevanza e tantomeno una influenza decisiva ai fini dell’interpretazione della legge alla prassi e alle circolari interpretative diramate dall’Amministrazione, palesemente e inequivocabilmente orientate per la lettura patrocinata dal Comune.

Ai fini dell’accertamento del pagamento indebito, poiché di questo si discute, è alla legge e al regolamento che la attua che occorre guardare e non alla interpretazione erronea che a tali fonti è stata, anche per lungo tempo, attribuita, che rileverà semmai ad altro fine, laddove, ad esempio, vengano in rilievo la buona fede del percettore o la responsabilità causale della lite.

Non è superfluo ricordare che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art.101, comma 2, Cost.) e che la prassi amministrativa non figura fra le fonti del diritto (art.1, disp. prel.cod.civ.): sarebbe del resto inconciliabile con i principi costituzionali che il potere esecutivo potesse abrogare o modificare una fonte promanante dal potere legislativo legittimato dalla volontà popolare.

Ciò ha condotto la giurisprudenza di questa Corte ad affermare che la prassi amministrativa, di cui sono espressione gli atti regolamentari, le circolari, le risoluzioni o i singoli provvedimenti della P.A., non è suscettibile di produrre alcun diritto vivente vincolante per il giudice nell’interpretazione di disposizioni di legge, ma può contribuire, come dato fattuale concorrente con i dati linguistici del testo, ad orientarne l’esegesi nei limiti consentiti dal dettato normativo e dalle indicazioni della giurisprudenza. (Sez. L, n. 23960 del 24.11.2015; Sez. 5, n. 20819 del 30.9.2020)..’ .
Il Comune ha, inoltre, criticato le precedenti pronunce di questa Corte sulla stessa questione, sul rilievo che sarebbe stato erroneamente valorizzato l’art. 53 L. n. 388/2000, ed ha inserito nella memoria illustrativa dei prospetti ‘al fine di agevolare un’immediata comprensione del palese fraintendimento’ in cui sarebbe incorsa questa Corte.

Anche tali censure devono essere disattese, atteso che il richiamo all’art. 53 legge cit. è stato fatto da questa Corte nell’iter motivazionale come semplice fatto storico, senza attribuire allo stesso alcuna valenza.

Per quanto concerne i conteggi prodotti dal Comune, gli stessi devono essere sottoposti al giudice del rinvio in quanto implicanti accertamenti in fatto riservati al giudice di merito.

La sentenza impugnata va quindi cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Torino, in diversa composizione, per nuovo esame e per statuire sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di Torino, in diversa composizione, per nuovo esame e per statuire sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma il 31.1.2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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