Limiti esterni della giurisdizione: la Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito che il giudice amministrativo non viola i limiti esterni della giurisdizione quando, interpretando la legge, dichiara l’improcedibilità di una domanda di condono edilizio a causa di opere abusive realizzate successivamente. Questa attività rientra nella funzione interpretativa del giudice e non costituisce né un’invasione del potere legislativo né una sostituzione all’amministrazione pubblica. La decisione chiarisce che anche un’interpretazione che porta a conseguenze severe, come l’inammissibilità, è legittima se rimane nel perimetro dell’applicazione della norma.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Limiti Esterni della Giurisdizione: La Cassazione e il Ruolo del Giudice Amministrativo

L’equilibrio tra i poteri dello Stato è un pilastro fondamentale del nostro ordinamento. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha offerto un’importante occasione per ribadire i confini del potere giudiziario, in particolare riguardo ai limiti esterni della giurisdizione. La vicenda, nata da una complessa questione di condono edilizio, ha permesso alla Suprema Corte di chiarire quando l’attività interpretativa del giudice si mantiene nel suo alveo naturale e quando, invece, rischia di sconfinare nelle competenze del legislatore o della pubblica amministrazione.

I Fatti di Causa: Un Condono Edilizio Conteso

La controversia ha origine da un’ordinanza di rimozione di opere edilizie emessa da un Comune campano. Alcuni cittadini avevano contestato il provvedimento, ritenendolo illegittimo perché non ordinava la demolizione completa di un manufatto, per il quale i proprietari avevano presentato una domanda di condono. Secondo i contestatori, i proprietari avevano eseguito ulteriori lavori sull’immobile mentre la domanda di condono era ancora pendente.

Il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) aveva dato loro ragione, stabilendo che il Comune avrebbe dovuto dichiarare improcedibile la domanda di condono e, di conseguenza, ordinare la demolizione totale dell’edificio. I proprietari hanno quindi impugnato questa decisione davanti al Consiglio di Stato.

La Decisione del Consiglio di Stato e il Ricorso in Cassazione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Ha osservato che le opere aggiuntive realizzate non potevano essere considerate né di ‘completamento’ né di ‘manutenzione straordinaria’ ai sensi della legge sul condono (l. n. 47/1985). Al contrario, esse avevano comportato la creazione di un nuovo volume e la fusione di due edifici separati. Secondo il Consiglio di Stato, il compimento di tali attività vietate durante la pendenza della sanatoria determinava l’improcedibilità della domanda stessa.

Insoddisfatti, i proprietari hanno presentato ricorso alla Corte di Cassazione, sostenendo che il Consiglio di Stato avesse oltrepassato i limiti esterni della giurisdizione sotto un duplice profilo:
1. Invasione del potere legislativo: creando di fatto una nuova sanzione (l’improcedibilità) non esplicitamente prevista dalla legge.
2. Invasione del potere amministrativo: sostituendosi alla Pubblica Amministrazione nella valutazione sulla procedibilità della domanda di condono.

L’analisi sui limiti esterni della giurisdizione

La questione centrale portata all’attenzione delle Sezioni Unite è stata quella di definire con precisione quando un giudice amministrativo, nel decidere un caso, rimane all’interno della sua funzione giurisdizionale e quando invece invade sfere di competenza altrui. Questo controllo è essenziale per garantire la separazione dei poteri.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, fornendo motivazioni chiare e nette. Ha ribadito che il giudice viola i limiti della sua giurisdizione e invade la sfera del legislatore solo quando applica una ‘norma da lui stesso creata’, esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete. Al contrario, l’attività di interpretazione di una disposizione di legge, anche se estensiva, analogica o persino errata, riguarda la legittimità dell’esercizio del potere giurisdizionale, non la sua esistenza.

Nel caso specifico, il Consiglio di Stato non ha creato una nuova norma. Ha semplicemente interpretato l’art. 35 della legge n. 47/1985 e ne ha tratto le conseguenze giuridiche. Ha valutato la natura delle opere realizzate, le ha qualificate come non rientranti in quelle consentite e ha dedotto, come conseguenza logico-giuridica, l’improcedibilità della domanda di sanatoria. Si tratta, secondo la Cassazione, di un’operazione tipicamente giurisdizionale di inquadramento del fatto e interpretazione della legge.

Analogamente, non vi è stata alcuna invasione della sfera amministrativa. Il giudice non si è sostituito al Comune nel decidere sull’opportunità o convenienza dell’atto, ma ha svolto un controllo di legittimità, identificando gli effetti giuridici delle attività illecite e indicando le condotte che l’amministrazione avrebbe dovuto tenere di conseguenza.

Conclusioni: L’Interpretazione Giudiziale non è Creazione di Norme

La pronuncia delle Sezioni Unite rafforza un principio cardine: l’attività interpretativa, per quanto possa portare a risultati rigorosi per il cittadino, non costituisce uno sconfinamento di potere. Il giudice, nel qualificare i fatti e nell’applicare le norme, esercita la funzione che gli è propria. La decisione del Consiglio di Stato, pertanto, è stata ritenuta un legittimo esercizio della giurisdizione, in quanto si è limitata a definire le conseguenze legali di un comportamento illecito all’interno del quadro normativo esistente, senza creare nuovo diritto né sostituirsi alle scelte discrezionali della pubblica amministrazione.

È possibile che una domanda di condono edilizio diventi improcedibile a causa di nuovi lavori abusivi realizzati dopo la sua presentazione?
Sì. Secondo la decisione analizzata, la realizzazione di opere non consentite (che non siano di mero completamento o manutenzione straordinaria) in pendenza della domanda di condono ne determina l’improcedibilità, con la conseguente necessità per l’amministrazione di ordinare la demolizione dell’intero manufatto.

Quando un giudice invade la sfera del potere legislativo superando i limiti esterni della giurisdizione?
Un giudice invade la sfera del legislatore solo quando applica una norma che ha di fatto creato lui stesso, esercitando un’attività di produzione normativa. Non si ha invasione quando il giudice si limita a interpretare una legge esistente, anche se in modo estensivo, analogico o persino se commette un errore interpretativo.

Cosa distingue un legittimo controllo di legittimità da un’invasione del potere amministrativo?
Il controllo di legittimità si limita a verificare che l’azione amministrativa sia conforme alla legge. Si ha un’invasione del potere amministrativo, invece, quando il giudice va oltre e valuta l’opportunità e la convenienza della scelta dell’amministrazione, sostituendo di fatto la propria volontà a quella dell’organo pubblico competente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 23094 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 23094 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 11/08/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 8075/2024 proposto da:

COGNOME NOME COGNOME rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME

ricorrenti

contro

COGNOME NOME COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME

contro

ricorrenti nonché contro

MINISTERO DELLA CULTURA , SOPRINTENDENZA ARCHEOLOGICA, BELLE ARTI E PAESAGGI PER L’AREA METROPOLITANA DI NAPOLI , COMUNE DI POZZUOLI ;

avverso la sentenza n. 726/2024 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 23/01/2024.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 06/05/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1. ─ NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno impugnato l’ordinanza del Comune di Pozzuoli con cui era stata disposta la rimozione di opere eseguite in difformità di una denuncia di inizio attività; hanno rilevato che il detto provvedimento risultava essere illegittimo in quanto la pubblica Amministrazione aveva mancato di disporre la demolizione completa del manufatto, oggetto di una domanda di condono presentata da NOME COGNOME e NOME COGNOME; le dette istanti hanno impugnato, inoltre, con motivi aggiunti, il provvedimento di rilascio del permesso in sanatoria concernente l’immobile e gli atti presupposti.
Il TAR della Campania ha accolto sia il ricorso principale che i motivi aggiunti: per l’effetto ha parzialmente annullato l’ordinanza di demolizione del Comune e il permesso di costruire in sanatoria precisando che l’ente locale avrebbe dovuto adottare un provvedimento di improcedibilità della domanda di condono e in seguito un ordine di demolizione del manufatto.

NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno proposto appello avverso tale decisione.

Nella resistenza di NOME COGNOME e NOME COGNOME il Consiglio di Stato ha pronunciato, in data 23 gennaio 2024, sentenza con cui ha respinto il proposto appello. Ha ritenuto, in sintesi, che le opere realizzate sull ‘ immobile oggetto di condono non erano riconducibili a quelle di completamento previste dall’art. 35, comma 14,

l. n. 47/1985, per tali dovendosi intendere solo quelle di completamento funzionale, e nemmeno a quelle di manutenzione straordinaria, avendo esse comportato la creazione di un nuovo volume e la congiunzione di due edifici separati. Secondo il Consiglio di Stato non poteva ritenersi che il vietato intervento rimanesse senza sanzione e «tale sanzione, nel silenzio della norma, non che tradursi nella sopravvenuta improcedibilità della domanda di condono».

– Avverso la pronuncia di appello NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno articolato un ricorso per cassazione fondato su due motivi. Resistono con controricorso NOME e NOME COGNOME.

─ La Prima Presidente della Corte ha formulato una proposta di definizione del ricorso ex art. 380bis c.p.c.. I ricorrenti hanno depositato tempestiva istanza di decisione del l’impugnazione.

Le controricorrenti hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Col primo motivo si denuncia la nullità della sentenza per violazione dei limiti esterni della giurisdizione avendo il Consiglio di Stato «esercitato direttamente poteri legislativi in riferimento all’art. 35, comma 14, della l. n. 47/1985». Ad avviso dei ricorrenti, il giudice amministrativo avrebbe creato un novum ius , introducendo una sanzione non prevista dalla norma. Dalla lettura del cit. art. 35, comma 14, si ricaverebbe inconfutabilmente, anche per «ammissione» del Consiglio di Stato, che non è stata prevista alcuna sanzione di improcedibilità della domanda di condono nel caso in cui siano state eseguite opere aggiuntive non qualificabili come di completamento.
Col secondo mezzo si lamenta la nullità della sentenza per violazione dei limiti esterni della giurisdizione, per avere il Consiglio di Stato «esercitato direttamente poteri amministrativi». L’eccesso di potere in cui sarebbe incorso il decidente con la sentenza impugnata è individuato in ciò: l’organo giurisdizionale si sarebbe sostituito alla pubblica Amministrazione nella valutazione della procedibilità della

domanda di condono in presenza di opere aggiuntive.

– E’ stato osservato nella proposta della Prima Presidente che entrambi i motivi sono inammissibili, alla luce del costante orientamento di questa Corte, secondo cui, qualora la pronuncia impugnata si limiti all’inquadramento del fatto e all’interpretazione del provvedimento amministrativo, secondo la sua portata letterale e complessiva, o della legge, essa esprime considerazioni che rientrano nell’ambito della giurisdizione del giudice investito della decisione, esulando, di conseguenza, dalla sfera di controllo dei limiti esterni della giurisdizione (così: Cass. Sez. U. 27 settembre 2022, n. 27904; Cass. Sez. U. 12 settembre 2023, n. 27202); il controllo di giurisdizione non si può dunque estendere al sindacato di sentenze, di cui pur si contesti l’abnormità o l’anomalia , oppure che siano incorse in uno stravolgimento delle norme sostanziali o processuali (Cass. Sez. U. 7 dicembre 2022, n. 36044). Ebbene – si legg e nella proposta -, nel caso in esame, il Consiglio di Stato ha ritenuto che alcune delle opere realizzate dai coniugi COGNOME in pendenza di istanza di condono (vietate, perché non ascrivibili né a quelle di completamento e neanche a quelle di manutenzione straordinaria) avessero determinato l’improcedibilità della domanda di sanatoria e ne ha tratto le conseguenze che il Comune avrebbe dovuto intimare la demolizione del fabbricato interessato dalle opere, senza poter rilasciare il permesso a costruire; il Consiglio di Stato – è osservato nella proposta ha pertanto svolto una valutazione di legittimità, identificando gli effetti delle attività vietate in pendenza di domanda di condono ai fini delle condotte successive dell’amministrazione comunale ed è quindi rimasto nel perimetro della propria giurisdizione.
I rilievi formulati con la proposta meritano piena condivisione.

Vale rammentare che l’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore si configura allorquando il

giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, in tal modo esercitando un’attività di produzione normativa che non gli compete, non già in relazione all’attività di interpretazione – sia pure estensiva o analogica – di una disposizione di legge, posto che eventuali errori ermeneutici, anche se comportanti uno stravolgimento radicale del senso della norma, non investono la sussistenza o i limiti esterni del potere giurisdizionale, ma soltanto la legittimità del suo esercizio (Cass. Sez. U. 26 dicembre 2024, n. 34499; Cass. Sez. U. 9 luglio 2024, n. 18722).
L’eccesso di potere giurisdizionale, in forma di sconfinamento nella sfera del merito, è poi configurabile soltanto quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, diviene strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprime la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, procedendo il giudice ad un sindacato di merito con una pronuncia avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (Cass. Sez. U. 8 luglio 2024, n. 18559; Cass. Sez. U. 24 maggio 2019, n. 14264).
Ciò posto, è agevole prendere atto della distanza che separa la fattispecie oggetto di giudizio dalle ipotesi di reale sconfinamento dell’azione del giudice amministrativo nelle aree riservate, rispettivamente, al legislatore e alla pubblica amministrazione, per come definite dai richiamati approdi raggiunti da queste Sezioni Unite. Come è evidente, infatti, la decisione adottata dal Consiglio di Stato si distingue per la sua natura tipicamente giurisdizionale, avendo la sentenza impugnata: i) in primo luogo escluso, sulla base di una ricognizione delle risultanze di causa (segnatamente: sulla scorta dell’accertamento circa la reale consistenza dell’opera di collegamento
tra il fabbricato principale e il piccolo fabbricato oggetto di condono), che l’intervento posto in atto, che aveva portato a «un vero e proprio ‘prolungamento’ dell’appartamento situato nel fabbricato principale», oltre che «la creazione di un nuovo volume», potesse qualificarsi come opera di completamento, a mente del cit. art. 35, comma 14, l. n. 47 del 1985, o come opera di manutenzione straordinaria; ii) ritenuto che il compimento dell’attività vietata determinasse , in diritto, l’improcedibilità della domanda di condono e la conseguente necessità di intimare la demolizione dell’intero fabbricato oggetto della sanatoria, impedendo l’autorizzazione al compimento di ulteriori interventi sul manufatto in questione. È, questo, un giudizio cui è manifestamente estranea sia l’attività di produzione normativa, sia la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione o comunque di esprimere una valutazione circa la convenienza dell’atto amministrativo. Trova pertanto conferma la conclusione, espressa nella proposta, secondo cui nell’occasione il Consiglio di Stato non ha affatto travalicato i limiti della propria giurisdizione: conclusione che, del resto, i ricorrenti non hanno in alcun modo confutato, avendo bensì richiesto la decisione dell’impugnazione ex art. 380 -bis , comma 2, c.p.c., ma senza prendere posizione sui rilievi espressi dalla Prima Presidente nella proposta stessa.
– Il ricorso è dichiarato inammissibile.

– Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

Deve farsi luogo alle statuizioni previste dall’art. 96, comma 3 e comma 4, c.p.c., giusta l’art. 380 -bis , comma 3, c.p.c..

P.Q.M.

La Corte, a Sezioni Unite, dichiara inammissibile il ricorso; condanna parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati

in euro 200,00, ed agli accessori di legge; condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, della somma di euro 3.000,00, sempre in favore della controricorrente, a norma dell’art. 96, comma 3, c.p.c. ; condanna la parte ricorrente al pagamento della somma di euro 3.000,00 in favore della Cassa delle ammende , a norma dell’art. 96, comma 4, c.p.c.; ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello stabilito per il ricorso, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.