Legittimo affidamento PA: quando è risarcibile?

Un’agenzia ambientale ha citato in giudizio una Regione per ottenere un risarcimento, sostenendo la violazione del legittimo affidamento riguardo a un finanziamento pubblico. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando le sentenze precedenti. La Corte ha stabilito che l’agenzia era pienamente consapevole della necessità di un’aggiudicazione definitiva entro una data certa, escludendo così la possibilità di un affidamento incolpevole e, di conseguenza, il diritto al risarcimento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimo Affidamento della Pubblica Amministrazione: Quando la Fiducia Tradita non Genera Risarcimento

Il principio del legittimo affidamento rappresenta un pilastro nei rapporti tra cittadini, imprese e la Pubblica Amministrazione. Esso tutela chi agisce confidando in un comportamento coerente e prevedibile dell’ente pubblico. Ma cosa accade se questo affidamento viene deluso? Si ha sempre diritto a un risarcimento? Un’ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i confini di questa tutela, sottolineando un requisito fondamentale: la fiducia deve essere incolpevole. Analizziamo insieme questo caso emblematico.

I Fatti del Caso: Una Corsa Contro il Tempo per un Finanziamento Pubblico

Una agenzia regionale per la protezione dell’ambiente aveva ricevuto un cospicuo finanziamento da parte della Regione per l’acquisto di un immobile da destinare a un nuovo polo laboratoristico. Il decreto di finanziamento, tuttavia, imponeva una condizione precisa: l’assunzione di “impegni giuridicamente vincolanti” entro e non oltre il 31 dicembre 2010.

L’agenzia, dopo aver espletato una gara, procedeva a un’aggiudicazione provvisoria nel giugno 2009. Tuttavia, l’aggiudicazione definitiva e la stipula del contratto di compravendita avvenivano solo nel marzo 2011, ben oltre il termine fissato.

Di conseguenza, la Regione revocava il finanziamento. L’agenzia, ritenendosi danneggiata, citava in giudizio la Regione, chiedendo la corresponsione della somma e il risarcimento dei danni. La tesi dell’agenzia si basava sulla presunta lesione del proprio legittimo affidamento, sostenendo che alcune comunicazioni regionali le avessero fatto credere che la sola aggiudicazione provvisoria fosse sufficiente per rispettare la scadenza.

Il Percorso Giudiziario: Dal Tribunale alla Corte di Cassazione

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno respinto le richieste dell’agenzia. I giudici di merito hanno stabilito che la condizione per il finanziamento era chiara: era necessaria l’aggiudicazione definitiva, in quanto unico atto idoneo a creare un impegno giuridicamente vincolante, entro il 31 dicembre 2010. L’aggiudicazione provvisoria, avvenuta nel 2009, non era sufficiente.

Inoltre, la Corte d’Appello ha escluso qualsiasi condotta colposa da parte della Regione, evidenziando come l’agenzia fosse pienamente consapevole della necessità di concludere l’iter entro la fine del 2010, come dimostrato da una sua stessa comunicazione scritta.

La Consapevolezza Esclude il Legittimo Affidamento

L’agenzia ha quindi proposto ricorso in Cassazione, denunciando la violazione dell’art. 2043 c.c. (responsabilità extracontrattuale) e dei principi costituzionali di buona fede e correttezza della Pubblica Amministrazione. Secondo la ricorrente, la Regione aveva generato un affidamento incolpevole sulla sufficienza dell’aggiudicazione provvisoria.

La Suprema Corte, tuttavia, ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la decisione dei giudici di merito. La ratio decidendi della sentenza impugnata, infatti, poggiava su un elemento di fatto inconfutabile: la piena consapevolezza dell’agenzia riguardo al termine perentorio e alla necessità dell’aggiudicazione definitiva. Una nota inviata dalla stessa agenzia nel dicembre 2010 confermava di essere «nelle condizioni di assicurare l’impegno giuridicamente vincolante entro il 31 dicembre 2010», dimostrando di conoscere perfettamente i propri obblighi.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha ritenuto il motivo di ricorso inammissibile per una duplice ragione. In primo luogo, la censura non confutava il nucleo della decisione della Corte d’Appello, ovvero la prova documentale della consapevolezza della ricorrente. La Cassazione ha ribadito che la consapevolezza di un obbligo e del termine per adempierlo priva di idoneità qualsiasi comunicazione contraria a ingenerare un affidamento incolpevole meritevole di tutela.

In secondo luogo, il ricorso, pur essendo formulato come violazione di legge, mirava in realtà a ottenere una nuova e diversa valutazione dei fatti e delle prove. Questo tipo di riesame del merito è precluso nel giudizio di legittimità, il cui scopo non è rivalutare come sono andate le cose, ma verificare la corretta applicazione delle norme di diritto. L’affidamento, per essere tutelabile, deve essere incolpevole, e non può esserlo quello di un soggetto che conosce esattamente i termini e le condizioni da rispettare.

Conclusioni

Questa ordinanza offre un’importante lezione pratica: per invocare con successo la tutela del legittimo affidamento, è indispensabile dimostrare di aver agito in una condizione di fiducia incolpevole, generata da un comportamento oggettivamente ambiguo o fuorviante della Pubblica Amministrazione. Se, al contrario, un soggetto è pienamente consapevole degli obblighi e delle scadenze che deve rispettare, non potrà successivamente lamentare la lesione di un affidamento che, nei fatti, non poteva esistere. La diligenza e la chiara comprensione degli atti amministrativi rimangono quindi elementi cruciali per la tutela dei propri interessi nei rapporti con il settore pubblico.

Quando è possibile chiedere un risarcimento per lesione del legittimo affidamento?
È possibile chiedere un risarcimento solo quando la fiducia riposta nel comportamento della Pubblica Amministrazione è incolpevole. Se il soggetto è pienamente consapevole dei propri obblighi e delle scadenze da rispettare, come nel caso di specie, non può affermare di essere stato indotto in errore e, pertanto, non ha diritto al risarcimento.

Perché il ricorso dell’agenzia è stato dichiarato inammissibile dalla Corte di Cassazione?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile perché non contestava la ragione fondamentale (ratio decidendi) della sentenza d’appello, cioè la provata consapevolezza dell’agenzia circa la necessità dell’aggiudicazione definitiva entro il termine stabilito. Inoltre, il ricorso tentava di ottenere una nuova valutazione dei fatti, attività che non è consentita nel giudizio di Cassazione.

Ai fini di un finanziamento pubblico, l’aggiudicazione provvisoria di una gara è sufficiente a creare un ‘impegno giuridicamente vincolante’?
No. Secondo quanto stabilito nel provvedimento, solo l’aggiudicazione definitiva costituisce un impegno giuridicamente vincolante. L’aggiudicazione provvisoria è un atto intermedio che non soddisfa tale condizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 1125 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 1125 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 16/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6847/2020 R.G . proposto da :

AGENZIA REGIONALE PER LA PROTEZIONE DELL’AMBIENTE DELLA CALABRIA – ARPACAL , elettivamente domiciliata in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE

-ricorrente-

contro

REGIONE CALABRIA , elettivamente domiciliata in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE

-controricorrente-

avverso la sentenza della Corte d’appello di Catanzaro n. 1847/2019, depositata il 1.10.2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 9.1.2025 dal

Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con atto di citazione del 21.1.2014 l’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente della Calabria (di seguito, breviter , ARPACAL) ha convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di Catanzaro la Regione Calabria per sentir accertare il suo obbligo di corrisponderle la somma di € 2.237.138,10, pari alla spesa rendicontata, sostenuta e anticipata per l’acquisto di un immobile destinato a «dorsale laboratoristica» del Dipartimento provinciale di Cosenza, nel Comune di Castrolibero, INDIRIZZO, INDIRIZZO Leonardo da Vinci 49 e 51, con conseguente condanna della Regione al risarcimento dei danni, inclusi interessi e rivalutazione monetaria.
A sostegno della domanda RAGIONE_SOCIALE ha invocato il decreto del Dirigente generale del Dipartimento Politica e Ambiente della Regione Calabria n. 1876 del 31.10.2008, che aveva impegnato la somma di € 4.142.146,26 per una serie di interventi previsti nella misura 1.9 POR Calabria 2000/2006, tra cui era incluso anche l’acquisto dell’immobile in Cosenza , destinato a «dorsale laboratoristica».

Ha resistito alla domanda la Regione convenuta, assumendo che il finanziamento era condizionato all’assunzione degli impegni giuridicamente vincolanti da parte di RAGIONE_SOCIALE entro il 31.12.2010, mentre l’attrice aveva aggiudicato definitivamente la gara in questione solo il 3.3.2011 e aveva stipulato l’atto di compravendita il 7.3.2011.

Il Tribunale adito con sentenza del 25.11.2016 ha rigettato la domanda di ARPACAL a spese compensate.

Avverso la predetta sentenza di primo grado ha proposto appello RAGIONE_SOCIALE a cui ha resistito la Regione appellata, proponendo appello incidentale in punto eccezione di difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo, implicitamente respinta dal Tribunale.

La Corte di appello di Catanzaro con sentenza n.1847 del 1.10.2019 ha respinto entrambi gli appelli a spese compensate.

La Corte di appello, quanto all’appello incidentale, ha ritenuto che la controversia attenesse alla fase esecutiva di un finanziamento pubblico in considerazione della dedotta mancata aggiudicazione definitiva della gara entro il termine stabilito e che pertanto la giurisdizione appartenesse al giudice ordinario.

Quanto al merito, secondo la Corte catanzarese, con l’aggiudicazione solo provvisoria della gara avvenuta il 3.6.2009 RAGIONE_SOCIALE non aveva soddisfatto la condizione prevista per l’erogazione del finanziamento pubblico, che esigeva che gli impegni giuridicamente vincolanti -e quindi l’aggiudicazione definitiva – fossero assunti entro il 31.12.2010. Né si poteva ritenere che l’aggiudicazione definitiva fosse tacitamente scattata per il decorso dei trenta giorni previsti dall’art.12 del d.lgs. 163 del 2006, che determinano solo l’effetto della tacita approvazione dell’aggiudicazione provvisoria.
La Corte territoriale ha poi escluso che la dedotta illiceità colposa della condotta della Regione Calabria incidesse sulla causazione dei danni lamentati per lesione del legittimo affidamento dal momento che sussisteva la prova documentale della piena consapevolezza di RAGIONE_SOCIALE di dover provvedere all’aggiudicazione definitiva entro la fine del 2010.

Avverso la predetta sentenza con atto notificato il 19.2.2020 ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE svolgendo unico motivo.

Con atto notificato il 27.5.2020 ha proposto controricorso la Regione Calabria, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell’avversaria impugnazione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’art.2043 cod.civ. con riferimento alla determinazione da parte della Regione del suo legittimo affidamento ai fini dell’applicazione della norma sull’illecito extracontrattuale nonché degli articoli 3 e 97 Cost. sul principio generale di comportamento secondo buona fede della Pubblica Amministrazione.

Secondo la ricorrente vi era stata lesione del suo legittimo affidamento con la conseguente responsabilità aquiliana della Regione ex art.2043 cod.civ., per effetto delle comunicazioni regionali (nota n.9148 del 22.10.2020), che avevano affermato e confermato che fosse sufficiente per la finanziabilità dell’intervento la sola aggiudicazione provvisoria (in concreto effettuata il 3.6.2009) entro la fine dell’anno 2010.

Il motivo appare inammissibile per una duplice ragione.

Da un lato, fanno difetto pertinenza e specificità della censura perché la ricorrente non affronta e non confuta la ratio decidendi della sentenza impugnata che, a pagina 13, ha fatto leva sul fatto, dimostrato in particolare dalla nota di riscontro di ARPACAL n.19300 del 22.12.2010, che l’attuale ricorrente era «perfettamente consapevole della necessità dell’aggiudicazione definitiva entro il termine più volte richiamato » e aveva anzi confermato alla Regione di « essere nelle condizioni di assicurare l’impegno giuridicamente vincolante entro il 31 dicembre 2010 .»
Proprio ciò ha indotto la Corte di Catanzaro ad affermare (pag.13, penultimo capoverso) che « La consapevolezza da parte di RAGIONE_SOCIALE del termine entro cui adempiere ai propri obblighi priva di idoneità a ingenerare un affidamento incolpevole meritevole di fiducia l’inciso contenuto nella nota prot. n.9148 del 22 dicembre 2010 ».

Per altro verso, il motivo, formulato in termini di violazione di legge, mira in realtà a sollecitare da parte della Corte di legittimità una non consentita revisione della valutazione delle prove e un diverso accertamento di fatto circa la ricorrenza dello stato soggettivo dell’affidamento incolpevole in capo ad RAGIONE_SOCIALE

Ed è ben noto che è inammissibile il ricorso per cassazione che, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito (Sez. U, n. 34476 del 27.12.2019).

Per i motivi esposti occorre dichiarare inammissibile il ricorso e condannare la ricorrente al pagamento delle spese in favore della controricorrente, liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, ove dovuto.

P.Q.M.

La Corte

dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese in favore della controricorrente, liquidate nella somma di € 12.000,00 per compensi, € 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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