Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 13031 Anno 2024
Civile Ord. Sez. 2 Num. 13031 Anno 2024
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 13/05/2024
Oggetto:
Sanzioni amministrative – Violazioni codice della strada – NCC
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 17115/2019 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa da ll’ avvocato NOME COGNOME del foro di Venezia e dall’avvocato NOME COGNOME del foro di Roma ed elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’ultimo difensore;
-ricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME della Civica Avvocatura e dall’avvocato NOME COGNOME del foro di Roma, con procura speciale in calce al ricorso, ed elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’ultimo difensore;
avverso la sentenza del Tribunale di Venezia n. 797/2019, depositata in data 11 aprile 2019 e notificata a mezzo pec il 16 aprile 2019.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 ottobre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME.
Osserva in fatto e in diritto
Ritenuto che:
la RAGIONE_SOCIALE proponeva opposizione innanzi al Giudice di Pace di Venezia avverso l’ ordinanza-ingiunzione n. 14285 del 2013 e il prodromico verbale di accertamento e contestazione n. NUMERO_DOCUMENTO elevato dalla Polizia Municipale di Venezia per la violazione dell’art. 4, comma 2 del Regolamento di circolazione acquea e l’art. 5, comma 2 dell’ordinanza Dirigenziale n. 310/2006, così come sanzionati dall’art. 7 bis d.lgs. n. 267/2000 per avere con motoscafo ad uso noleggio per trasporto persone con conducente, di proprietà della ricorrente, occupato uno spazio acqueo d’altrui concessione, transitando all’interno della zona a traffico limitato (ZTL) del centro storico del Comune di Venezia, senza avere previamente comunicato l’accesso nel territorio comunale;
il Giudice di Pace di Venezia, con sentenza n. 592/2016, accoglieva l’opposizione e per l’effetto annullava l’ordinanza ingiunzione ed il prodromico verbale di accertamento, con compensazione integrale delle spese di lite, ritenendo la illegittimità del Regolamento comunale di circolazione acquea e dell’Ordinanza Dirigenziale n. 310/2006, in quanto valutati come configuranti non una mera comunicazione, ma piuttosto quale previsione di una necessaria autorizzazione che precluderebbe la libertà di transito;
– in virtù di gravame interposto dal Comune di Venezia, il Tribunale di Venezia, nella resistenza della RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 797 del 2019, accoglieva l’appello e per l’effetto, in totale riforma della sentenza impugnata, confermando l’ordinanza ingiunzione e il relativo verbale di accertamento.
A sostegno della decisione adottata il Tribunale di Venezia riteneva non condivisibile il ragionamento del Giudice di pace rilevando che dal combinato disposto dell’art. 5 dell’Ordinanza Dirigenziale e dell’art. 5 bis della legge n. 21 del 1992, nonché dell’art. 1, lett. a) del Regolamento per l’accesso nel territorio comunale, si traeva la previsione del l’istituzione della ZTL e l’obbligo di preventiva comunicazione autocertificata con pagamento di un importo per l’accesso al territorio comunale, limitazioni per gli NCC titolati da altri Comuni che non operava alcuna discriminazione, ma piuttosto teneva conto dell’esigenza di disciplinare e regolamentare la circolazione acquea nelle zone a traffico limitato in una città unica quale Venezia. In tal senso vengono richiamati i precedenti della giurisprudenza amministrativa di Tar e Consiglio di Stato.
Né riteneva rilevante la segnalazione dell’RAGIONE_SOCIALE indirizzata al Comune di Venezia secondo cui siffatta disciplina aveva creato una discriminazione tra operatori NCC autorizzati dal Comune di Venezia e operatori autorizzati da altri Comuni non funzionale né proporzionale rispetto alle esigenze rappresentate dall’Amministrazione, per avere il Comune adottato ulteriori misure di contingentamento del numero di titoli abilitativi;
la RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione avverso detta sentenza sulla base di un unico complessivo motivo, cui ha resistito Comune di Venezia con controricorso;
-in prossimità dell’adunanza camerale entrambe le parti hanno depositato memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c.
Atteso che:
-con l’unico motivo la ricorrente lamenta, ai sensi dell’art. 360, comma 1 n. 3 e n. 5 c.p.c., la violazione degli artt. 3, 16, 41, 97, 117, comma 2 lett. e) ed m) Cost.; violazione delle disposizioni disciplinanti la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali (Parte III Titolo IV) e della concorrenza (Parte III Titolo VII) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, tra i quali gli artt. 4, 49, 91, 96, 101 e 102 T.F.U.E., Reg. 2454/1992, Reg. 12/1998, Reg. 1073/2009; violazione degli artt. 1, 2, 3 e 8 della legge n. 287/1990 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato). Falsa applicazione dell’art. 5 dell’Ordinanza n. 310/2006 e s.m.i. del Comune RAGIONE_SOCIALE Venezia; falsa applicazione del Regolamento del Comune di Venezia per la pretesa attuazione dell’art. 5 bis legge n. 21/1992; falsa applicazione dell’Ordinanza del Comune di Venezia n. 274/2015.
Ad avviso della ricorrente la sentenza del Giudice di appello è viziata per avere ritenuto che il Comune di Venezia, sia con l’ordinanza n. 310/2006 , sia con la successiva ordinanza n. 274/2015 avrebbe limitato non soltanto i titolati da altri Comuni ma anche quelli dello stesso Comune, mentre anche quest’ultimo provvedimento contiene una disparità di trattamento fra titolati dal Comune di Venezia e non. Inoltre, il Giudice dell’impugnazione non avrebbe tenuto in debito conto la segnalazione dell’RAGIONE_SOCIALE, nonostante l’atto si concluda con l’espressa riserva di esercitare i poteri di cui all’art. 21 bis in caso di mancata conformazione da parte del Comune di Venezia. Prosegue la ricorrente confutando le sentenze del Tar e del Consiglio di Stato richiamate nella decisione.
Insiste che nell’attività svolta la ricorrente non realizza alcuna forma di abusivismo per essere stata autorizzata dal Comune di San Stino di Livenza.
In via pregiudiziale osserva il Collegio che il motivo di ricorso -diversamente da quanto dedotto dal Comune controricorrente -non può essere ritenuto inammissibile per genericità ovvero per difetto di interesse.
Infatti, dal tenore dell’atto introduttivo del giudizio di legittimità è possibile desumere, seppure in modo succinto, ai sensi dell’art. 366 c.p.c., la progressione degli accadimenti processuali rilevanti che si sono succeduti nei gradi di merito del giudizio. Inoltre, i passaggi salienti della decisione impugnata risultano sviluppati nell’unico motivo di ricorso articolato. Né può ritenersi essere venuto meno l’interesse a impugnare, che discende dalla possibilità di conseguire, attraverso il richiesto annullamento della sentenza impugnata, un risultato pratico favorevole, come di seguito si vedrà.
Tanto chiarito, il ricorso è fondato.
La sanzione di cui si discute è stata irrogata per la violazione, da parte di titolari di licenza NCC, delle disposizioni comunali sull’istituzione della zona a traffico limitato, di cui le disposizioni della legge quadro n. 21/1992 prevedevano l’emanazione già nella formulazione precedente alla riforma di cui al d.l. n. 207/2008, che nella fattispecie erano state emanate già nel 2006 ed erano vigenti nel periodo di sospensione dell’efficacia della riforma del 2008.
La questione è identica ad altre già decise da questa Corte ( ex plurimis, Cass. n. 29275 del 2023). Si tratta, infatti, di un contenzioso che ha visto contrapposti il Comune di Venezia e i titolari di licenza di noleggio con conducente rilasciati da altri comuni della gronda lagunare.
Nell’ordinanza sopra citata si legge che, sul piano normativo, la legge 15 gennaio 1992, n. 21 (‘Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea’), attribuisce rispettivamente alle Regioni (art. 4) e ai Comuni (art. 5)
competenze in materia di servizio di trasporto mediante autoservizi pubblici non di linea e, in particolare, prevede che i Comuni, nel redigere i relativi regolamenti, si attengano ai principî stabiliti dalle Regioni.
La conseguente legge reg. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, in accordo con la legge n. 21 del 1992, disciplina gli aspetti essenziali e le modalità di esercizio del servizio pubblico di trasporto non di linea e fissa la disciplina delle necessarie licenze. La potestà normativa comunale -che si colloca entro i binari delle disposizioni statali e regionali -non deve oltrepassare il limite della mera regolamentazione delle modalità di svolgimento del servizio di noleggio con conducente. In altri termini, la potestà normativa comunale, che ha natura residuale, deve svolgersi in consonanza con quella regionale che, a sua volta, si armonizza con la potestà normativa di cui è titolare in via esclusiva lo Stato.
Così tracciate le coordinate delle competenze comunali, venendo al caso di specie, sono viziate le disposizioni (come la determina dirigenziale n. 310 del 2006) che, nel regolare la materia degli autoservizi pubblici non di linea (attuati dagli operatori NCC), prevedono una disciplina differenziata, in relazione alla circolazione nella ZTL istituita nel centro storico della città, a seconda che si tratti di operatori autorizzati dal Comune di Venezia o di operatori autorizzati da altri comuni della c.d. gronda lagunare. Infatti, esclusivamente a questi ultimi, a differenza dei primi, è fatto divieto, totale o temporaneo, di ingresso nelle acque della ZTL cittadina.
Il Tribunale al riguardo ha valorizzato la circostanza che l’ordinanza dirigenziale che ha posto i limiti all’ingresso nella zona ZTL era stata ritenuta legittima dal Consiglio di Stato, con sentenza n. 824/2008, che ha evidenziato come i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati
siano ‘espressione di scelte latamente discrezionali, che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti sul valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza’.
In linea generale l’affermazione deve essere sicuramente recepita, ma non è decisiva al fine di ritenere la legittimità dell’ordinanza n. 310/2006 di cui si discute, la quale si risolve in un divieto o in una fortissima limitazione al transito, limitato ai soggetti titolari di licenze NCC rilasciate da altri Comuni. Sotto questo profilo, la previsione non costituisce attuazione dell’art.11 , comma 1 legge n. 21/1992, che non consentiva tale esclusione.
La previsione non trova giustificazione neppure nell’art. 12 legge Regione Veneto n. 63/1993, che in nessuna delle sue disposizioni consente di distinguere la circolazione all’interno delle acque del Comune di Venezia dei servizi di trasporto non di linea in relazione al comune di rilascio dell’autorizzazione. Infatti, l’art. 12, comma 5 legge Regione Veneto n. 63/1993 dispone ‘il numero complessivo delle licenze di RAGIONE_SOCIALE rilasciate e il numero di autorizzazioni per le altre attività di trasporto acqueo dovrà comunque sempre tenere conto delle esigenze di una corretta gestione del traffico acqueo e, in particolar modo per ciò che riguarda la città di Venezia e l’intero ambito lagunare, degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore’; in questo modo la disposizione indica in quali termini il Comune debba considerare gli effetti del moto ondoso nella regolamentazione del trasporto non di linea, e cioè in fase di valutazione dell’esistenza dei presupposti per il rilascio delle autorizzazioni alle attività di trasporto non in linea e in fase di disciplina del traffico, ma non al fine di distinguere il transito dei soggetti già autorizzati sulla base della loro provenienza.
Secondo il suo stesso preambolo, l’ordinanza n. 310/20026 ha inteso perseguire sia la finalità di salvaguardia del patrimonio culturale e ambientale di Venezia, sia la finalità di limitare il traffico acqueo ai titolari di licenze NCC rilasciate da altro comune per attuare la finalità di cui all’art. 12 , comma 5 legge regionale n. 63/1993, che non consentiva tale limitazione.
Ne consegue che la determina dirigenziale n. 310 del 2006 è illegittima per eccesso di potere nella parte in cui il Comune di Venezia introduce limitazioni all’accesso alla ZTL per i natanti titolati da altri comuni in vista della tutela di un distinto e autonomo interesse, non direttamente correlato alla materia del servizio pubblico di trasporto non di linea, quale l’esigenza di ridurre il moto ondoso nella città, in funzione della salvaguardia dell’assetto ambientale e della tutela del patrimonio artistico e monumentale della laguna di Venezia e realizzando il suddetto fine limitando le restrizioni all’ingresso solo ai titolari di licenza NCC rilasciata da comuni diversi da quello di Venezia. In tal modo l’Amministrazione ha posto una limitazione non consentita dalla legge attributiva del relativo potere.
Quindi, si deve concludere che in questa parte l’ordinanza dirigenziale n. 310/2006, come si è già detto, è viziata quantomeno da eccesso di potere e che, ricorrendo per questo i presupposti per disapplicare tale disposizione, il giudice di merito doveva escludere l’integrazione dell’ illecito contestato.
È persuasiva l’allegazione de lla ricorrente incidentale circa l’intervento dell’RAGIONE_SOCIALE, la quale ha segnalato (ai sensi dell’art. 21, legge n. 287 del 1990) ‘distorsioni concorrenziali’ indotte dall’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006, che creano una discriminazione tra operatori NCC autorizzati dal Comune di Venezia e operatori autorizzati da altri Comuni. Al riguardo è sufficiente richiamare Cass., Sez. Un., n. 17541/2023 (pagg. 24 e 25) che, a proposito della normativa statale, alla quale le
disposizioni (regionali e) comunali debbono attenersi, constata che «l’esigenza di adeguare le disposizioni della legge n. 21 del 1992 – in considerazione sia di problematiche relative al rapporto tra i servizi di RAGIONE_SOCIALE e di noleggio con conducente (va ricordato che in origine gli obblighi di servizio pubblico discendevano solo per il servizio di RAGIONE_SOCIALE, i quali risultano disciplinati dalle leggi regionali, ai cui criteri devono attenersi i Comuni nel regolamentarne l’esercizio, enti ai quali sono delegate le funzioni amministrative), sia per l’esigenza di rispondere alle nuove realtà economiche che offrivano servizi non immediatamente riconducibili a quelli previsti dalla regolamentazione nazionale, anche al fine di superare i dubbi riguardanti la loro legittimità – ha caratterizzato le ultime legislature, a ciò stimolate anche dagli interventi delle RAGIONE_SOCIALE indipendenti di settore, quali l’RAGIONE_SOCIALE (che ha inviato al Governo ed al Parlamento il 21 maggio 2015 un atto di segnalazione sulla rilevanza economicoregolatoria dell’autotrasporto di persone non di linea) e l’RAGIONE_SOCIALE), intervenuta più volte proprio sul tema della riforma della disciplina del settore RAGIONE_SOCIALE e NCC (da ultimo, il 10 marzo 2017, ha inviato una segnalazione al Parlamento ed al Governo in cui si sottolinea che il settore dalla mobilità non di linea – RAGIONE_SOCIALE e NCC – richiede una riforma complessiva, in quanto è ancora regolato dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, oramai non più al passo con l’evoluzione del mercato)».
In conclusione, per le ragioni esposte la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e non essendo necessari ulteriori accertamenti di merito annulla l ‘ ordinanza ingiunzione opposta nei limiti della contestazione residua.
Si giustifica la compensazione dell’intero giudizio comprese quelle relative al giudizio di legittimità, in considerazione della
novità delle questioni e della pronuncia delle Sezioni Unite sopravvenuta nel corso del presente giudizio.
P . Q . M .
La Corte accoglie il ricorso;
cassa la sentenza impugnata in relazione alle ragioni accolte e, decidendo nel merito, annulla l ‘ ordinanza ingiunzione opposta nei limiti della contestazione residua;
dichiara interamente compensate le spese dell’intero giudizio. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda