Licenza scommesse: quando è obbligatoria per VLT?

Una società che gestiva un centro scommesse è stata multata per aver installato apparecchi da intrattenimento (VLT) senza la specifica licenza scommesse richiesta dall’art. 88 TULPS. La Corte di Cassazione ha confermato la sanzione, chiarendo che l’onere di dimostrare un’eventuale esclusione discriminatoria dalle gare pubbliche, che potrebbe giustificare la mancanza della licenza, spetta all’operatore. La Corte ha inoltre stabilito che il principio della retroattività della sanzione più favorevole non si applica a questa tipologia di illecito amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Licenza Scommesse e VLT: La Cassazione chiarisce gli obblighi

L’installazione di apparecchi da intrattenimento come le VLT all’interno di un centro scommesse richiede una specifica licenza scommesse? E a chi spetta dimostrare di essere stato discriminato nell’accesso alle gare pubbliche per l’ottenimento di tale licenza? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali su questi temi, delineando i confini degli obblighi per gli operatori del settore e i principi che governano le sanzioni amministrative. La decisione analizza il complesso rapporto tra la normativa nazionale in materia di giochi e i principi del diritto dell’Unione Europea sulla libertà di stabilimento e prestazione dei servizi.

Il Caso: VLT in un centro scommesse senza autorizzazione

Una società, operante come centro di trasmissione dati per un bookmaker straniero, si è vista notificare un’ordinanza ingiunzione dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per il pagamento di 40.000 euro. La sanzione era dovuta all’installazione di quattro apparecchi da intrattenimento (previsti dall’art. 110, comma 6, lett. a del TULPS) in assenza della prescritta licenza di Polizia, specificata dall’art. 88 del TULPS.

Il Tribunale di primo grado aveva inizialmente accolto l’opposizione della società, annullando la sanzione. Tuttavia, la Corte d’Appello aveva riformato la decisione, ripristinando la validità dell’ordinanza ingiunzione. La vicenda è quindi approdata in Corte di Cassazione, dove la società ha sollevato tre principali motivi di ricorso.

La questione della licenza scommesse e la discriminazione UE

Il motivo principale del ricorso si basava sulla presunta violazione del diritto dell’Unione Europea. La società sosteneva di essere stata vittima di una discriminazione che le aveva impedito di ottenere la concessione nazionale e, di conseguenza, la licenza scommesse necessaria. Secondo questa tesi, la giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea (in casi noti come Placanica, Costa-Cifone, etc.) imporrebbe di disapplicare la normativa nazionale che richiede la licenza qualora l’operatore sia stato ingiustamente escluso dalle procedure di gara.

L’onere della prova a carico dell’operatore

La Corte di Cassazione ha rigettato questa argomentazione, stabilendo un principio fondamentale sull’onere della prova. Se è vero che la normativa nazionale può essere disapplicata in caso di contrasto con i principi europei, spetta a chi invoca tale disapplicazione (in questo caso, l’operatore del centro scommesse) dimostrare di aver subito una concreta discriminazione. Non è sufficiente un generico richiamo alla giurisprudenza europea. L’operatore deve fornire la prova che l’impossibilità di ottenere le autorizzazioni necessarie derivi da un’illegittima esclusione dalle gare o da un altro comportamento discriminatorio dello Stato. Nel caso di specie, tale prova non è stata fornita.

Principio del ‘Favor Rei’ non applicabile alle sanzioni amministrative

Un secondo motivo di ricorso riguardava l’ammontare della sanzione. La società lamentava l’applicazione di una norma precedente, più severa, anziché una legge successiva che aveva ridotto l’importo della multa. Si invocava, in sostanza, il principio di retroattività della legge più favorevole (favor rei), tipico del diritto penale.

Anche questo motivo è stato respinto. La Corte ha ribadito che, secondo la giurisprudenza consolidata, tale principio non si applica automaticamente alle sanzioni amministrative. L’estensione di questa garanzia è limitata solo a quelle sanzioni che, per la loro gravità e finalità, hanno una natura sostanzialmente “punitiva” secondo i criteri elaborati dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (i cosiddetti “criteri Engel”). La sanzione in questione, pur essendo significativa, non è stata ritenuta così afflittiva da rientrare in questa eccezione.

Le motivazioni della Corte

La Corte ha fondato la sua decisione su un’attenta ricostruzione della giurisprudenza nazionale ed europea. Per quanto riguarda il primo punto, ha sottolineato che il sistema del “doppio binario” (concessione statale più licenza di polizia) è di per sé compatibile con il diritto UE, a patto che non sia applicato in modo discriminatorio. Tuttavia, l’onere di provare tale discriminazione incombe sull’operatore economico che la lamenta, in applicazione del principio generale sancito dall’art. 2697 del codice civile. Non avendo la società ricorrente fornito prove specifiche della sua illegittima esclusione dalle gare, la richiesta di disapplicare l’art. 88 TULPS è stata ritenuta infondata.

Sul secondo punto, relativo alla sanzione, la Corte ha spiegato che la regola generale per gli illeciti amministrativi è quella del tempus regit actum, ovvero si applica la legge in vigore al momento della commissione del fatto. L’eccezione basata sui criteri Engel è rigorosa e non si applica a sanzioni pecuniarie come quella in esame, che non presentano un carattere di eccezionale afflittività paragonabile, ad esempio, alle sanzioni per abusi di mercato.

L’unico motivo accolto ha riguardato la condanna alle spese legali in favore dell’Amministrazione, poiché questa si era difesa in giudizio con un proprio funzionario e non con un avvocato del libero foro. In questi casi, non possono essere liquidati onorari e diritti di procuratore.

Le conclusioni: cosa cambia per gli operatori del settore

Questa ordinanza consolida importanti principi per gli operatori del settore dei giochi e delle scommesse. In primo luogo, conferma la piena validità dell’obbligo di munirsi della licenza scommesse ex art. 88 TULPS per installare apparecchi da intrattenimento. In secondo luogo, chiarisce in modo definitivo che l’operatore che intende sottrarsi a tale obbligo, invocando una discriminazione ai sensi del diritto europeo, deve fornire una prova rigorosa e specifica di tale discriminazione. Infine, ribadisce la non applicabilità generalizzata del principio del favor rei alle sanzioni amministrative in questo campo, a meno che non si tratti di sanzioni di natura eccezionalmente punitiva.

È possibile installare apparecchi da intrattenimento (VLT) in un centro scommesse senza la licenza di polizia ex art. 88 TULPS?
No, la sentenza conferma che i soggetti che esercitano scommesse possono installare tali apparecchi solo se in possesso della licenza di polizia ex art. 88 TULPS. La licenza ex art. 86 TULPS non è sufficiente per i locali già soggetti all’autorizzazione per le scommesse.

A chi spetta l’onere di provare la discriminazione da parte dello Stato che ha impedito di ottenere la licenza scommesse?
L’onere della prova del comportamento discriminatorio spetta all’operatore che intende farlo valere. Egli deve dimostrare che la mancata ottenimento delle concessioni o autorizzazioni è stata causata da un’illegittima esclusione dalle gare o da un altro comportamento discriminatorio dello Stato.

Si applica il principio della legge più favorevole (favor rei) a una sanzione amministrativa per la violazione delle norme sui giochi?
No, la Corte ha stabilito che, per questa tipologia di sanzione amministrativa, non trova applicazione il principio di retroattività della legge successiva più favorevole. Tale principio è riservato alle sanzioni di natura prettamente “punitiva” secondo i criteri della giurisprudenza europea, caratteristica non riscontrata nel caso di specie.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 30143 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 30143 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6749/2022 R.G. proposto da :

COGNOME NOME, in proprio e quale socio accomandatario RAGIONE_SOCIALEa società ‘RAGIONE_SOCIALE‘, rappresentato e difeso dagli avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME, elettivamente domiciliato presso lo studio dei predetti difensori in INDIRIZZO;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliato in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’Avvocatura generale RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE che lo rappresenta e difende;

-controricorrente-

per la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Brescia n. 871/2021, depositata il 16 settembre 2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 ottobre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

-Con ricorso depositato dinanzi al Tribunale di Bergamo, il ricorrente proponeva opposizione all’ordinanza ingiunzione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 22 e ss. legge 24 novembre 1981, n. 689 con la quale gli era stato intimato il pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di euro 40.000,00 per aver installato apparecchi da intrattenimento di cui al comma 6, lettera a), RAGIONE_SOCIALE‘art. 110 TULPS. Nello specifico, veniva contestato ‘ .. l’uso, in presenza di esercizio RAGIONE_SOCIALE scommesse, di n. 4 apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, lett. a), del TULPS, in assenza RAGIONE_SOCIALEa prescritta licenza di Polizia di cui all’art. 88 TULPS .’, e veniva rilevato che detta violazione ‘ .. realizza la fattispecie prevista alla lett. fbis del comma 9 RAGIONE_SOCIALE‘art. 110 TULPS . .’. In via cautelare chiedeva la sospensione RAGIONE_SOCIALE‘impugnato provvedimento e in via principale l’annullamento RAGIONE_SOCIALEo stesso e la condanna di controparte al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio.
Si costituiva in giudizio l’RAGIONE_SOCIALE chiedendo il rigetto del ricorso.

