Legittimo affidamento: niente risarcimento se si agisce a proprio rischio

Una società ha chiesto un risarcimento danni a un ente regionale a seguito dell’annullamento di un’autorizzazione per una discarica, invocando la violazione del proprio legittimo affidamento. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che non poteva esistere un affidamento giustificato. La società aveva infatti contribuito all’errore dell’amministrazione e, soprattutto, era stata informata del contenzioso legale poco dopo aver ricevuto il provvedimento, rendendo ogni investimento successivo un’assunzione di rischio consapevole.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimo Affidamento: Quando l’Investimento Diventa un Rischio Calcolato

Il principio del legittimo affidamento è un pilastro del rapporto tra cittadini, imprese e Pubblica Amministrazione. Esso tutela chi agisce confidando nella validità di un provvedimento amministrativo. Ma cosa accade se questo provvedimento viene annullato? Si ha sempre diritto a un risarcimento per gli investimenti fatti? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i confini di questa tutela, sottolineando come la consapevolezza del rischio possa escludere qualsiasi indennizzo.

I Fatti del Caso

Una società operante nel settore ambientale aveva ottenuto da un’amministrazione regionale l’autorizzazione per la gestione di una discarica per rifiuti speciali non pericolosi. Sulla base di tale provvedimento, l’impresa aveva sostenuto ingenti costi e oneri economici per avviare l’attività.

Successivamente, però, l’autorizzazione è stata annullata in sede giurisdizionale. La società ha quindi citato in giudizio l’ente regionale, chiedendo il risarcimento dei danni subiti, sostenendo di aver fatto legittimo affidamento sulla stabilità e validità del provvedimento originario.

Sia il tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno respinto la richiesta. Secondo i giudici di merito, l’impresa non poteva vantare un affidamento meritevole di tutela, poiché aveva agito a proprio esclusivo rischio e pericolo. La questione è così giunta all’esame della Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la decisione dei giudici d’appello. Gli Ermellini hanno ritenuto che le argomentazioni della società ricorrente non fossero altro che un tentativo di riesaminare i fatti del caso, operazione non consentita in sede di legittimità. La Corte ha invece validato il ragionamento della Corte territoriale, considerandolo logico, congruo e giuridicamente corretto.

Limiti del Legittimo Affidamento: Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha evidenziato due elementi cruciali che escludevano la possibilità di invocare il legittimo affidamento:

1. Il contributo dell’impresa all’errore amministrativo: È emerso che la stessa società, durante il procedimento autorizzativo, aveva depositato elaborati progettuali che avevano indotto l’amministrazione in errore, omettendo di coinvolgere due enti locali che invece avrebbero dovuto partecipare. Questo comportamento ha contribuito a creare le criticità che hanno poi portato all’annullamento dell’atto. Di conseguenza, la società era pienamente consapevole della fragilità del provvedimento sin dall’inizio.

2. La tempestiva conoscenza del contenzioso: Appena poche settimane dopo l’ottenimento dell’autorizzazione, alla società è stato notificato l’atto di impugnazione che ne contestava la legittimità. Da quel momento, ogni ulteriore investimento non poteva più essere considerato come basato su una ragionevole fiducia nella stabilità del provvedimento. Al contrario, rappresentava un’assunzione consapevole di un rischio imprenditoriale. Scegliere di procedere con le spese, nonostante la pendenza di un giudizio, significava accettare la possibilità che tali esborsi si rivelassero inutili.

In sostanza, la Corte ha stabilito che non può esserci tutela dell’affidamento quando il soggetto è a conoscenza, o dovrebbe esserlo usando l’ordinaria diligenza, degli elementi che minano la validità dell’atto su cui basa le proprie scelte economiche.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza offre un importante monito per le imprese che operano con la Pubblica Amministrazione. La tutela del legittimo affidamento non è uno scudo assoluto. Per ottenere un risarcimento a seguito dell’annullamento di un atto favorevole, è necessario dimostrare di aver riposto una fiducia incolpevole e ragionevole nella sua stabilità.

Se un’impresa contribuisce, anche involontariamente, a generare l’errore che vizia il provvedimento, o se viene a conoscenza di un’impugnazione, il suo affidamento cessa di essere ‘legittimo’. Ogni spesa sostenuta da quel momento in poi è considerata un rischio d’impresa non risarcibile. La decisione ribadisce quindi che la diligenza e la prudenza sono essenziali nel valutare la solidità dei provvedimenti amministrativi prima di intraprendere investimenti significativi.

Un’impresa ha sempre diritto al risarcimento se un’autorizzazione amministrativa viene annullata?
No, non sempre. Il diritto al risarcimento si fonda sul principio del legittimo affidamento, che richiede che la fiducia riposta nel provvedimento fosse ragionevole e incolpevole. Se l’impresa era a conoscenza dei vizi dell’atto o ha contribuito a causarli, non può vantare un affidamento meritevole di tutela.

Cosa succede se un’impresa investe denaro dopo aver saputo che l’autorizzazione è stata impugnata in tribunale?
Secondo la Corte, dal momento in cui l’impresa riceve la notifica dell’impugnazione, non può più fare legittimo affidamento sulla stabilità del provvedimento. Qualsiasi spesa sostenuta successivamente è considerata un’assunzione di rischio a proprio carico e, in caso di annullamento, non sarà risarcibile.

Il comportamento dell’impresa durante il procedimento amministrativo può influenzare il diritto al risarcimento?
Sì, in modo decisivo. Nel caso esaminato, la Corte ha sottolineato che la società aveva contribuito a generare l’errore della Pubblica Amministrazione fornendo documentazione che rafforzava una convinzione errata. Questo comportamento ha escluso in radice la possibilità di riconoscere un affidamento giustificato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 30366 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 30366 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 9494/2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del liquidatore e legale rappresentante pro-tempore , rappresentata e difesa giusta dagli AVV_NOTAIOti NOME COGNOME (EMAIL) e NOME COGNOME (EMAIL);

– ricorrente –

contro

REGIONE RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro-tempore , rappresentata e difesa dagli AVV_NOTAIOti NOME COGNOME (EMAIL), NOME COGNOME (EMAIL) e NOME COGNOME (EMAIL) dell’Avvocatura

Regionale del Veneto, e dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO (EMAIL);

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2644/2020 della CORTE D’APPELLO DI VENEZIA, depositata il 12/10/2020;

udita la relazione della causa svolta in camera di consiglio del 17/10/2024 dal AVV_NOTAIO. NOME COGNOME;

ritenuto che,

con sentenza resa in data 12/10/2020, la Corte d’appello di Venezia ha confermato la decisione con la quale il giudice di primo grado aveva rigettato la domanda proposta dalla RAGIONE_SOCIALE per la condanna della Regione Veneto al risarcimento dei danni asseritamente subiti a seguito dell’annullamento, in sede giurisdizionale, della deliberazione della Giunta regionale del Veneto n. 1115 del 28 aprile 2009 emessa nell’ambito del procedimento amministrativo diretto al rilascio dell’autorizzazione richiesta dalla RAGIONE_SOCIALE per la gestione di una discarica per lo stoccaggio di rifiuti speciali non pericolosi;
a fondamento della decisione assunta, la Corte territoriale ha rilevato la correttezza della decisione del primo giudice nella parte in cui aveva escluso che gli esborsi e gli oneri economici sostenuti dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in previsione dello svolgimento dell’attività di discarica deAVV_NOTAIOa in giudizio potessero considerarsi alla stregua di danni risarcibili dall’amministrazione regionale, attesa l’impossibilità di riconoscere alcun legittimo e giustificato affidamento della stessa RAGIONE_SOCIALE sulla stabilità della deliberazione annullata, dovendo piuttosto ritenersi che la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE avesse sostenuto detti oneri a proprio esclusivo rischio e pericolo;
in particolare, la Corte territoriale ha evidenziato come, nel corso del procedimento amministrativo volto all’adozione del provvedimento

autorizzativo, la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE fosse stata costantemente in grado di rendersi conto delle criticità della deliberazione successivamente annullata, avendo anzi contribuito, attraverso le deduzioni fornite all’amministrazione, a generare i presupposti delle criticità successivamente poste dal giudice amministrativo a fondamento dell’annullamento della delibera;

avverso la sentenza d’appello, la RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione sulla base di due motivi d’impugnazione;

la Regione Veneto resiste con controricorso;

considerato che,

con il primo motivo, la RAGIONE_SOCIALE ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 1173, 1175, 1176, 1337, 2043, 2056 e 1227 c.c., nonché del principio di tutela dell’affidamento e dei principi che le regolano la responsabilità da contatto sociale qualificato (in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.), per avere la corte territoriale erroneamente ritenuto che il comportamento dell’amministrazione regionale non avesse violato il principio della tutela del legittimo affidamento, né avrebbe integrato una conAVV_NOTAIOa colposa idonea a giustificare il risarcimento dei danni rivendicato dall’odierna istante;
con il secondo motivo, la RAGIONE_SOCIALE ricorrente censura la sentenza impugnata per violazione e falsa applicazione degli artt. 2043, 2056 e 1227 c.c., nonché dell’art. 13 della legge regionale Veneto n. 10/99 (in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.), per avere la corte territoriale erroneamente escluso ogni responsabilità della Regione nella produzione del danno denunciato dall’odierna istante, attribuendo esclusivamente a quest’ultima la causazione del pregiudizio subito per aver confidato nella legittimità dell’autorizzazione ottenuta;
entrambi i motivi -congiuntamente esaminabili per ragioni di connessione – sono inammissibili;

osserva il Collegio come la Corte territoriale abbia puntualmente evidenziato le ragioni della ritenuta correttezza della decisione del primo giudice nella parte in cui aveva escluso il ricorso di un possibile legittimo affidamento della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sulla stabilità del provvedimento autorizzativo dalla stessa originariamente ottenuto;

in particolare, il giudice d’appello ha opportunamente posto in evidenza la circostanza dell’avvenut o annullamento di quel provvedimento autorizzativo per essere state pretermessi due enti locali nelle audizioni preliminari all’adozione dell’atto amministrativo, sottolineando come gli stessi elaborati progettuali depositati presso l’amministrazione dalla RAGIONE_SOCIALE odierna ricorrente avessero sostenuto (e, dunque prospettato) l’estraneità al procedimento di quegli stessi enti locali, contribuendo così al rafforzamento dell’erroneo convincimento dell’autorità amministrativa;
in termini ancor più significativi, la Corte territoriale ha sottolineato come, a solo poche settimane dall’adozione di quella delibera (prima della quale nessun onere economico, spesa o esborso sarebbe stato giustificato dal legittimo affidamento dell’eventuale adozione della stessa), alla RAGIONE_SOCIALE odierna ricorrente fosse stato notificato l’atto di impugnazione di quella deliberazione, sì che, ancora una volta, le circostanze concrete avrebbero dovuto ritenersi tali da escludere la creazione di un alcun affidamento sulla stabilità del provvedimento amministrativo, con la conseguente assoluta rischiosità dell’assunzione di esborsi ed oneri economici fondati sulla convinzione di detta stabilità;
si tratta di argomentazioni in fatto destinate a supportare ed argomentare in modo adeguato le ragioni della ritenuta insussistenza

di un giustificato affidamento della RAGIONE_SOCIALE suscettibile di legittimare il risarcimento dei danni rivendicato dall’odierna ricorrente: argomentazioni elaborate e sviluppate dai giudici del merito, nell’esercizio della propria discrezionalità valutativa, nel pieno rispetto dei canoni di congruità logica e di correttezza giuridica;

fermi tali assunti, varrà rilevare come entrambe le censure avanzate dall’odierna RAGIONE_SOCIALE ricorrente in altro non si risolvano se non in una proposta di rilettura nel merito dei fatti di causa e delle prove, in forza di un’impostazione critica non consentita in questa sede di legittimità;

sulla base di tali premesse, dev’essere dichiarata l’inammissibilità del ricorso;

le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo;

si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della RAGIONE_SOCIALE ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1-quater, dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al rimborso, in favore della controricorrente, delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro 30.000,00, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in euro 200,00, e agli accessori come per legge.

Dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1-quater, dell’art. 13 del d.p.r. n. 115/2002.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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