Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 13026 Anno 2024
Civile Ord. Sez. 2 Num. 13026 Anno 2024
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 13/05/2024
Oggetto:
Sanzioni amministrative – Violazioni codice della strada – NCC
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 4662/2019 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa da ll’ avvocato NOME COGNOME del foro di Venezia e dall’avvocato NOME COGNOME del foro di Roma ed elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’ultimo difensore;
-ricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME della Civica Avvocatura e dall’avvocato NOME COGNOME del foro di Roma, con procura speciale in calce al ricorso, ed elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’ultimo difensore;
-controricorrente –
avverso la sentenza del Tribunale di Venezia n. 2214/2018, depositata in data 4 dicembre 2018 e notificata a mezzo pec il 6 dicembre 2018.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 ottobre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME.
Osserva in fatto e in diritto
Ritenuto che:
– la RAGIONE_SOCIALE proponeva opposizione innanzi al Giudice di Pace di Venezia avverso cinque ordinanze-ingiunzione n. 12872 del 2011, n. 12369 del 2011, n. 13600 del 2011, n. 12257 del 2011 e n. 10606 del 2011, con i relativi e prodromici verbali di accertamento e contestazione, elevati dalla Polizia Municipale di Venezia per la violazione dell’art. 5, comma 3 dell’ordinanza Dirigenziale n. 310/2006, così come sanzionati dall’art. 7 bis d.lgs. n. 267/2000 per avere con motoscafo ad uso noleggio per trasporto persone con conducente di proprietà della ricorrente transitato all’interno della zona a traffico limitato (ZTL) del Comune di Venezia, senza avere previamente comunicato l’accesso nel territorio comunale, così come previsto dall’art. 5 bis legge n. 21/1992 e art. 1 lett. a) del Regolamento comunale per l’accesso al territorio del Comune di Venezia, sanzionata dall’art. 43, comma 1 lett. c) della legge regionale n. 63/1993;
– il Giudice di Pace di Venezia, con sentenza n. 632/2017, accoglieva l’opposizione e per l’effetto annullava tutte le cinque ordinanze ingiunzione, nonché i verbali prodromici di accertamento, con compensazione integrale delle spese di lite, ritenendo la illegittimità del Regolamento comunale di circolazione acquea e dell’Ordinanza Dirigenziale n. 310/2006, in quanto valutati come configuranti non una mera comunicazione, ma piuttosto quale previsione di una necessaria autorizzazione che precluderebbe la libertà di transito;
– in virtù di gravame interposto dal Comune di Venezia, il Tribunale di Venezia, nella resistenza della RAGIONE_SOCIALE, che proponeva anche appello incidentale, con sentenza n. 2214 del 2018, accoglieva l’appello principale e per l’effetto, in totale riforma della sentenza impugnata, confermando le ordinanze -ingiunzione impugnate ed i relativi verbali di accertamento, respinto quello incidentale.
A sostegno della decisione adottata il Tribunale di Venezia riteneva non condivisibile il ragionamento del Giudice di pace rilevando che dal combinato disposto dell’art. 5, comma 3 dell’Ordinanza Dirigenziale n. 310/2006 e dell’art. 5 bis della legge n. 21 del 1992, nonché dell’art. 1, lett. a) del Regolamento per l’accesso nel territorio comunale erano previsti l’istituzione della ZTL e l’obbligo di preventiva comunicazione autocertificata con pagamento di un importo per l’accesso al territorio comunale, limitazioni per gli NCC titolati da altri Comuni, che non operavano alcuna discriminazione, ma piuttosto tenevano conto dell’esigenza di disciplinare e regolamentare la circolazione acquea nelle zone a traffico limitato in una città unica quale Venezia. In tal senso vengono richiamati i precedenti della giurisprudenza amministrativa di Tar e Consiglio di Stato.
Né riteneva rilevante la segnalazione dell’RAGIONE_SOCIALE indirizzata al Comune di Venezia secondo cui siffatta disciplina aveva creato una discriminazione tra operatori NCC autorizzati dal Comune di Venezia e operatori autorizzati da altri Comuni non funzionale né proporzionale rispetto alle esigenze rappresentate dall’Amministrazione, per avere il Comune adottato ulteriori misure di contingentamento del numero di titoli abilitativi;
– la RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione avverso detta sentenza sulla base di un unico complessivo motivo, cui ha resistito Comune di Venezia con controricorso;
avviato il ricorso alla trattazione camerale ex art. 380 bis.1 c.p.c., con deposito da parte di entrambe le parti di memorie illustrative, all’esito della camera di consiglio dell’8 giugno 2022, con ordinanza interlocutoria n. 22578/2022, la Corte ha disposto rinvio a nuovo ruolo in attesa della decisione della Cassazione a Sezioni Unite sulle questioni di cui all’ordinanza n. 6781/2022 ;
fissata nuovamente adunanza camerale, le parti in prossimità della stessa hanno curato il deposito di ulteriori memorie, precisato dal Comune di Venezia di avere rinunciato parzialmente ad avvalersi degli effetti della sentenza impugnata con riferimento alle violazioni del Regolamento per l’accesso al territorio comunale in attuazione dell’art. 5 -bis legge n. 21/1992 a seguito della pronuncia delle Sezioni Unite n. 17541/2023.
Atteso che:
-va pregiudizialmente rilevata l’ininfluenza al fine del decidere della dichiarazione del Comune di Venezia di non volersi parzialmente avvalere degli effetti della sentenza impugnata per non avere proposto in questa sede ricorso incidentale;
-passando al merito, con l’unico motivo la ricorrente lamenta, ai sensi dell’art. 360, comma 1 n. 3 c.p.c., la violazione degli artt. 3, 16, 41, 97, 117, comma 2 lett. e) ed m) Cost.; violazione delle disposizioni disciplinanti la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali (Parte III Titolo IV) e della concorrenza (Parte III Titolo VII) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, tra i quali gli artt. 4, 49, 91, 96, 101 e 102 T.F.U.E., Reg. 2454/1992, Reg. 12/1998, Reg. 1073/2009; violazione degli artt. 1, 2, 3 e 8 della legge n. 287/1990 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato). Falsa applicazione dell’art. 5 dell’Ordinanza n. 310/2006 e s.m.i. del Comune di Venezia; falsa applicazione dell’art. 5 dell’Ordinanza comunale n.
310/2006 e s.m.i.; falsa applicazione del Regolamento del Comune di Venezia per la pretesa attuazione dell’art. 5 bis legge n. 21/1992; falsa applicazione dell’Ordinanza del Comune di Venezia n. 274/2015.
Ad avviso della ricorrente la sentenza del Giudice di appello è viziata per avere ritenuto che il Comune di Venezia, sia con l’ordinanza n. 310/2006 , sia con la successiva ordinanza n. 274/2015, avrebbe limitato non soltanto i titolati da altri Comuni ma anche quelli dello stesso Comune, mentre anche quest’ultimo provvedimento contiene una disparità di trattamento fra titolati dal Comune di Venezia e non. Inoltre, il Giudice dell’impugnazione non avrebbe tenuto in debito conto la segnalazione dell’RAGIONE_SOCIALE, nonostante l’atto si concluda con l’espressa riserva di esercitare i poteri di cui all’art. 21 bis in caso di mancata conformazione da parte del Comune di Venezia. Prosegue la ricorrente confutando le sentenze del Tar e del Consiglio di Stato richiamate nella decisione.
Insiste che nell’attività svolta la ricorrente non realizza alcuna forma di abusivismo per essere a ciò stata autorizzata dal Comune di San Stino di Livenza.
Il motivo è fondato.
Le sanzioni di cui si discute sono state irrogate per la violazione, da parte di titolari di licenza NCC, delle disposizioni comunali sull’istituzione della zona a traffico limitato, di cui le disposizioni della legge quadro n. 21/1992 prevedevano l’emanazione già nella formulazione precedente alla riforma di cui al d.l. 207/2008, che nella fattispecie erano state emanate già nel 2006 ed erano vigenti nel periodo di sospensione dell’efficacia della riforma del 2008.
La questione è identica ad altre già decise da questa Corte ( ex plurimis, ord. n. 29275 del 2023). Si tratta, infatti, di un contenzioso che ha visto contrapposti il Comune di Venezia e i
titolari di licenza di noleggio con conducente rilasciati da altri Comuni della gronda lagunare.
Nell’ordinanza sopra citata si legge che, sul piano normativo, la legge 15 gennaio 1992, n. 21 (‘Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea’), attribuisce rispettivamente alle Regioni (art. 4) e ai Comuni (art. 5) competenze in materia di servizio di trasporto mediante autoservizi pubblici non di linea e, in particolare, prevede che i Comuni, nel redigere i relativi regolamenti, si attengano ai principî stabiliti dalle Regioni. La conseguente legge Regione Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, in accordo con la legge n. 21 del 1992, disciplina gli aspetti essenziali e le modalità di esercizio del servizio pubblico di trasporto non di linea e fissa la disciplina delle necessarie licenze. La potestà normativa comunale -che si colloca entro i binari delle disposizioni statali e regionali -non deve oltrepassare il limite della mera regolamentazione delle modalità di svolgimento del servizio di noleggio con conducente. In altri termini, la potestà normativa comunale, che ha natura residuale, deve svolgersi in consonanza con quella regionale che, a sua volta, si armonizza con la potestà normativa di cui è titolare in via esclusiva lo Stato.
Così tracciate le coordinate delle competenze comunali, venendo al caso di specie, sono viziate le disposizioni (come la determina dirigenziale n. 310 del 2006) che, nel regolare la materia degli autoservizi pubblici non di linea (attuati dagli operatori NCC), prevedono una disciplina differenziata, in relazione alla circolazione nella ZTL istituita nel centro storico della città, a seconda che si tratti di operatori autorizzati dal Comune di Venezia o di operatori autorizzati da altri Comuni della c.d. gronda lagnare. Infatti, esclusivamente a questi ultimi, a differenza dei primi, è fatto divieto, totale o temporaneo, di ingresso nelle acque della ZTL cittadina.
Il Tribunale valorizza che l’ordinanza dirigenziale che ha posto i limiti all’ingresso nella zona ZTL sia stata ritenuta legittima dal Consiglio di Stato con sentenza n. 824/2008, che ha evidenziato come i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati siano ‘espressione di scelte latamente discrezionali, che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti sul valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza’. In linea generale l’affermazione deve essere sicuramente recepita, ma non è decisiva al fine di ritenere la legittimità della specifica previsione dell’art. 5, comma 3 dell’ordinanza n. 310/2006 di cui si discute, la quale, per il numero di ore assai ristretto (5 su 24) nelle quali consente l’accesso al Canal Grande di Venezia, si risolve in un divieto di transito, limitato ai soggetti titolari di licenze NCC rilasciate da altri Comuni. Sotto questo profilo, la previsione non costituisce attuazione dell’art. 11, comma 1 legge n. 21/1992, che consente di condizionare l’esercizio della facoltà di transito ai titolari di licenza NCC, ma non di escluderla.
La previsione non trova giustificazione neppure nell’art. 12 legge Regione Veneto n. 63/1993, che in nessuna delle sue disposizioni consente di distinguere la circolazione all’interno delle acque del comune di Venezia dei servizi di trasporto non di linea in relazione al Comune di rilascio dell’autorizzazione. Infatti, l’art. 12, comma 5 legge Regione Veneto n. 63/1993 dispone ‘ il numero complessivo delle licenze di taxi rilasciate e il numero di autorizzazioni per le altre attività di trasporto acqueo dovrà comunque sempre tenere conto delle esigenze di una corretta gestione del traffico acqueo e, in particolar modo per ciò che riguarda la città di Venezia e l’intero ambito lagunare, degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore’ ; in questo modo la disposizione indica in quali termini il
Comune debba considerare gli effetti del moto ondoso nella regolamentazione del trasporto non di linea, e cioè in fase di valutazione dell’esistenza dei presupposti per il rilascio delle autorizzazioni alle attività di trasporto non in linea e in fase di disciplina del traffico, ma non al fine di distinguere il transito dei soggetti già autorizzati sulla base della loro provenienza.
Secondo il suo stesso preambolo, l’ordinanza n. 310/20026 ha inteso perseguire sia la finalità di salvaguardia del patrimonio culturale e ambientale di Venezia sia la finalità di limitare il traffico acqueo ai titolari di licenze NCC rilasciate da altro Comune per attuare la finalità di cui all’art. 12, comma 5 legge regionale n. 63/1993 che non consentivano tale limitazione. Ne consegue che la determina dirigenziale n. 310 del 2006 è illegittima per eccesso di potere nella parte in cui il Comune di Venezia introduce limitazioni all’accesso alla ZTL per i natanti titolati da altri Comuni in vista della tutela di un distinto e autonomo interesse, non direttamente correlato alla materia del servizio pubblico di trasporto non di linea, quale l’esigenza di ridurre il moto ondoso nella città, in funzione della salvaguardia dell’assetto ambientale e della tutela del patrimonio artistico e monumentale della laguna di Venezia e realizzando il suddetto fine limitando le restrizioni all’ingresso solo ai titolari di licenza NCC rilasciata da Comuni diversi da quello di Venezia. In tal modo l’Amministrazione ha posto una limitazione non consentita dalla legge attributiva del relativo potere. Quindi, si deve concludere che l’art. 5, comma 3 dell’ordinanza dirigenziale 310/2006 è viziato quantomeno da eccesso di potere e che, ricorrendo per questo i presupposti per disapplicare tale disposizione, esattamente il giudice di merito ha escluso l’integrazione degli illeciti contestati.
Nella sentenza il Tribunale ha anche posto in evidenza, da una diversa angolazione giuridica, come l’allegazione dell’appellata
circa l’intervento dell’RAGIONE_SOCIALE, la quale ha segnalato (ai sensi dell’art. 21, legge n. 287 del 1990) ‘distorsioni concorrenziali’ indotte dall’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006, che creano una discriminazione tra operatori NCC autorizzati dal Comune di Venezia e operatori autorizzati da altri Comuni, non sarebbe stata affatto disattesa dal Comune ricorrente/appellante che avrebbe utilizzato ulteriori misure di contingentamento del numero di titoli abilitativi.
Al riguardo è sufficiente richiamare Cass., Sez. Un., n. 17541 del 2023 (pagg. 24 e 25) che, a proposito della normativa statale, alla quale le disposizioni (regionali e) comunali debbono attenersi, constata che «l’esigenza di adeguare le disposizioni della legge n. 21 del 1992 -in considerazione sia di problematiche relative al rapporto tra i servizi di taxi e di noleggio con conducente (va ricordato che in origine gli obblighi di servizio pubblico discendevano solo per il servizio di taxi, i quali risultano disciplinati dalle leggi regionali, ai cui criteri devono attenersi i Comuni nel regolamentarne l’esercizio, enti ai quali sono delegate le funzioni amministrative), sia per l’esigenza di rispondere alle nuove realtà economiche che offrivano servizi non immediatamente riconducibili a quelli previsti dalla regolamentazione nazionale, anche al fine di superare i dubbi riguardanti la loro legittimità -ha caratterizzato le ultime legislature, a ciò stimolate anche dagli interventi delle RAGIONE_SOCIALE indipendenti di settore, quali l’RAGIONE_SOCIALE (che ha inviato al Governo ed al Parlamento il 21 maggio 2015 un atto di segnalazione sulla rilevanza economicoregolatoria dell’autotrasporto di persone non di linea) e l’RAGIONE_SOCIALE), intervenuta più volte proprio sul tema della riforma della disciplina del settore Taxi e NCC (da ultimo, il 10 marzo 2017, ha inviato una segnalazione al Parlamento ed al Governo in cui si sottolinea che
il settore dalla mobilità non di linea – taxi e NCC – richiede una riforma complessiva, in quanto è ancora regolato dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, oramai non più al passo con l’evoluzione del mercato)».
In conclusione, per le ragioni esposte la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa direttamente nel merito con l ‘annullamento delle ordinanze ingiunzione opposte.
Si giustifica la compensazione dell’intero giudizio comprese quelle relative al giudizio di legittimità, in considerazione della novità delle questioni e della pronuncia delle Sezioni Unite sopravvenuta nel corso del presente giudizio.
P . Q . M .
La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, annulla le ordinanze ingiunzione opposte; dichiara interamente compensate le spese dell’intero giudizio. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda