Licenza scommesse: obbligatoria per installare slot

Un operatore di una sala giochi e raccolta scommesse è stato multato per aver installato apparecchi da gioco (slot machines) senza la specifica licenza scommesse prevista dall’art. 88 T.U.L.P.S., pur possedendo quella generica dell’art. 86. I giudici di primo e secondo grado avevano annullato la sanzione, riconoscendo la buona fede dell’operatore. La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, affermando che nei locali dove si raccolgono scommesse è sempre obbligatoria la licenza ex art. 88 per installare anche apparecchi da gioco. La Corte ha chiarito che la presunzione di colpa spetta all’operatore e che le problematiche relative alla concessione del bookmaker estero non giustificano la violazione della normativa nazionale sull’installazione degli apparecchi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Licenza Scommesse: Perché è Indispensabile per Installare Slot Machines

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito un punto fondamentale per tutti gli operatori del settore giochi: per installare apparecchi da intrattenimento (le cosiddette slot machines) in un locale dove si effettua anche la raccolta di scommesse, non è sufficiente la generica autorizzazione di polizia, ma è indispensabile possedere la specifica licenza scommesse prevista dall’art. 88 del T.U.L.P.S. Questa decisione ribalta le sentenze dei gradi inferiori e stabilisce un principio di responsabilità molto chiaro per i gestori.

I Fatti di Causa: La Sanzione per Mancanza della Licenza Scommesse

Il caso riguarda il titolare di un’attività di bar, sala giochi e raccolta scommesse per conto di un bookmaker estero. A seguito di un controllo, le autorità gli avevano irrogato una sanzione amministrativa di 6.000 euro per aver installato quattro apparecchi da gioco lecito (slot machines) in violazione dell’art. 110 del T.U.L.P.S. La contestazione si basava sull’assenza della licenza del questore ai sensi dell’art. 88 T.U.L.P.S., specifica per l’esercizio delle scommesse.
L’operatore possedeva unicamente l’autorizzazione prevista dall’art. 86 T.U.L.P.S., ritenuta dalle autorità non sufficiente per i locali che combinano l’attività di gioco tramite apparecchi con quella di raccolta scommesse.

Il Percorso Giudiziario e l’Elemento Soggettivo

L’operatore aveva impugnato la sanzione, e sia il Giudice di Pace che il Tribunale gli avevano dato ragione. Entrambi i giudici di merito avevano annullato la multa, ritenendo che mancasse l’elemento soggettivo della colpa. Secondo la loro valutazione, l’operatore si trovava in una condizione di buona fede, in quanto la licenza ex art. 88 gli era stata negata per ragioni legate a presunte irregolarità nelle concessioni statali rilasciate al bookmaker estero per cui operava, questioni già oggetto di contenzioso e di pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Di conseguenza, i giudici avevano concluso che non si potesse pretendere dall’operatore la conoscenza specifica di una normativa complessa e che il suo affidamento nella legittimità della propria attività fosse giustificato.

Le Motivazioni della Cassazione: La Necessità della Licenza Scommesse

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, cassando la sentenza del Tribunale. I giudici supremi hanno fornito una lettura chiara e rigorosa della normativa. La Corte ha stabilito che il combinato disposto degli articoli 86 e 88 del T.U.L.P.S. non lascia spazio a dubbi: la possibilità di installare apparecchi da divertimento sulla base della sola licenza ex art. 86 riguarda esclusivamente i locali che non sono già soggetti all’autorizzazione per l’esercizio delle scommesse (art. 88).
Nei locali in cui si esercita l’attività di scommessa, gli apparecchi da divertimento possono essere installati solo se l’imprenditore è in possesso della specifica licenza scommesse di cui all’art. 88. La finalità della norma è quella di aumentare il livello di controllo di polizia in luoghi che, per la compresenza di diverse forme di gioco, presentano una maggiore potenziale pericolosità sociale.
La Corte ha inoltre demolito la tesi della buona fede, sottolineando che, in materia di sanzioni amministrative, vige una presunzione di colpa. Spetta al trasgressore dimostrare di aver agito senza colpa, provando di aver fatto tutto il possibile per conformarsi alla legge. Le vicende relative alla concessione del bookmaker estero non sono state considerate una giustificazione valida, poiché la norma violata riguarda un’attività interna (l’installazione degli apparecchi) soggetta a precisi controlli nazionali, la cui liceità è stata confermata anche a livello europeo.

Le Conclusioni: Un Principio Chiaro per gli Operatori del Settore

La decisione della Cassazione stabilisce un principio di diritto fondamentale: la specialità prevale sulla generalità. L’autorizzazione per la raccolta scommesse (art. 88 T.U.L.P.S.) è un requisito imprescindibile e non sostituibile per chiunque voglia installare slot machines all’interno di un’agenzia di scommesse. Gli operatori del settore devono quindi essere consapevoli che la mancanza di questa specifica licenza li espone a sanzioni, e non potranno invocare a loro discolpa le complesse vicende giudiziarie legate alle concessioni internazionali dei bookmaker per cui operano. L’onere di conoscere e rispettare la normativa nazionale resta interamente a loro carico.

È sufficiente la licenza generica per giochi leciti (ex art. 86 T.U.L.P.S.) per installare slot machines in un punto scommesse?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che nei locali in cui si esercita la raccolta di scommesse è obbligatoria la specifica licenza di polizia per le scommesse (ex art. 88 T.U.L.P.S.) anche per la sola installazione di apparecchi da gioco come le slot machines.

Un operatore può essere scusato se non ottiene la licenza per le scommesse a causa di problemi legati al bookmaker estero per cui lavora?
No. Secondo la sentenza, le questioni relative alla regolarità della concessione del bookmaker estero non giustificano la violazione della normativa nazionale sull’installazione degli apparecchi da gioco. L’attività di installazione è considerata un’attività interna soggetta alle leggi italiane, e l’operatore è tenuto a rispettarle.

Chi deve provare la colpa o la sua assenza in caso di sanzione amministrativa per violazione delle norme sui giochi?
In materia di sanzioni amministrative vige una presunzione di colpa. Ciò significa che è l’autore della violazione (l’operatore) a dover dimostrare di aver agito senza colpa, provando di aver fatto tutto il possibile per conformarsi alla legge e che la sua ignoranza della norma era inevitabile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 14040 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 14040 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 26/05/2025

Oggetto: Sanzioni amministrative

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14158/2021 R.G. proposto da

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliata in Roma, INDIRIZZO

-ricorrente –

contro

COGNOME rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME ed elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO presso l’Associazione dei professionisti RAGIONE_SOCIALE

-controricorrente – avverso la sentenza del Tribunale di Bari n. 3586/2020, depositata il 18/11/2020 e non notificata;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13 marzo 2025 dalla dott.ssa NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli-Ufficio dei Monopoli per la Puglia, la Basilicata e il Molise, sede di Bari, notificò a COGNOME Pietro l’ordinanza ingiunzione n. G5030014/CODICE_FISCALE, adottata il 23 maggio 2016, con la quale, sulla base del verbale di verifica del 20/2/204, era stata irrogata al predetto la sanzione amministrativa di € 6.000,00, avendo accertato la presenza, presso il ‘ Play club di COGNOME Pietro ‘, con sede in Andria, INDIRIZZO, esercente attività di bar-sala giochi e di raccolta scommesse per conto della RAGIONE_SOCIALE, società con sede in Austria, di quattro apparecchi per il gioco lecito di cui all’art. 110, comma 6, lett. a), R.D. 18 giugno 1931, n. 773, in violazione dell’art. 110, comma 9, lett. f -bis ), T.U.L.P.S., in assenza della licenza del questore ai sensi dell’art. 88 T.U.L.P.S., non essendo sufficiente, in caso di installazione di apparecchi per il gioco lecito di cui all’art. 110 comma 6, lett. a), del T.U.L.P.S. (c.d. slot machines ) in luoghi in cui si eserciti anche attività di scommesse, l’autorizzazione del questore ex art. 86 T.U.L.P.S. per l’esercizio del gioco lecito, di cui l’ingiunto era possessore, giacché quest’ultima riguardava i soli locali aperti al pubblico non soggetti all’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 per la raccolta delle scommesse.
Il predetto provvedimento fu impugnato dal COGNOME con ricorso ex art. 6, d.lgs. n. 150 del 2011, davanti al Giudice di Pace di Bari, che, nella resistenza dell’Ufficio dei Monopoli per la Puglia, la Basilicata e il Molise, accolse l’opposizione con sentenza n. 549/17, pubblicata il 01/03/2017, rilevando l’assenza dell’elemento soggettivo in capo all’ingiunto.

Il giudizio di gravame, instaurato dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio dei Monopoli per la Puglia, la Basilicata e il Molise, si concluse, nella resistenza di COGNOME COGNOME, con la sentenza del

18/11/2020, con la quale il Tribunale di Bari rigettò l’appello per gli stessi motivi affermati in primo grado.

Contro la predetta sentenza, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli propone ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo, mentre il COGNOME resiste con controricorso, illustrato anche con memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1 Con l’unico motivo di ricorso, l’Amministrazione ricorrente denunzia la violazione dell’art. 3, legge n. 689 del 1981 e dell’art. 2697 cod. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere il giudice di merito rilevato la mancanza di colpa del controricorrente, in assenza degli elementi volti a superare la presunzione di responsabilità, ossia di elementi positivi idonei a generare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e, dunque, di inevitabile ignoranza del precetto ignorato da valutarsi anche in ragione delle qualità professionali possedute, e atti a comprovare che il trasgressore aveva fatto tutto il possibile per conformarsi al precetto di legge. Ad avviso della Agenzia ricorrente, le qualità del contravventore richiedevano senza dubbio la conoscenza specifica della normativa che regola gli apparecchi di intrattenimento e l’esercizio delle attività di scommesse, tant’è che aveva provveduto a richiedere la licenza di cui all’art. 88 T.U.L.P.S. e aveva proposto ricorso al T.A.R. avverso il relativo diniego.
1.2 Il motivo è fondato.

Il COGNOME è stato sanzionato per avere commesso la violazione dell’art. 110, comma 9, lett. f -bis ), T.U.L.P.S., il quale prevede che ‘ chiunque, sul territorio nazionale, distribuisce o installa apparecchi e congegni di cui al presente articolo o comunque ne consente l’uso in luoghi pubblici o aperti al pubblico o in circoli e associazioni di qualunque specie non muniti delle prescritte autorizzazioni, ove

previste, è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria… ‘, con la finalità di garantire la massima tutela ai consumatori, per cui gli obblighi di controllo a carico dei soggetti proprietari degli apparecchi di gioco, che li distribuiscono e li installano non sussistono solo nel momento della distribuzione e installazione, ma anche nella fase dell’uso, che deve avvenire nella vigenza delle autorizzazioni prescritte (Cass., Sez. 2, 14/12/2023, n. 35019). Orbene, l’art. 88 T.U.L.P.S. prevede che: ‘ La licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione ‘, mentre l’art. 86 T.U.L.P.S., prevede -relativamente agli apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici di cui al successivo art. 110 l’obbligatorietà della licenza per l’installazione degli apparecchi in esercizi commerciali o pubblici diversi da quelli già in possesso di altre licenze di cui al primo o secondo comma o dell’art. 88 ovvero per l’installazione in altre aree aperte al pubblico o in circoli privati. Dal combinato disposto di tali norme si ricava che la possibilità di installare apparecchi da divertimento e intrattenimento sulla base della licenza di cui all’art. 86 riguarda solo i locali aperti al pubblico che non siano già soggetti all’autorizzazione di polizia di cui all’art. per l’esercizio delle di esservi installati solo se l’imprenditore è in possesso della licenza di polizia
88, come appunto previsto da tale norma ” scommesse “, e che, nei locali in cui si esercita l’attività scommessa, gli apparecchi da divertimento possono di cui all’art. 88 T.U.L.P.S.

Come chiarito da Cass., Sez. 2, 10/3/2022, n. 7855, infatti, sul piano letterale, se il legislatore avesse voluto ritenere che anche in siffatta evenienza gli operatori già in possesso della licenza di cui