Con sentenza n. 805/2018, pubblicata in data 25 settembre 2018, il Tribunale di Bergamo, ritenendo che l’RAGIONE_SOCIALE resistente non avesse ottemperato all’onere RAGIONE_SOCIALEa prova in merito alla responsabilità RAGIONE_SOCIALEa parte, accoglieva il ricorso e, per l’effetto, annullava l’ordinanza -ingiunzione, compensando le spese di lite.

-L’RAGIONE_SOCIALE proponeva impugnazione dinanzi alla Corte d’Appello di Brescia avverso la sentenza di primo grado.

Si costituiva in giudizio il COGNOME, chiedendo, in via principale, il rigetto RAGIONE_SOCIALE‘appello e, in via subordinata, la sospensione del giudizio con rimessione RAGIONE_SOCIALEa causa alla Corte di giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea ex art. 267 TFUE.

La Corte d’Appello di Brescia, in riforma RAGIONE_SOCIALE a sentenza del Tribunale di Bergamo, ha rigettato l’opposizione avverso l’ordinanza, condannando gli appellati a rifondere le spese di lite per entrambi i gradi del giudizio.

-Il COGNOME ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

L’RAGIONE_SOCIALE si è costituita con controricorso.

-Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Con il primo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 56 TFUE e 47 e 48 RAGIONE_SOCIALEa Carta dei Diritti fondamentali RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea, nonché’ degli artt. 2697 c.c., 6, comma 11, d.lgs. 150/2011, e degli artt. 421 e 437 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. Proposta o sollevazione d’ufficio di rinvio pregiudiziale ex art. 267, co. 3, TFUE. Secondo quanto argomentato, la sentenza impugnata sarebbe, in primo luogo, passibile di censura in quanto affetta da una palese violazione degli artt. 56 TFUE e 47 e 48 RAGIONE_SOCIALEa Carta dei diritti fondamentali RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea, e perché assunta in spregio RAGIONE_SOCIALEa disciplina sul riparto RAGIONE_SOCIALE‘onere probatorio e in particolare degli artt. 2697 c.c. e 6, comma 11, d.lgs. 150/2011, nonché degli artt. 421 e 437 cod. proc. civ. Il giudice del gravame, in particolare, mostrerebbe di non aver esaminato compiutamente le censure mosse da parte ricorrente alla situazione di oggettiva discriminazione realizzata a carico dei CTD – i quali si avvalgono RAGIONE_SOCIALE libertà fondamentali di stabilimento e prestazione dei servizi di cui agli artt. 49 e 56 ss. TFUE – per effetto RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione degli artt. 86, 88 e 110 del TULPS, nel senso RAGIONE_SOCIALEa necessità RAGIONE_SOCIALEa licenza ex art. 88 TULPS ai fini RAGIONE_SOCIALE‘uso de gli apparecchi da divertimento di cui all’art. 110, comma 6, lett. a) del
TULPS, nell’ipotesi di contestuale esercizio RAGIONE_SOCIALE scommesse da parte del CTD.

Parte ricorrente evidenzia che il RAGIONE_SOCIALE ed i suoi CTD sono stati costretti ad operare in Italia in modalità transfrontaliera a causa di una non sanata, originaria discriminazione subita nel 1999, così come riconosciuto dalle sentenze RAGIONE_SOCIALEa Corte di Giustizia Gambelli (6.11.2003 Causa C-243/01, RAGIONE_SOCIALE 06.03.2007, Cause Riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, COGNOME e COGNOME 16.02.2012, Cause Riunite C-72/10 e C-77/10 e Laezza 28.01.2016, Causa C374/14). Questi arresti avrebbero riconosciuto la legittimità del modus operandi di RAGIONE_SOCIALE e dei suoi CTD in Italia, in ragione del carattere discriminatorio e sproporzionato RAGIONE_SOCIALE condizioni di affidamento, altre volte rimettendo ai giudici nazionali l’esperimento di specifici test volti ad accertare la ricorrenza dei profili di contrasto con il diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione (sentenza Laezza). Dopo aver richiamato le vicende legate alle procedure che hanno precluso al bookmaker RAGIONE_SOCIALEbet l’acquisizione del titolo concessione nazionale per la raccolta di scommesse, si evidenzia come la giurisprudenza sia concorde nell’affermare che, in diretta applicazione degli artt. 49 e 56 TFUE, così come interpretati dalla Corte di Giustizia nelle sentenze RAGIONE_SOCIALE, COGNOMECOGNOME e Laezza, l’assenza RAGIONE_SOCIALEa concessione nazionale per le scommesse in capo a RAGIONE_SOCIALE e, per l’effetto, il mancato possesso RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione prevista dall’art. 88 T.U.L.P.S. in capo ai CTD, laddove fondato sulla carenza di detto titolo concessorio -non può costituire legittimo fondamento per l’emana zione di provvedimenti sanzionatori nei confronti RAGIONE_SOCIALE ricevitorie affiliate a detto operatore. A supporto di tale tesi vengono richiamate diverse pronunce di merito e di legittimità. Inoltre, in merito alla lacuna probatoria rilevata nella sentenza impugnata e sulla sua imputabilità, parte ricorrente fa riferimento ai principi generali di rango eurounitario che presiedono alla materia RAGIONE_SOCIALE scommesse e che, oltre a sottendere la questione di diritto
sostanziale posta alla base RAGIONE_SOCIALE‘opposizione all’ordinanza -ingiunzione, contribuirebbero a definire l’ error in procedendo compiuto in grado d’appello. In particolare, emergerebbe il seguente quadro: i) le libertà del Trattato costituiscono la regola generale; ii) tale regola può essere sottoposta ad alcune eccezioni da parte degli Stati membri, a condizione che le misure restrittive domestiche rispettino i limiti enunciati dalla giurisprudenza RAGIONE_SOCIALEa Corte di Giustizia; iii) nel caso in cui anche uno solo di tali limiti non sia rispettato, la restrizione alle libertà eurounitarie non può ritenersi giustificata, con la conseguenza che dette libertà dovranno trovare piena espansione a discapito RAGIONE_SOCIALEa norma derogatoria interna, la quale non può più essere applicata alla fattispecie (fatto salvo, in ogni caso, il rispetto dei principi fondamentali RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili RAGIONE_SOCIALEa persona umana); e iv) nel settore RAGIONE_SOCIALE scommesse, le violazioni del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione commesse nella fase di assegnazione RAGIONE_SOCIALEa concessione si riverberano, a valle, sul piano del procedimento amministrativo diretto al rilascio RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione di pubblica sicurezza, posto che ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 88 T.U.L.P.S. il rilascio di quest’ultima abilitazione in favore del CTD (soggetto preposto) presuppone l’aggiudicazione del titolo concessorio in capo al bookmaker (soggetto preponente). La Corte Territoriale avrebbe dovuto rilevare che incombeva sull’RAGIONE_SOCIALE, nella sua sostanziale veste di attrice, l’on ere di fornire la dimostrazione RAGIONE_SOCIALEa fondatezza RAGIONE_SOCIALEa pretesa sanzionatoria.
Nella denegata ipotesi in cui si nutrissero dubbi in merito all’incompatibilità RAGIONE_SOCIALEa normativa nazionale applicabile al caso di specie con i citati principi e disposizioni del Trattato, parte ricorrente sollecita la Corte, in via di subordine, a sospendere il giudizio dinanzi a sé e disporre il rinvio degli atti alla Corte di Giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 267 TFUE .

1.1. -Il motivo è infondato.

A seguito RAGIONE_SOCIALE sentenze RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea (CGUE 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, RAGIONE_SOCIALE e altri , C-359/04 e C-360/04; CGUE 16 febbraio 2012, COGNOME e COGNOME , cause riunite C -72/10 e C -77/10; 28 gennaio 2016, Laezza , C375/14; 26 febbraio 2020, RAGIONE_SOCIALEparma e RAGIONE_SOCIALEbet Malta , C88/18), che hanno puntualmente esaminato la normativa interna per verificarne la compatibilità con quella comunitaria, la giurisprudenza di questa Corte si è attestata nel senso di ritenere che integra il reato previsto dall’art. 4 l. 13 dicembre 1989, n. 401 la raccolta di scommesse su eventi sportivi da parte di un soggetto che compia attività di intermediazione per conto di un allibratore straniero privo di concessione (Cass. pen., Sez. III, 2 marzo 2023, n. 15243; Cass. pen., Sez. III, 26 ottobre 2022, n. 45541; Cass. pen., Sez. III, 3 dicembre 2020, n. 7129; Cass. pen., Sez. III, 20 settembre 2012, n. 40865).
Tuttavia, poiché le autorizzazioni di polizia sono rilasciate unicamente ai titolari di una concessione, le eventuali irregolarità commesse nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa procedura di concessione vizierebbero anche la procedura di rilascio di autorizzazioni di polizia, la cui mancanza non potrà essere addebitata a soggetti che non siano riusciti a ottenere tali autorizzazioni per il fatto che il rilascio di tale autorizzazione presuppone l’attribuzione di una concessione, di cui i detti soggetti non hanno potuto beneficiare in violazione del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione (sentenza RAGIONE_SOCIALE , punto 67). Ne consegue che, in mancanza RAGIONE_SOCIALEa concessione e RAGIONE_SOCIALEa licenza, per escludere la configurabilità RAGIONE_SOCIALEa fattispecie incriminatrice, occorre la dimostrazione che l’operatore estero non abbia ottenuto le necessarie concessioni o autorizzazioni a causa di illegittima esclusione dalle gare (Cass. pen., Sez. III, 3 dicembre 2020, n. 7129; Cass. pen., Sez. III, 20 settembre 2012, n. 40865), o per effetto di un comportamento comunque discriminatorio tenuto dallo RAGIONE_SOCIALE nazionale nei confronti RAGIONE_SOCIALE‘operatore comunitario.
In casi del genere, il giudice nazionale, a seguito RAGIONE_SOCIALEa interpretazione data alle norme del Trattato dalla Corte di giustizia, dovrà disapplicare la normativa interna per contrasto con quella RAGIONE_SOCIALE‘Unione, con conseguente esclusione di responsabilità pena le del soggetto che operi in Italia per conto di operatore straniero cui la licenza sia stata negata per illegittima esclusione dai bandi di gara e/o mancata partecipazione a causa RAGIONE_SOCIALEa non conformità, nell’interpretazione RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia, del regime concessorio interno agli artt. 43 e 49 del Trattato CE (Cass. pen., Sez. III, 10 luglio 2012, n. 28413).
Tale approdo è stato confermato dalla sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea, 12 settembre 2013, COGNOME , cause riunite C-660/11 e C-8/12. I giudici europei hanno affermato che gli articoli 43 e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo RAGIONE_SOCIALE al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione e, con ciò, legittimando il contesto normativo interno fondato sul criterio doppio binario. Pertanto, è stata ritenuta compatibile con le norme del Trattato la disciplina prevista dall’art. 88 TULPS, alla stregua RAGIONE_SOCIALEa quale ” la licenza per l’esercizio RAGIONE_SOCIALE scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione RAGIONE_SOCIALE scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza RAGIONE_SOCIALEa stessa concessione o autorizzazione “, e dall’art. 2, comma 1 ter, d.l. 25 marzo 2010, n. 40, convertito con l. n. 73 del 2010, in base al quale ” l’articolo 88 del testo unico RAGIONE_SOCIALE leggi di pubblica sicurezza, di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, e successive
modificazioni, si interpreta nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l’esercizio e la raccolta di giochi pubblici con vincita in denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l’esercizio e la raccolta di tali giochi da parte del RAGIONE_SOCIALE “.

La Corte di giustizia è pervenuta a tale conclusione (punti 21 e 23) sul rilievo che l’obiettivo attinente alla lotta contro la criminalità collegata ai giochi d’azzardo è idoneo a giustificare le restrizioni alle libertà fondamentali derivanti da una normativa nazionale contenente il divieto, penalmente sanzionato, di esercitare attività in tale settore, in assenza di concessione o di autorizzazione di polizia rilasciata dallo RAGIONE_SOCIALE, purché tali restrizioni, siccome comportano limitazioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi (sentenza RAGIONE_SOCIALE , punto 42), soddisfino il principio di proporzionalità e nella misura in cui i mezzi impiegati siano coerenti e sistematici (sentenze RAGIONE_SOCIALE , punti da 52 a 55, COGNOME e COGNOME , punti da 61 a 63).
Di conseguenza, il fatto che un operatore debba disporre sia di una concessione sia di un’autorizzazione di polizia per poter accedere al mercato di cui trattasi non è, in sé, sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito dal legislatore nazionale, ossia quello RAGIONE_SOCIALEa lotta alla criminalità collegata ai giochi d’azzardo (punto 27 sentenza COGNOME ). La Corte di giustizia ha poi precisato che gli artt. 43 e 49 del Trattato devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello RAGIONE_SOCIALE membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo non osta a che un altro RAGIONE_SOCIALE membro, nel rispetto degli obblighi posti dal diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione, subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi
a consumatori che si trovino nel suo territorio (punto 43 sentenza COGNOME ).

Sulla base dei principi affermati dalle sentenze RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia, è possibile formulare un quadro interpretativo RAGIONE_SOCIALEa disciplina contenuta nel Trattato che contribuisce a definire l’applicazione RAGIONE_SOCIALEa disciplina domestica in materia di scommesse su eventi sportivi, presupposto RAGIONE_SOCIALEa fattispecie penale, nel senso che: 1) le libertà di insediamento e di prestazione dei servizi costituiscono per il diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione principi fondamentali di cui gli operatori economici devono poter usufruire indipendentemente dal Paese membro in cui sono insediati; 2) tali principi possono conoscere restrizioni nel campo RAGIONE_SOCIALE attività commerciali connesse ai giochi telematici e alle scommesse su eventi sportivi esclusivamente quando si tratta di limiti, anche consistenti nella previsione di un regime concessorio e di controlli di pubblica sicurezza, che sono fondati su “motivi imperativi di interesse generale” e che rispondono a principi di proporzionalità, non discriminazione, trasparenza e chiarezza; 3) qualora le restrizioni non rispondano ai requisiti ora ricordati, le libertà previste dagli artt. 43 e 49 del Trattato conservano piena espansione e la disciplina nazionale in contrasto con esse deve essere disapplicata.
In ambito penale, l’onere RAGIONE_SOCIALEa prova in capo all’accusa si esaurisce con la dimostrazione RAGIONE_SOCIALE‘assenza di licenza di pubblica sicurezza ex art. 88 T.U.L.P.S. in capo all’esercente, mentre è onere RAGIONE_SOCIALEa difesa che invochi la disapplicazione RAGIONE_SOCIALEa norma incriminatrice e del regime concessorio interno per contrasto con gli artt. 43 e 49 del trattato UE, come interpretato dalla Corte di giustizia, dimostrare la discriminazione operata a suo carico per effetto RAGIONE_SOCIALE‘illegittimo diniego di autorizzazione per mancanza di concessione in capo all’operatore straniero illegittimamente escluso per non conformità, con il diritto RAGIONE_SOCIALE‘unione, dei bandi di gara (Cass. pen., Sez. III, 2 marzo 2023, n. 15243).
Tale riparto RAGIONE_SOCIALE‘onere RAGIONE_SOCIALEa prova trova parimenti applicazione nell’ambito RAGIONE_SOCIALE sanzioni amministrative anche in virtù del principio di prossimità RAGIONE_SOCIALEa prova, per cui l’onere RAGIONE_SOCIALEa prova del comportamento discriminatorio spetta a chi intende farlo valere. Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’onere di allegazione è a carico RAGIONE_SOCIALE‘opponente, mentre quello probatorio soggiace alla regola ordinaria di cui all’art. 2697 c.c.; pertanto, grava sulla P.A., quale attore sostanziale, la prova dei fatti costitutivi posti a fondamento RAGIONE_SOCIALEa sua pretesa e non sull’opponente, che li abbia contestati, quella RAGIONE_SOCIALEa loro inesistenza, dovendo, invece, quest’ultimo dimostrare, qualora abbia dedotto fatti specifici incidenti o sulla regolarità formale del procedimento o sulla esclusione RAGIONE_SOCIALEa sua responsabilità nella commissione RAGIONE_SOCIALE‘illecito, le sole circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall’amministrazione (Cass., Sez. VI-2, 24 gennaio 2019, n. 1921).
Nel caso di specie non risulta essere stata fornita la dimostrazione che l’operatore estero non abbia ottenuto le necessarie concessioni o autorizzazioni a causa di un’ illegittima esclusione dalle gare, o per effetto di un comportamento comunque discriminatorio tenuto dallo RAGIONE_SOCIALE nazionale nei confronti RAGIONE_SOCIALE‘operatore comunitario. Non emerge peraltro dal ricorso che la RAGIONE_SOCIALE abbia partecipato alla gara del 2012 (decreto Monti), quindi non si comprende come possa essere stata pregiudicata dalla normativa nazionale.
Pertanto, va confermato il principio secondo cui i soggetti che effettuano l’esercizio RAGIONE_SOCIALE scommesse possono installare apparecchi da divertimento e intrattenimento, di cui all’art. 110, comma 6, r.d. 18 giugno 1931, n. 773, solo in presenza RAGIONE_SOCIALEa licenza di polizia ex art. 88, atteso che la possibilità di installazione sulla base RAGIONE_SOCIALEa licenza di cui all’art. 86 riguarda solo i locali aperti al pubblico che non siano già soggetti all’autorizzazione di polizia di cui all’art. 88, come previsto da tale norma per l’esercizio RAGIONE_SOCIALE scommesse (Cass.,
Sez. II, 28 marzo 2023, n. 8694; Cass., Sez. II, 10 marzo 2022, n. 7855).

Sotto altro profilo, alla luce giurisprudenza consolidata in materia RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia anche in relazione all’ordinamento italiano (CGUE 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, RAGIONE_SOCIALE e altri , C-359/04 e C-360/04; CGUE 16 febbraio 2012, COGNOME e COGNOME , cause riunite C -72/10 e C -77/10; 28 gennaio 2016, Laezza , C375/14; 26 febbraio 2020, RAGIONE_SOCIALEparma e RAGIONE_SOCIALEbet Malta , C88/18) e dei principi espressi, così come richiamati in parte motiva, non sussistono i presupposti per ricorrere nuovamente alla Corte di giustizia con un rinvio pregiudiziale (art. 267 TFUE).
2. -Con il secondo motivo di ricorso si prospetta la violazione e/o falsa applicazione degli RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 644, lett. h, RAGIONE_SOCIALEa l. 190/2014, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. Parte ricorrente censura la pronuncia RAGIONE_SOCIALEa Corte di Appello nella parte in cui avrebbe liquidato in modo sbrigativo il motivo sul quantum posto dal ricorrente, il quale aveva rappresentato che la legge n. 190/2014, all’art. 1, comma 644, lett. h, al punto n. 4, ha stabilito che la sanzione pecuniaria da applicare in caso di violazione del divieto di applicazione degli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, lett.re a e b del T.U.L.P.S. è pari ad euro 1.500,00 per ciascuno apparecchio, pertanto, nel caso di spec ie, l’importo esatto per n. 4 apparecchi sarebbe dovuto essere pari a euro 6.000,00 e, non quindi, euro 40.000,00 come invece irrogato. Come già precisato, l’atto di accertamento è avvenuto in data 26.11.2014, mentre il procedimento sanzionatorio si è concluso con il provvedimento opposto che risulta datato il 29.03.2017. A tale data era già in vigore la citata legge che aveva ridotto sensibilmente il quantum RAGIONE_SOCIALE sanzioni collegate alla violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 110, comma 9, lett. f -bis del T.U.L.P.S. Con riguardo al principio del tempus regit actum e RAGIONE_SOCIALE‘eventuale applicazione alle sanzioni amministrative del principio di matrice penale RAGIONE_SOCIALEa retroattività RAGIONE_SOCIALEa norma più favorevole, si
richiama la Corte Costituzionale, con la sentenza del 21 marzo 2019, n. 63, ha dichiarato l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE‘art. 6, co. 2, del d.lgs. 12 maggio 2015, n. 72, in riferimento agli artt. 3 e 117, co. 1, Cost. (quest’ultimo in relazione all’art. 7 C.E.D.U.), nella parte in cui esclude l’applicazione retroattiva RAGIONE_SOCIALE modifiche apportate dal terzo comma RAGIONE_SOCIALEo stesso articolo 6 alle sanzioni previste per l’illecito amministrativo di abuso di informazioni privilegiate, disciplinato dall’art. 187 bis del D.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo Unico RAGIONE_SOCIALE disposizioni in materia di intermediazione finanziaria).
2.1. -Il motivo è infondato.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, in tema di sanzioni amministrative non trova applicazione il principio di retroattività RAGIONE_SOCIALEa legge successiva più favorevole, posto che, come chiarito dalla Corte costituzionale con sentenza del 20 luglio 2016 n. 193 e ribadito nella successiva pronuncia del 21 marzo 2019, n. 63, nel quadro RAGIONE_SOCIALE garanzie apprestato dalla CEDU non si rinviene l’affermazione di un vincolo di matrice convenzionale in ordine alla previsione generalizzata del menzionato principio, da parte degli ordinamenti interni dei singoli Stati aderenti, da trasporre nel sistema RAGIONE_SOCIALE sanzioni amministrative, né è dato rinvenire un vincolo costituzionale nel senso RAGIONE_SOCIALE‘applicazione in ogni caso RAGIONE_SOCIALEa legge successiva più favorevole, rientrando nella discrezionalità del legislatore modulare le proprie determinazioni secondo criteri di maggiore o minore rigore in base alle materie oggetto di disciplina (Cass., Sez. II, 16 aprile 2018, n. 9269; Cass., Sez. VI-2, 28 dicembre 2011, n. 29411; Cass., Sez. IV, 25 giugno 2009, n. 14959). A tale assetto fanno eccezione le sanzioni amministrative aventi natura e funzione ‘punitiva’ alla luce dei cosiddetti ‘ criteri RAGIONE_SOCIALE ‘ elaborati dalla Corte di Strasburgo (qualificazione giuridica RAGIONE_SOCIALEa misura in causa nel diritto nazionale, la natura stessa di quest’ultima, e la natura e il grado di severità RAGIONE_SOCIALEa sanzione). Secondo un consolidato orientamento RAGIONE_SOCIALEa Corte europea dei diritti
RAGIONE_SOCIALE‘uomo, le garanzie stabilite dalla CEDU «si applicano a tutti i precetti di carattere afflittivo a prescindere dalla loro qualificazione come sanzioni penali nell’ordinamento di provenienza» (sentenze RAGIONE_SOCIALEa Corte europea dei diritti RAGIONE_SOCIALE‘uomo 8 giugno 1976, RAGIONE_SOCIALE altri contro Paesi Bassi ; 27 settembre 2011, RAGIONE_SOCIALE contro Italia ; 4 marzo 2014, RAGIONE_SOCIALE e altri contro Italia ).

Tali criteri sono stati riscontrati in casi di sanzione dall’elevatissima carica afflittiva, come nella fattispecie prevista dall’art. 187 -bis del d.lgs. n. 58 del 1998, in cui la sanzione può giungere sino a cinque milioni di euro (a loro volta elevabili sino al triplo ovvero al maggior importo di dieci volte il profitto conseguito o le perdite evitate), e che è comunque sempre destinata, nelle intenzioni del legislatore, a eccedere il valore del profitto in concreto conseguito dall’autore, a sua volta oggetto, di separata confisca. Una simile carica afflittiva si spiega soltanto in chiave di punizione RAGIONE_SOCIALE‘autore RAGIONE_SOCIALE‘illecito in questione, in funzione di una finalità di deterrenza, o prevenzione generale negativa, che è certamente comune anche alle pene in senso stretto.
I medesimi criteri di afflittività o di finalità repressiva e di prevenzione generale non si riscontrano di tutta evidenza nella fattispecie in esame che ha previsto -in linea con le prescrizioni del TULPS -una sanzione amministrativa pecuniaria da 1.500 a 15.000 euro per ciascun apparecchio (art. 110, comma 9, lett. f-bis) TULPS) per chiunque, sul territorio nazionale, distribuisce o installa apparecchi e congegni di cui al presente articolo o comunque ne consente l’uso in luoghi pubblici o aperti al pubblico o in circoli e associazioni di qualunque specie non muniti RAGIONE_SOCIALE prescritte autorizzazioni, ove previste. La sanzione irrogata si colloca inoltre nell’ambito dei limiti fissati dalla norma, per cui alcuna censura può essere formulata in sede di legittimità.
3. -Con il terzo motivo di ricorso si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 91 cod. proc. civ. e 6, comma 9, del d.lgs.

150/2011; violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 11 disp. gen. c.c., nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 152 bis disp. att. cod. proc. civ. , in relazione all’art. 360, co. 1, n. 3) cod. proc. civ.

3.1. -Il motivo è fondato.

L’autorità amministrativa che ha emesso il provvedimento sanzionatorio, quando sta in giudizio personalmente o avvalendosi di un funzionario appositamente delegato, non può ottenere la condanna RAGIONE_SOCIALE‘opponente, che sia soccombente, al pagamento dei diritti di procuratore e degli onorari di avvocato, difettando le relative qualità nel funzionario amministrativo che sta in giudizio; in tal caso, pertanto, in favore RAGIONE_SOCIALE‘ente possono essere liquidate le sole spese, diverse da quelle generali, che esso abbia concretamente affrontato nel giudizio, purché risultino da apposita nota (Cass., Sez. II, 4 agosto 2023, n. 23825).
-Alla stregua RAGIONE_SOCIALE suesposte considerazioni, il ricorso va accolto limitatamente al terzo motivo, con la cassazione RAGIONE_SOCIALEa pronuncia impugnata nei soli limiti nella doglianza sulle spese di primo grado. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 384 , comma 2, cod. proc. civ. dichiarando non doversi disporre nulla sulle spese del giudizio di primo grado.

Le spese del giudizio di legittimità sono a poste a carico del ricorrente, stante l’assoluta prevalenza RAGIONE_SOCIALEa soccombenza.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo motivo di ricorso, rigetta gli altri; cassa la sentenza impugnata nei limiti del motivo accolto e, decidendo nel merito, dichiara non doversi disporre nulla sulle spese del giudizio di primo grado, ferma nel resto la sentenza.

Condanna i ricorrenti in solido alla rifusione RAGIONE_SOCIALE spese di lite relative al giudizio di legittimità, liquidate in euro 4.000,00, oltre alle spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Seconda Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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