Licenza scommesse: Cassazione e autorizzazioni TULPS

La Corte di Cassazione ha confermato una sanzione amministrativa a un’operatrice per l’installazione di apparecchi da gioco senza la specifica licenza scommesse prevista dall’art. 88 TULPS. La Corte ha rigettato il ricorso, chiarendo che l’operatore che invoca il diritto dell’Unione Europea per giustificare la mancanza del titolo deve fornire la prova rigorosa di essere stato discriminato nell’accesso alle concessioni. È stata inoltre esclusa la buona fede, poiché l’operatrice era consapevole della necessità dell’autorizzazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Licenza scommesse: quando è obbligatoria e limiti della tutela UE

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 30148/2024, è tornata a pronunciarsi sul complesso tema della licenza scommesse e sulla sua interazione con il diritto dell’Unione Europea. La decisione offre importanti chiarimenti sull’obbligo di munirsi dell’autorizzazione di polizia ex art. 88 TULPS e sui limiti entro cui un operatore può invocare la normativa comunitaria per giustificare l’assenza di tale titolo. Il caso analizzato riguarda una sanzione per l’installazione di apparecchi da gioco in un centro affiliato a un bookmaker estero.

I fatti di causa

Una operatrice del settore del gioco pubblico riceveva un’ordinanza ingiunzione dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per il pagamento di una sanzione di 6.000 euro. La contestazione riguardava l’installazione di due apparecchi da intrattenimento senza essere in possesso della necessaria autorizzazione di polizia prevista dall’art. 88 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (TULPS).

L’operatrice proponeva opposizione, ma sia il Tribunale in primo grado sia la Corte d’Appello confermavano la legittimità della sanzione. Giunta dinanzi alla Corte di Cassazione, la ricorrente ha basato la sua difesa su tre motivi principali, incentrati sulla presunta non necessità della licenza specifica, sulla violazione del diritto UE e sulla propria buona fede.

I motivi del ricorso e il nodo della licenza scommesse

La difesa della ricorrente si articolava su tre punti cardine:

1. Violazione delle norme nazionali (TULPS): Si sosteneva che il possesso di una licenza generica (ex art. 86 TULPS) fosse sufficiente per installare gli apparecchi in questione, e che la licenza scommesse specifica (ex art. 88 TULPS) non fosse necessaria.
2. Contrasto con il diritto dell’Unione Europea: Questo era l’argomento centrale. L’operatrice, affiliata a un noto bookmaker straniero, sosteneva che quest’ultimo fosse stato vittima di discriminazione, essendo stato escluso dalle gare per l’assegnazione delle concessioni in Italia. Di conseguenza, l’assenza della concessione e della conseguente autorizzazione di polizia non poteva esserle imputata, in applicazione dei principi stabiliti dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (in particolare, nella celebre sentenza Placanica). Secondo questa tesi, la normativa nazionale restrittiva avrebbe dovuto essere disapplicata.
3. Assenza di colpevolezza (Buona Fede): Infine, la ricorrente deduceva di aver agito in buona fede, indotta in errore dalla complessità e dall’oggettiva incertezza del quadro normativo, caratterizzato da interpretazioni contrastanti sia a livello nazionale che europeo.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato integralmente il ricorso, fornendo una disamina dettagliata per ciascun motivo di doglianza e consolidando principi giuridici di fondamentale importanza pratica.

L’obbligo della doppia autorizzazione

La Corte ha innanzitutto ribadito la sua giurisprudenza consolidata: per l’esercizio delle scommesse e l’installazione di apparecchi da gioco in locali a ciò dedicati, è indispensabile la licenza di polizia ex art. 88 TULPS. Questa autorizzazione è specifica e si aggiunge ad altri titoli abilitativi, non potendo essere sostituita dalla licenza prevista dall’art. 86 TULPS. La ratio è quella di garantire un controllo di polizia più stringente su attività considerate socialmente rischiose.

Onere della prova e disapplicazione del diritto nazionale

Sul punto più controverso, relativo al diritto UE, la Cassazione ha precisato i confini della cosiddetta “tutela Placanica”. Sebbene sia vero che la normativa nazionale che impone una licenza scommesse debba essere disapplicata se l’operatore è stato illegittimamente escluso dal mercato, spetta all’operatore stesso dimostrare tale discriminazione. L’onere della prova grava su chi intende far valere il comportamento discriminatorio dello Stato.

Nel caso di specie, la ricorrente non ha fornito alcuna prova che il bookmaker estero per cui operava avesse subito un’esclusione illegittima dalle gare di concessione. Anzi, non è emerso nemmeno che avesse partecipato alla gara rilevante. In assenza di tale dimostrazione, il principio della disapplicazione non può operare e la normativa nazionale resta pienamente efficace.

L’esclusione della buona fede

Infine, la Corte ha escluso che l’operatrice potesse invocare la buona fede. In materia di sanzioni amministrative, la colpa si presume. Per vincere questa presunzione, non è sufficiente allegare la generica complessità della normativa. È necessario dimostrare l’esistenza di elementi positivi che abbiano ingenerato un convincimento incolpevole sulla liceità della propria condotta. Al contrario, nel caso in esame, l’operatrice era pienamente consapevole della necessità della licenza ex art. 88 TULPS, tanto da averne fatto espressa richiesta. Tale circostanza, secondo la Corte, smentisce qualsiasi ipotesi di errore scusabile.

Le conclusioni

L’ordinanza in commento rafforza tre principi chiave per gli operatori del settore dei giochi e delle scommesse:
1. Necessità della licenza specifica: L’autorizzazione ex art. 88 TULPS è un requisito imprescindibile per chi svolge attività di scommesse e installa apparecchi da gioco, e non è surrogabile da altre licenze.
2. Onere della prova rigoroso: L’operatore che lamenta una violazione del diritto UE deve provare concretamente di aver subito una discriminazione nell’accesso al mercato delle concessioni. Non è sufficiente un generico richiamo alla giurisprudenza europea.
3. Limiti della buona fede: La difesa basata sulla buona fede ha scarse possibilità di successo quando l’operatore è un professionista del settore e dimostra, con i suoi stessi atti (come la richiesta di autorizzazione), di essere a conoscenza degli obblighi di legge.

Per installare apparecchi da gioco in un centro scommesse è sufficiente la licenza commerciale generica (ex art. 86 TULPS)?
No, la Corte di Cassazione ha ribadito che per tale attività è indispensabile possedere la specifica autorizzazione di polizia per l’esercizio delle scommesse, prevista dall’art. 88 del TULPS.

Un operatore affiliato a un bookmaker estero può evitare una sanzione per mancanza della licenza scommesse invocando il diritto dell’Unione Europea?
Sì, ma solo a condizione che dimostri in modo rigoroso che il bookmaker per cui opera sia stato illegittimamente e discriminatoriamente escluso dalle procedure di gara per l’assegnazione delle concessioni in Italia. L’onere di fornire questa prova spetta all’operatore.

La complessità della normativa sui giochi può giustificare la mancanza di una licenza e far riconoscere la buona fede dell’operatore?
No, secondo la Corte, un operatore del settore non può invocare la buona fede se era consapevole della necessità dell’autorizzazione, come nel caso in cui ne avesse già fatto richiesta. La complessità della legge, da sola, non basta a escludere la colpevolezza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 30148 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 30148 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27172/2022 R.G. proposto da :

COGNOME NOME, rappresentata difesa degli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultima in INDIRIZZO INDIRIZZO;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliato in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’Avvocatura generale RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE che lo rappresenta e difende;

-controricorrente-

per la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Palermo n. 608/2022, depositata l’ 11 aprile 2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 ottobre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

-Con ricorso depositato dinanzi al Tribunale di Palermo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 22 e ss. legge 24 novembre 1981, n. 689, NOME COGNOME proponeva opposizione all’ordinanza ingiunzione prot. 73920, con la quale si intimava alla ricorrente il pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di € 6.000,00 per aver installato n. 2 apparecchi da intrattenimento di cui al comma 6, lettera a), RAGIONE_SOCIALE‘art. 110 del TULPS , chiedendo in via cautelare, la sospensione RAGIONE_SOCIALE‘impugnato provvedimento e , in via principale, l’annullamento RAGIONE_SOCIALE a stessa e la condanna del l’ RAGIONE_SOCIALE al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio.
Si costituiva in giudizio l’ RAGIONE_SOCIALE chiedendo il rigetto del ricorso.

Con sentenza n. 1594/2018, pubblicata in data 13 giugno 2018, il Tribunale di Palermo rigettava il ricorso.

-Avverso la sentenza ha interposto appello NOME COGNOME.

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione.

Con la sentenza n. 608/2022, pubblicata l’11 aprile 2022, la Corte d’Appello di Palermo ha rigettato il gravame, compensando le spese del secondo grado.

–NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

L ‘ RAGIONE_SOCIALE si è costituita con controricorso.

-Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.

Parte ricorrente ha depositato una memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Con il primo motivo si deduce la violazione e/o falsa applicazione degli artt . 86, 88 110 del TULPS, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. Secondo quanto esposto in ricorso, il possesso RAGIONE_SOCIALEa licenza ex art. 86 T.U.L.P.S. in capo alla COGNOME esclude la necessità di ulteriori titoli autorizzatori ai fini

RAGIONE_SOCIALE‘installazione degli apparecchi disciplinati dall’art. 110, comma 6, lett. a). Il dato testuale di cui all’art. 86, comma 4, del TULPS, sarebbe chiaro nello stabilire che relativamente agli apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici di cui all’ articolo 110, commi 6 e 7, la licenza è .. necessaria .. per l’installazione in esercizi commerciali o pubblici diversi da quelli già in possesso di altre licenze di cui al primo o secondo comma o di cui all’articolo 88 . .’. Pertanto, qualora l’esercizio presso il quale intendono installarsi gli apparecchi di cui all’art. 110 TULPS sia già in possesso RAGIONE_SOCIALEa licenza prevista dall’art. 86, commi 1 o 2, ovvero RAGIONE_SOCIALEa licenza prevista dall’art. 88, non è necessaria (per l’installaz ione) anche la titolarità RAGIONE_SOCIALEa licenza di cui all’art. 86, comma 4; e, per contro, qualora l’esercizio in questione non sia già in possesso di tali licenze, allora (per l’installazione medesima) è necessaria l’autorizzazione di cui all’art. 86, comma 4. La norma in parola definisce infatti soltanto i limiti di applicazione RAGIONE_SOCIALEa licenza di cui all’art. 86, comma 4, evidenziando che la stessa non è necessaria nei locali già in possesso RAGIONE_SOCIALE licenze di cui al primo o secondo comma del medesimo articolo o d i cui all’art. 88 del TULPS. A conferma RAGIONE_SOCIALEa tesi innanzi esposta, Parte ricorrente richiama l’art. 2, comma 2quater del DL n. 40/2010, convertito nella Legge n. 73/2010, secondo cui ‘La licenza di cui all’ articolo 88 del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, è richiesta altresì per la gestione RAGIONE_SOCIALE sale ove si installano gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera b), del predetto testo unico”; con ciò dimostrando, a contrario, che per la gestione RAGIONE_SOCIALE sale ove si installano gli apparecchi di cui alla lettera a), come sono quelli di cui si discute nel presente atto, non è invece richiesta la licenza di cui all’art. 88.
1.1. -Il motivo è infondato.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, i soggetti che effettuano l’esercizio RAGIONE_SOCIALE scommesse possono installare apparecchi

da divertimento e intrattenimento, di cui all’art. 110, comma 6, r.d. 18 giugno 1931, n. 773, solo in presenza RAGIONE_SOCIALEa licenza di polizia ex art. 88, atteso che la possibilità di installazione sulla base RAGIONE_SOCIALEa licenza di cui all’art. 86 riguarda solo i locali aperti al pubblico che non siano già soggetti all’autorizzazione di polizia di cui all’art. 88, come previsto da tale norma per l’esercizio RAGIONE_SOCIALE scommesse (Cass., Sez. II, 28 marzo 2023, n. 8694; Cass., Sez. II, 10 marzo 2022, n. 7855).

La ratio RAGIONE_SOCIALEa previsione normativa è quella di impedire l’utilizzo di apparecchi da divertimento e intrattenimento in luoghi non sottoposti ai prescritti controlli di polizia, tenuto conto RAGIONE_SOCIALEa pericolosità sociale di tali congegni e RAGIONE_SOCIALE‘esigenza che il loro uso avvenga solo in luoghi che abbiano ricevuto tutte le autorizzazioni previste per l’esercizio RAGIONE_SOCIALE attività in esse effettuate.

2. -Con il secondo motivo di ricorso si prospetta la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 49 e seg. e 56 e seg. del TFUE e dei principi di diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione, anche in relazione agli artt. 86, 88 e 110 del TULPS, degli artt. 47 e 48 RAGIONE_SOCIALEa Carta dei diritti fondamentali RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea, nonché degli artt. 112 e 101 cod. proc. civ. e 2697 c.c., RAGIONE_SOCIALE‘art. 6, comma 11, d.lgs. 150/2011, e degli artt. 421 e 437 cod. proc. civ. , in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. Proposta o sol levazione d’ufficio di rinvio pregiudiziale ex art. 267, co. 3, TFUE. Dopo un’ampia ricostruzione nel quadro normativo e RAGIONE_SOCIALE vicende riguardanti il conferimento RAGIONE_SOCIALE concessioni nazionali per le scommesse, la ricorrente evidenzia come la giurisprudenza europea (06.11.2003, Causa C-243/01, COGNOME ; 06.03.2007, Cause Riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04, COGNOME e altri ; 16.02.2012, Cause Riunite C -72/10 e C -77/10, COGNOME e COGNOME ; 28.01.2016, Causa C-375/14, Laezza ) e nazionale (tra cui la sentenza n. 1526/2012 RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione) sarebbe costante nel riconoscere che la carenza RAGIONE_SOCIALEa concessione italiana per la raccolta di scommesse in capo a RAGIONE_SOCIALE non sia da ascrivere
a una sua scelta o responsabilità, ma dipenda da specifiche discriminazioni poste in essere in suo danno da misure normative interne, che le hanno reiteratamente impedito di partecipare alle procedure pubbliche sinora indette per il rilascio del titolo abilitativo. In conseguenza di tali violazioni, l’assenza di una concessione rilasciata dall’amministrazione non precluderebbe alla RAGIONE_SOCIALE di operare legittimamente nel mercato italiano in forza del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea direttamente applicabile, avvalendosi all’uopo RAGIONE_SOCIALE ‘attività dei prestatori di servizi ad essa affiliati. Pertanto, in diretta applicazione degli artt. 49 e 56 TFUE, così come interpretati dalla Corte di Giustizia, l’assenza RAGIONE_SOCIALEa concessione nazionale per le scommesse in capo a RAGIONE_SOCIALE e, per l’effetto, il mancato possesso RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione prevista dall’art. 88 T.U.L.P.S. in capo ai CTD, laddove fondato sulla carenza di detto titolo concessorio non potrebbe costituire fondamento per l’emanazione di provvedimenti sanzionatori nei confronti RAGIONE_SOCIALE ricevitorie affiliate a detto operatore.
Nella specie , sulla mancanza RAGIONE_SOCIALEa licenza di cui all’art. 88 del T.U.L.P.S, in capo alla Sig.ra COGNOME, si è pronunciato anche il Tribunale di Palermo in sede penale, il quale, con sentenza del 17.02.2017, ha riconosciuto la piena liceità RAGIONE_SOCIALE‘attività svolta dal la ricorrente per conto di RAGIONE_SOCIALE, assolvendola dal reato di cui all’art. 4 RAGIONE_SOCIALEa L. 401/1989 in ragione RAGIONE_SOCIALEa contrarietà al diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione del regime concessorio italiano. In particolare, il Tribunale di Palermo ha rilevato che ‘ .. la ricorrente aveva «presenta alla competente Questura di Palermo richiesta di rilascio RAGIONE_SOCIALEa autorizzazione di polizia e RAGIONE_SOCIALEa licenza di ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘art. 88 T. U.L.P.S. per l’attività di raccolta dei dati inerenti proposte da giocata e l’avvio di controllo di ordine pubblico e sicurezza». Ciò nondimeno, «tale atto veniva negato dall’Organo competente che respingeva l’istanza per ben tre volte motivando il diniego con la carenza di titolo concessorio. Orbene, si deve
precisare che l’organo amministrativo non aveva mai rilevato motivi di ordine pubblico o elementi soggettivi che non consentissero il legittimo esercizio RAGIONE_SOCIALE libertà fondamentali sancite e tutelate dal Trattato RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea», ma aveva respinto l’i stanza autorizzatoria solo ed esclusivamente perché l’operatore per il quale la sig.ra COGNOME svolgeva l’attività di trasmissione dati risultava privo di concessione statale. Ebbene, secondo il Giudice palermitano, tale diniego è illegittimo perché «.. la scelta di non partecipare al bando del 2012 per l’aggiudicazione RAGIONE_SOCIALE concessioni per l’esercizio RAGIONE_SOCIALE scommesse non va qualificata come libera scelta imprenditoriale, bensì come frutto obbligato di una violazione di principi” fondamentali del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione .. “. Per tali ragioni, quindi, il Tribunale di Palermo ha assolto la Sig.ra COGNOME dal reato ascrittogli, perché il fatto non sussiste.
Sotto un ulteriore profilo si contesta la pronuncia impugnata nella parte in cui ha ritenuto che l’opponente, sul quale ricadrebbe l’onere RAGIONE_SOCIALEa prova, non avrebbe fornito idonea evidenza circa la consistenza del valore venale dei beni, con ciò accogliendo la tesi proposta RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE in merito al riparto RAGIONE_SOCIALE‘onere probatorio circa la proporzionalità RAGIONE_SOCIALEa misura. Sul punto si richiama la giurisprudenza RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione, sez. penale, con sentenza 10.07.2012 n. 28413, secondo cui la disciplina domestica in materia di scommesse sportive va interpretata alla luce del Trattato CE, nei seguenti termini:
– le libertà di insediamento e di prestazione dei servizi costituiscono per il diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione principi fondamentali di cui gli operatori economici devono poter usufruire indipendentemente dal Paese membro in cui sono insediati;

– tali principi possono conoscere restrizioni nel campo RAGIONE_SOCIALE attività commerciali connesse ai giochi telematici e alle scommesse su eventi sportivi esclusivamente quando si tratti di limiti, anche consistenti nella previsione di un regime concessorio e di controlli di

pubblica sicurezza, che siano fondati su “motivi imperativi di interesse generale” e che rispondano a principi di proporzionalità, non discriminazione, trasparenza e chiarezza;

– qualora le restrizioni non rispondano a detti requisiti, le libertà previste dagli artt.43 e 49 del Trattato conservano piena espansione e la disciplina nazionale in contrasto con esse deve essere disapplicata;

-l’interpretazione RAGIONE_SOCIALEa disciplina del Trattato rilevante per l’esame del regime concessorio riverbera effetti diretti sulla posizione giuridica dei gestori dei centri di trasmissione dei dati in virtù del legame contrattuale diretto esistente e RAGIONE_SOCIALEa disciplina del T.U.L.P.S. (R.D. 18 giugno 1931, n. 773).

La giurisprudenza eurounitaria è da sempre costante nell’affermare che, laddove uno RAGIONE_SOCIALE membro introduca una restrizione alla libertà di cui all’art. 56 TFUE, come nel caso di specie, incombe sulle autorità di detto RAGIONE_SOCIALE membro – e non già sulla parte privata colpita da tale misura restrittiva l’onere di provare in sede giudiziaria la corrispondenza di quest’ultima alle ragioni imperative enunciate dalla Corte di Giustizia, nonché la proporzionalità RAGIONE_SOCIALEa stessa. Significativa, in proposito, la sentenza RAGIONE_SOCIALE del 28 febbraio 2018 (causa C-3/17), in cui sono sintetizzati i principi che informano la materia.
Palese sarebbe dunque l’errore commesso dal Giudice d’appello, che ha ritenuto di addossare all’opponente, e non già all’RAGIONE_SOCIALE, la carenza probatoria rilevata.

Alla medesima conclusione sarebbe possibile giungere facendo applicazione degli ordinari criteri sul riparto RAGIONE_SOCIALE‘onere RAGIONE_SOCIALEa prova vigenti in materia di opposizione alle sanzioni amministrative.

Nella denegata ipotesi in cui si nutrissero dubbi in merito all’incompatibilità RAGIONE_SOCIALEa normativa nazionale applicabile al caso di specie con i principi e disposizioni del Trattato, parte ricorrente sollecita la Corte, in via di subordine, a sospendere il giudizio dinanzi

a sé e disporre il rinvio degli atti alla Corte di giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 267 TFUE.

2.1. -Il motivo è infondato.

A seguito RAGIONE_SOCIALE sentenze RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea (CGUE 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, COGNOME e altri , C-359/04 e C-360/04; CGUE 16 febbraio 2012, COGNOME e COGNOME , cause riunite C -72/10 e C -77/10; 28 gennaio 2016, Laezza , C375/14; 26 febbraio 2020, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE , C88/18), che hanno puntualmente esaminato la normativa interna per verificarne la compatibilità con quella comunitaria, la giurisprudenza di questa Corte si è attestata nel senso di ritenere che integra il reato previsto dall’art. 4 l. 13 dicembre 1989, n. 401 la raccolta di scommesse su eventi sportivi da parte di un soggetto che compia attività di intermediazione per conto di un allibratore straniero privo di concessione (Cass. pen., Sez. III, 2 marzo 2023, n. 15243; Cass. pen., Sez. III, 26 ottobre 2022, n. 45541; Cass. pen., Sez. III, 3 dicembre 2020, n. 7129; Cass. pen., Sez. III, 20 settembre 2012, n. 40865).
Tuttavia, poiché le autorizzazioni di polizia sono rilasciate unicamente ai titolari di una concessione, le eventuali irregolarità commesse nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa procedura di concessione vizierebbero anche la procedura di rilascio di autorizzazioni di polizia, la cui mancanza non potrà essere addebitata a soggetti che non siano riusciti a ottenere tali autorizzazioni per il fatto che il rilascio di tale autorizzazione presuppone l’attribuzione di una concessione, di cui i detti soggetti non hanno potuto beneficiare in violazione del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione (sentenza COGNOME , punto 67). Ne consegue che, in mancanza RAGIONE_SOCIALEa concessione e RAGIONE_SOCIALEa licenza, per escludere la configurabilità RAGIONE_SOCIALEa fattispecie incriminatrice, occorre la dimostrazione che l’operatore estero non abbia ottenuto le necessarie concessioni o autorizzazioni a causa di illegittima esclusione dalle gare (Cass. pen., Sez. III, 3 dicembre 2020, n.
7129; Cass. pen., Sez. III, 20 settembre 2012, n. 40865), o per effetto di un comportamento comunque discriminatorio tenuto dallo RAGIONE_SOCIALE nazionale nei confronti RAGIONE_SOCIALE‘operatore comunitario.

In casi del genere, il giudice nazionale, a seguito RAGIONE_SOCIALEa interpretazione data alle norme del Trattato dalla Corte di giustizia, dovrà disapplicare la normativa interna per contrasto con quella RAGIONE_SOCIALE‘Unione, con conseguente esclusione di responsabilità pena le del soggetto che operi in Italia per conto di operatore straniero cui la licenza sia stata negata per illegittima esclusione dai bandi di gara e/o mancata partecipazione a causa RAGIONE_SOCIALEa non conformità, nell’interpretazione RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia, del regime concessorio interno agli artt. 43 e 49 del Trattato CE (Cass. pen., Sez. III, 10 luglio 2012, n. 28413).
Tale approdo è stato confermato dalla sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia RAGIONE_SOCIALE‘Unione europea, 12 settembre 2013 , COGNOME , cause riunite C-660/11 e C-8/12. I giudici europei hanno affermato che gli articoli 43 e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo RAGIONE_SOCIALE al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione e, con ciò, legittimando il contesto normativo interno fondato sul criterio doppio binario. Pertanto, è stata ritenuta compatibile con le norme del Trattato la disciplina prevista dall’art. 88 TULPS, alla stregua RAGIONE_SOCIALEa quale ” la licenza per l’esercizio RAGIONE_SOCIALE scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione RAGIONE_SOCIALE scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza RAGIONE_SOCIALEa stessa concessione o autorizzazione “, e dall’art. 2, comma 1
ter, d.l. 25 marzo 2010, n. 40, convertito con l. n. 73 del 2010, in base al quale ” l’articolo 88 del testo unico RAGIONE_SOCIALE leggi di pubblica sicurezza, di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, si interpreta nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l’esercizio e la raccolta di giochi pubblici con vincita in denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l’esercizio e la raccolta di tali giochi da parte del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE “.
La Corte di giustizia è pervenuta a tale conclusione (punti 21 e 23) sul rilievo che l’obiettivo attinente alla lotta contro la criminalità collegata ai giochi d’azzardo è idoneo a giustificare le restrizioni alle libertà fondamentali derivanti da una normativa nazionale contenente il divieto, penalmente sanzionato, di esercitare attività in tale settore, in assenza di concessione o di autorizzazione di polizia rilasciata dallo RAGIONE_SOCIALE, purché tali restrizioni, siccome comportano limitazioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi (sentenza COGNOME , punto 42), soddisfino il principio di proporzionalità e nella misura in cui i mezzi impiegati siano coerenti e sistematici (sentenze COGNOME , punti da 52 a 55, COGNOME e COGNOME , punti da 61 a 63).
Di conseguenza, il fatto che un operatore debba disporre sia di una concessione sia di un’autorizzazione di polizia per poter accedere al mercato di cui trattasi non è, in sé, sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito dal legislatore nazionale, ossia quello RAGIONE_SOCIALEa lotta alla criminalità collegata ai giochi d’azzardo (punto 27 sentenza COGNOME ). La Corte di giustizia ha poi precisato che gli artt. 43 e 49 del Trattato devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello RAGIONE_SOCIALE membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo non osta a che un altro RAGIONE_SOCIALE
membro, nel rispetto degli obblighi posti dal diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione, subordini al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle proprie autorità la possibilità, per un tale operatore, di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio (punto 43 sentenza COGNOME ).

Sulla base dei principi affermati dalle sentenze RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia, è possibile formulare un quadro interpretativo RAGIONE_SOCIALEa disciplina contenuta nel Trattato che contribuisce a definire l’applicazione RAGIONE_SOCIALEa disciplina domestica in materia di scommesse su eventi sportivi, presupposto RAGIONE_SOCIALEa fattispecie penale, nel senso che: 1) le libertà di insediamento e di prestazione dei servizi costituiscono per il diritto RAGIONE_SOCIALE‘Unione principi fondamentali di cui gli operatori economici devono poter usufruire indipendentemente dal Paese membro in cui sono insediati; 2) tali principi possono conoscere restrizioni nel campo RAGIONE_SOCIALE attività commerciali connesse ai giochi telematici e alle scommesse su eventi sportivi esclusivamente quando si tratta di limiti, anche consistenti nella previsione di un regime concessorio e di controlli di pubblica sicurezza, che sono fondati su “motivi imperativi di interesse generale” e che rispondono a principi di proporzionalità, non discriminazione, trasparenza e chiarezza; 3) qualora le restrizioni non rispondano ai requisiti ora ricordati, le libertà previste dagli artt. 43 e 49 del Trattato conservano piena espansione e la disciplina nazionale in contrasto con esse deve essere disapplicata.
In ambito penale, l’onere RAGIONE_SOCIALEa prova in capo all’accusa si esaurisce con la dimostrazione RAGIONE_SOCIALE‘assenza di licenza di pubblica sicurezza ex art. 88 T.U.L.P.S. in capo all’esercente, mentre è onere RAGIONE_SOCIALEa difesa che invochi la disapplicazione RAGIONE_SOCIALEa norma incriminatrice e del regime concessorio interno per contrasto con gli artt. 43 e 49 del trattato UE, come interpretato dalla Corte di giustizia, dimostrare la discriminazione operata a suo carico per effetto RAGIONE_SOCIALE‘illegittimo diniego di autorizzazione per mancanza di concessione in capo
all’operatore straniero illegittimamente escluso per non conformità, con il diritto RAGIONE_SOCIALE‘unione, dei bandi di gara (Cass. pen., Sez. III, 2 marzo 2023, n. 15243).

Tale riparto RAGIONE_SOCIALE‘onere RAGIONE_SOCIALEa prova trova parimenti applicazione nell’ambito RAGIONE_SOCIALE sanzioni amministrative anche in virtù del principio di prossimità RAGIONE_SOCIALEa prova, per cui l’onere RAGIONE_SOCIALEa prova del comportamento discriminatorio spetta a chi intende farlo valere. Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’onere di allegazione è a carico RAGIONE_SOCIALE‘opponente, mentre quello probatorio soggiace alla regola ordinaria di cui all’art. 2697 c.c.; pertanto, grava sulla P.A., quale attore sostanziale, la prova dei fatti costitutivi posti a fondamento RAGIONE_SOCIALEa sua pretesa e non sull’opponente, che li abbia contestati, quella RAGIONE_SOCIALEa loro inesistenza, dovendo, invece, quest’ultimo dimostrare, qualora abbia dedotto fatti specifici incidenti o sulla regolarità formale del procedimento o sulla esclusione RAGIONE_SOCIALEa sua responsabilità nella commissione RAGIONE_SOCIALE‘illecito, le sole circostanze negative contrapposte a quelle allegate dall’amministrazione (Cass., Sez. VI-2, 24 gennaio 2019, n. 1921).
Nel caso di specie non risulta essere stata fornita la dimostrazione che l’operatore estero non abbia ottenuto le necessarie concessioni o autorizzazioni a causa di un’ illegittima esclusione dalle gare, o per effetto di un comportamento comunque discriminatorio tenuto dallo RAGIONE_SOCIALE nazionale nei confronti RAGIONE_SOCIALE‘operatore comunitario. Non emerge peraltro dal ricorso che la RAGIONE_SOCIALE abbia partecipato alla gara del 2012 (decreto Monti), quindi non si comprende come possa essere stata pregiudicata dalla normativa nazionale.
Sotto altro profilo, alla luce giurisprudenza consolidata in materia RAGIONE_SOCIALEa Corte di giustizia anche in relazione all’ordinamento italiano (CGUE 6 marzo 2007, cause riunite C-338/04, COGNOME e altri , C-359/04 e C-360/04; CGUE 16 febbraio 2012, COGNOME e COGNOME , cause riunite C -72/10 e C -77/10; 28 gennaio 2016, Laezza , C-

375/14; 26 febbraio 2020, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE , C88/18) e dei principi espressi, così come richiamati in parte motiva, non sussistono i presupposti per ricorrere nuovamente alla Corte di giustizia con un rinvio pregiudiziale (art. 267 TFUE).

3. -Con il terzo motivo di ricorso si deduce la violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 3 RAGIONE_SOCIALEa legge 689/1981 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 6, comma 11, del d.lgs. 150/2011, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. Al riguardo si contesta la pronuncia RAGIONE_SOCIALEa Corte d’Appello, nella parte in cui ha escluso che sussistessero elementi positivi, estranei all’autrice RAGIONE_SOCIALE‘infrazione, idonei a ingenerare in questa la convinzione RAGIONE_SOCIALEa liceità RAGIONE_SOCIALEa propria condotta, né risultando che la medesima abbia fatto tutto il possibile per osservare la legge, emergendo, al contrario, che fosse ben consapevole RAGIONE_SOCIALEa necessità RAGIONE_SOCIALEa licenza ex art. 88 TULPS, tanto da averne fatto richiesta. La ricorrente evidenzia che costituisce principio cardine del sistema penale, così come RAGIONE_SOCIALE‘apparato sanzionatorio amministrativo, l’esigenza per cui ogni giudizio di rimproverabilità sulla condotta dei consociati assuma a presupposto la chiarezza del precetto normativo che si ritiene violato. Corollario di ciò, è che la norma sanzionatoria sia chiara e non si presti a molteplici e antitetiche interpretazioni. Sarebbe evidente come tali connotazioni non possano ravvisarsi nel combinato disposto degli artt. 86, 88 e 110, comma 9, lett f bis, del TULPS, i quali sono stati oggetto di circolari interpretative. Sotto altro profilo, anche l’esistenza di una corposa giurisprudenza eurounitaria e nazionale che ha riconosciuto la legittimità degli operatori RAGIONE_SOCIALE induce a ritenere che parte ricorrente abbia agito in buona fede. Pertanto, l’odierna ricorrente – non per sua colpa ma a causa RAGIONE_SOCIALE‘oggettiva ed insuperabile oscurità RAGIONE_SOCIALEa normativa rilevante – non sarebbe stata in grado di avvedersi RAGIONE_SOCIALE‘asserita illiceità RAGIONE_SOCIALEa sua condotta, confidando nella titolarità di una licenza che, alla stregua quantomeno di parte di tale normativa, sicuramente la legittimava
alla raccolta di gioco mediante AWP. Nessuna sanzione potrebbe dunque essere irrogata, non potendo ravvisarsi nel caso di specie gli elementi di rimproverabilità soggettiva richiesti dall’art. 3 RAGIONE_SOCIALEa l. 698/1981.

3.1. -Il motivo è infondato.

Il principio posto dall’art. 3 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 689 del 1981 secondo il quale, per le violazioni amministrativamente sanzionate, è richiesta la coscienza e volontà RAGIONE_SOCIALEa condotta attiva od omissiva, sia essa dolosa o colposa, postula una presunzione di colpa in ordine al fatto vietato a carico di colui che lo abbia commesso, non essendo necessaria la concreta dimostrazione del dolo o RAGIONE_SOCIALEa colpa in capo all’agente, sul quale grava, pertanto, l’onere RAGIONE_SOCIALEa dimostrazione di aver agito senza colpa (Cass., Sez. VI-2, 18 giugno 2020, n. 11777), né la responsabilità RAGIONE_SOCIALE‘autore RAGIONE_SOCIALE‘infrazione è esclusa dal mero stato di ignoranza circa la sussistenza dei relativi presupposti, occorrendo che tale stato sia incolpevole, cioè non superabile dall’interessato con l’uso RAGIONE_SOCIALE‘ordinaria diligenza (Cass., Sez. II, 28 febbraio 2019, n. 6018; Cass., Sez. II, 15 gennaio 2018, n. 720).
Ne deriva che l’esimente RAGIONE_SOCIALEa buona fede, applicabile anche all’illecito amministrativo disciplinato dalla legge n. 689 del 1981, rileva come causa di esclusione RAGIONE_SOCIALEa responsabilità amministrativa -al pari di quanto avviene per la responsabilità penale, in materia di contravvenzioni -solo quando sussistano elementi positivi idonei a ingenerare nell’autore RAGIONE_SOCIALEa violazione il convincimento RAGIONE_SOCIALEa liceità RAGIONE_SOCIALEa sua condotta e risulti che il trasgressore abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso. (Cass., Sez. II, 11 giugno 2007, n. 13610).
Nel caso di specie, come accertato in sede di merito, non sussistono elementi positivi per riconoscere l’invocata buona fede, non potendosi ravvisare gli estremi RAGIONE_SOCIALE‘errore di diritto sulla liceità RAGIONE_SOCIALEa condotta. Al contrario, va osservato che la ricorrente, in quanto

operatrice del settore, era pienamente consapevole RAGIONE_SOCIALEa necessità di conseguire l’autorizzazione ex art. 88 TULPS, avendone fatto espressa richiesta.

-Il ricorso va dunque rigettato.

Le spese del presente giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115 del 2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALEa ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 -bis, del D.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 2.400,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Seconda Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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