all’art. 86 non avrebbero avuto il bisogno di munirsi, altresì, di quella di cui all’art. 88, il richiamo a quest’ultima disposizione sarebbe stato del tutto inutile e, quindi, ultroneo, con la conseguenza che i soggetti che effettuano l’esercizio delle scommesse possono installare apparecchi da divertimento e intrattenimento, di cui all’art. 110, comma 6, solo in presenza della licenza di polizia ex art. 88 T.U.L.P.S. (Cass. Sez. 2, 10/3/2022 n. 7855, Rv. 664234-01), avendo la norma la finalità di impedire l’utilizzo di apparecchi da divertimento e intrattenimento in luoghi non sottoposti ai prescritti controlli di polizia, sulla base del presupposto che l’uso di tali apparecchi nei locali destinati anche alla raccolta di scommesse ne aumenti l’intrinseca pericolosità sociale e che, in ragione di ciò, sia necessario che il loro uso avvenga solo in luoghi che abbiano ricevuto tutte le autorizzazioni previste per l’esercizio delle attività in esse effettuate (Cass., Sez. 2, 27/6/2024, n. 17743; Cass., Sez. 2, 22/11/2024, n. 30148; Cass., Sez. 2, 27/2/2024, n. 5127; Cass., Sez. 2, 18/2/2023, n. 35277; Cass., Sez. 2, 7/11/2023, n. 30971; Cass., Sez. 2, Cass., Sez. 2, 10/3/2022, n. 7855).
Posto allora che l’autorizzazione di polizia ex art. 88 è comunque obbligatoria sia in locali in cui si esercitano scommesse, sia nell’ipotesi di locali in cui si esercitano scommesse unitamente ad altre attività soggette all’obbligo della licenza di polizia di cui all’art. 86, la prova contraria necessaria a vincere la presunzione di colpa non è riferita alla condotta altrui di svolgimento delle scommesse, ma alla condotta propria del proprietario e installatore degli apparecchi, dovendo il ricorrente dimostrare, al fine di escludere l’elemento soggettivo dell’illecito, ai sensi dell’art. 3, legge 689/1981, di avere consentito l’uso degli apparecchi perché ignorava senza colpa che l’esercente non avesse la licenza ex art. 88 T.U.L.P.S. per l’attività di raccolta di scommesse che pure eseguiva.
A tal proposito, deve evidenziarsi che il principio posto dall’art. 3, legge n. 689/1981 – secondo il quale per le violazioni sanzionate in via amministrativa è richiesta la coscienza e volontà della condotta attiva od omissiva, sia essa dolosa o colposa – postula una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che l’abbia commesso, non essendo necessaria la concreta dimostrazione del dolo o della colpa in capo all’agente, sul quale grava, pertanto, l’onere della dimostrazione di avere agito senza colpa (Cass., Sez. 2, 27/2/2024, n. 5127; Cass., Sez. 2, 24/11/2020, n. 29927; Cass., Sez. 6-2, 18/6/2020 n. 11777, Rv. 658212-01; Cass., Sez. 5, 19/12/2019, n. 24081; Cass., Sez. 1, 8/2/2016, n. 2406; Cass. SU, 20/9/2009, n. 20930; Cass., Sez. 2, 11/6/2007, n. 13610, Rv. 597317- 01), senza che la responsabilità dell’autore dell’infrazione sia esclusa dal mero stato di ignoranza circa la sussistenza dei relativi presupposti, occorrendo che tale stato sia incolpevole, cioè non superabile dall’interessato con l’uso dell’ordinaria diligenza (Cass., Sez. 2, 22/11/2024, n. 30148; Cass., Sez. 2, 28/2/2019, n. 6018; Cass., Sez. 2, 15/1/2018, n. 720).
1.3 Nella specie, i giudici di merito hanno escluso l’elemento oggettivo e, soprattutto, soggettivo dell’illecito commesso dal controricorrente, partendo dal presupposto che l’autorizzazione ex art. 88 T.U.L.P.S. in favore del COGNOME fosse stata negata in ragione della mancanza, in capo alla RAGIONE_SOCIALE -di cui RAGIONE_SOCIALE di COGNOME NOME era centro di trasmissione dati -, della concessione per la raccolta di scommesse, che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea avesse già censurato la normativa di settore nazionale riguardante il c.d. Bando Monti 2012 con riferimento alle gare bandite nel 1999 e nel 2006 per il rilascio di concessioni (tra le tante richiamate CGUE sentenza 28/1/2016, in causa C-375/14, Laezza RAGIONE_SOCIALE e, quanto alla stessa Goldbet, CGUE sentenze 4/4/2017, nn. 555, 581 e 582 rispettivamente in C-555/16, C-
581/16 e C-582/16) e che le irregolarità commesse nel rilascio della concessione viziassero anche il rilascio dell’autorizzazione di polizia, per poi evidenziare che, negli atti del provvedimento amministrativo di irrogazione della sanzione, non risultasse svolta alcuna allegazione sui profili attinenti alla cessione gratuita dei beni del concessionario uscente, e che, in sede penale, il Tribunale del riesame avesse annullato, con il provvedimento del 28/6/2013, la convalida del sequestro probatorio del P.M., in quanto l’appellato poteva confidare nella legittimità della propria attività a cagione della citata giurisprudenza comunitaria.
Tali considerazioni non possono condividersi.

Infatti, nella fattispecie in esame non rileva l’attività di intermediazione posta in essere dal controricorrente per conto di un bookmaker straniero, ma l’installazione in luogo pubblico di apparecchi da divertimento e di intrattenimento in assenza delle prescritte autorizzazioni e, dunque, un’attività interna, soggetta, come tale, alle autorizzazioni ed ai controlli prescritti dalla normativa nazionale, la cui liceità, come già osservato da Cass., Sez. 2, 10/3/2022, n. 7855, è stata riconosciuta dalla stessa CGUE con la sentenza COGNOME. Con essa, infatti, i giudici eurounitari hanno affermato, da un lato, che “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione”, e, dall’altro, che i medesimi articoli “devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo non osta a che un altro Stato
membro, nel rispetto degli obblighi posti dal diritto dell’Unione, subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio” (CGUE, Sez. III, sentenza 12 settembre 2013, in cause riunite C-660/11 e C-8/12, COGNOME ed altri).

Alla stregua di quanto detto, la censura è senz’altro fondata.

In conclusione, dichiarata la fondatezza del motivo, il ricorso deve essere accolto e la sentenza cassata, con rinvio al Tribunale di Bari, in persona di diverso magistrato, anche per le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale di Bari in persona di diverso magistrato anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 13 marzo 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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