Legittimo affidamento: nessun diritto da legge incostituzionale

Una dipendente pubblica ha richiesto un adeguamento retributivo basato su una legge regionale, successivamente dichiarata incostituzionale. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che non può sorgere alcun diritto, né invocarsi il principio di legittimo affidamento, da una norma incostituzionale, soprattutto in presenza di un precedente giudicato sfavorevole.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimo affidamento: nessun diritto può nascere da una legge incostituzionale

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione riafferma un principio fondamentale del nostro ordinamento: non è possibile invocare il legittimo affidamento per pretendere un diritto basato su una legge che è stata dichiarata incostituzionale. Il caso analizzato riguarda la richiesta di perequazione retributiva di una dipendente pubblica, una vicenda che evidenzia i confini netti tra le competenze legislative dello Stato e delle Regioni e gli effetti delle sentenze della Corte Costituzionale sui diritti dei cittadini.

I Fatti del Caso: La Lunga Battaglia per la Perequazione

Una dipendente di una Regione, assunta tramite concorso pubblico, aveva avviato un contenzioso per ottenere un adeguamento del proprio trattamento economico di anzianità. La sua richiesta si fondava su una legge regionale che mirava a parificare la sua retribuzione a quella di colleghi provenienti da altre amministrazioni pubbliche, i quali godevano di un trattamento più favorevole.

Inizialmente, i tribunali di primo e secondo grado avevano dato ragione alla lavoratrice. Tuttavia, la vicenda ha subito una svolta decisiva quando la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 211 del 2014, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma regionale in questione. La Consulta ha stabilito che la Regione aveva invaso la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordinamento civile”, che include la disciplina del rapporto di lavoro pubblico.

Sulla base di questa pronuncia, la Corte di Cassazione aveva già annullato la precedente decisione favorevole alla dipendente. Nonostante ciò, la lavoratrice ha intrapreso una nuova azione legale, sostenendo che la declaratoria di incostituzionalità non potesse travolgere i diritti sorti prima della sentenza e invocando la violazione del suo legittimo affidamento.

La Decisione della Cassazione e il Principio del Legittimo Affidamento

La Corte di Cassazione, con la nuova ordinanza, ha dichiarato il ricorso inammissibile, chiudendo definitivamente la questione. La decisione si basa su due pilastri argomentativi: l’effetto del giudicato e l’impossibilità di fondare un legittimo affidamento su una norma incostituzionale.

L’Impatto della Declaratoria di Incostituzionalità

I giudici hanno ribadito un principio cardine: quando una norma viene dichiarata incostituzionale, essa cessa di avere efficacia fin dalla sua origine (ex tunc). È come se non fosse mai esistita nell’ordinamento giuridico. Di conseguenza, nessun diritto soggettivo “perfetto” può considerarsi sorto sulla base di tale norma. L’argomentazione della ricorrente, secondo cui i rapporti costituiti prima della sentenza della Consulta dovrebbero rimanere validi, è stata quindi respinta in quanto giuridicamente infondata.

L’Assenza di un Valido Legittimo Affidamento

Il concetto di legittimo affidamento protegge il cittadino che ha ragionevolmente confidato in una situazione giuridica stabile. Tuttavia, la Corte ha specificato che non può esistere un affidamento meritevole di tutela basato su una norma contraria alla Costituzione. Inoltre, nel caso di specie, la Regione non aveva mai concretamente applicato la norma alla dipendente, pagandole le somme richieste. L’aver dovuto agire in giudizio per ottenere il riconoscimento del diritto è, secondo la Corte, la prova che non esistevano i presupposti per un affidamento tutelabile. L’esito sfavorevole del primo lungo iter giudiziario ha ulteriormente consolidato questa posizione.

Le Motivazioni della Corte

La Suprema Corte ha motivato la propria decisione sottolineando innanzitutto l’esistenza di un precedente giudicato formatosi tra le stesse parti. La sentenza della Cassazione del 2015 aveva già rigettato la domanda della lavoratrice nel merito, e tale decisione, ormai definitiva, precludeva ogni ulteriore discussione sulla stessa pretesa fondata sulla medesima legge incostituzionale. La Corte ha inoltre evidenziato che la pretesa della ricorrente di far sopravvivere parti della legge regionale (il comma 2 ter) era infondata, poiché tale disposizione era meramente strumentale a quella principale dichiarata illegittima. La motivazione della Corte d’Appello, che aveva respinto il reclamo della lavoratrice, è stata quindi giudicata adeguata e corretta, in quanto aveva esaminato tutti i fatti rilevanti e concluso per l’inesistenza di qualsiasi lesione dell’affidamento.

Le Conclusioni

Questa ordinanza offre un importante chiarimento sui limiti del legittimo affidamento e sugli effetti retroattivi delle sentenze di incostituzionalità. La decisione conferma che un diritto non può mai sorgere da una fonte normativa viziata da incostituzionalità. Per i cittadini e i lavoratori, ciò significa che la stabilità di un diritto basato su una legge è sempre subordinata alla sua conformità alla Costituzione. La pronuncia rafforza la certezza del diritto, impedendo che situazioni giuridiche basate su norme invalide possano consolidarsi, e riafferma il ruolo centrale della Corte Costituzionale come garante della coerenza dell’ordinamento giuridico.

Può una legge, dopo essere stata dichiarata incostituzionale, produrre ancora effetti per i rapporti sorti prima della sentenza della Corte Costituzionale?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che una norma dichiarata incostituzionale viene rimossa dall’ordinamento con effetto retroattivo (ex tunc), come se non fosse mai esistita. Di conseguenza, non può aver generato alcun diritto soggettivo valido, neanche per il periodo precedente alla declaratoria di incostituzionalità.

È possibile invocare il principio del legittimo affidamento per ottenere un beneficio previsto da una norma poi dichiarata incostituzionale?
No. Secondo la sentenza, non può esistere un valido e legittimo affidamento su una norma incostituzionale. Nel caso specifico, la Corte ha ulteriormente osservato che la Regione non aveva mai applicato concretamente la norma alla dipendente e che l’esito sfavorevole del precedente giudizio dimostrava l’assenza dei presupposti per un affidamento meritevole di tutela.

Una precedente sentenza della Cassazione che ha già deciso sulla stessa questione tra le stesse parti ha qualche effetto su un nuovo ricorso?
Sì, ha un effetto preclusivo. Una sentenza passata in giudicato, cioè non più impugnabile, risolve la controversia in modo definitivo tra le parti. Pertanto, come stabilito nel caso esaminato, essa impedisce l’accoglimento di ogni nuova domanda basata sulla stessa normativa e tra le medesime parti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5515 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5515 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: TRICOMI IRENE

Data pubblicazione: 02/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 14993/2024 proposto da:

COGNOME NOMECOGNOME rappresentata e difesa da ll’Avv. COGNOME e domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

-ricorrente –

contro

REGIONE ABRUZZO, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti NOME COGNOME NOME COGNOME e domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della Corte d’appello di L’Aquila n. 17/2024 pubblicata il 6 gennaio 2024, RG 34/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10 gennaio 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

NOME COGNOME dipendente di ruolo della Regione Abruzzo con inquadramento Funzionario esperto amministrativo, Cat. D posizione economica D6, dal 1°

ottobre 1980 al 31 luglio 2007, aveva adito originariamente il Tribunale di Pescara esponendo che, in seguito all’entrata in vigore della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, in virtù del suo art. 43, era stato introdotto l’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, che aveva riconosciuto a tutti i dipendenti della detta Regione lo stesso trattamento economico di anzianità di colleghi che lo avevano maturato presso altro ente pubblico e che lo avevano ‘trascinato’ con sé, ove più favorevole, una volta assunti dalla Regione Abruzzo con pubblico concorso.
La ricorrente aveva rappresentato che la successiva legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008 aveva modificato il citato comma 2 bis, prescrivendo che, ai dipendenti i quali, alla data del 1989, erano inquadrati in ruolo in una delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, era riconosciuto, ai fini perequativi, lo stesso trattamento economico di anzianità attribuito a quelli appartenenti alla prima qualifica cui era stato applicato il comma 1, tenendo conto dell’ammontar e maggiore percepito, a parità di anzianità di servizio, al momento dell’inquadramento in ruolo regionale, nella qualifica attualmente ricoperta.
La dipendente aveva chiesto, quindi, l’adeguamento della sua retribuzione, ai sensi della legislazione sopra riportata.

La sua domanda era stata accolta dal Tribunale di Pescara e la decisione era stata confermata dalla Corte d’appello di L’Aquila, ma la Corte di cassazione aveva rigettato tale domanda in quanto la Corte costituzionale, con sentenza n. 211 del 2014, aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come modificato dall’art. 1, comma 2, della legge Regio Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte ove aveva introdotto il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Ab ruzzo n. 118 del 1998.
La ricorrente ha, quindi, proposto un nuovo ricorso al Tribunale di L’Aquila, poi riassunto davanti a quello di Pescara, chiedendo la condanna della Regione Abruzzo a corrispondere delle somme di denaro per le causali esposte.

Il Tribunale di Pescara, nel contraddittorio delle parti, ha rigettato il ricorso.

La lavoratrice ha proposto appello.

La Corte d’appello di L’Aquila, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 17/2024, ha rigettato l’appello.

La lavoratrice ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

La Regione Abruzzo si è difesa con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo e il secondo motivo, che possono essere trattati congiuntamente, stante la stretta connessione, la ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione de ll’art. 1, comma 2 bis, della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, introdotto dall’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, nonché degli artt. 112, 113 e 132 c.p.c. 118 disp. att. c.p.c. e degli artt. 13, 15, 24 e 111, comma 6, Cost. , e l’omesso esame di fatto decisivo.

Afferma che le disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime non sarebbero automaticamente espunte dall’ordinamento, ma con tinuerebbero ad avere effetto per i rapporti costituitisi prima della sentenza della Corte costituzionale. Inoltre, l’art. 43 citato avrebbe inserito solo formalmente i commi 2 bis e 2 ter dell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, e avrebbe solo disciplinato un criterio automatico di riconoscimento.

Il criterio di perequazione introdotto dall’art. 43 in esame avrebbe inciso sulla retribuzione, diventando elemento della stessa e diritto soggettivo patrimoniale perfetto, personale e sociale.

In ogni caso, il comma 2 ter, successivo al menzionato 2 bis, sarebbe sopravvissuto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale (pur se abrogato nel 2011).

La motivazione della sentenza impugnata sarebbe stata, quindi, carente.

In aggiunta a ciò, sarebbe stato leso pure il suo legittimo affidamento e non sarebbero stati esaminati dei fatti che erano il presupposto del suo diritto.

Le doglianze sono inammissibili.

In primo luogo, si osserva che questa Sezione della Corte di cassazione, con sentenza n. 19095 del 25 settembre 2015, ha cassato la decisione di appello che aveva dichiarato il diritto di alcuni dipendenti della Regione Abruzzo, fra cui l’attuale ricorrente, alla perequazione della retribuzione individuale di anzianità a quella percepita da altri dipendenti inquadrati in pari ruolo a norma degli artt.

1 legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, 43 legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005 ed 1 legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 fino all ‘ abrogazione sopravvenuta per effetto della legge Regione Abruzzo n. 24 del 2011, con condanna della Regione a corrispondere le differenze retributive maggiorate degli interessi legali a decorrere dalle rispettive date di entrata in vigore delle citate leggi regionali.

La RAGIONE_SOCIALE in tale occasione, ha deciso nel merito la causa, rigettando la domanda in esame.

Ha affermato, in motivazione, richiamando il precedente conforme di Cass., Sez. L, n. 26320 del 15 dicembre 2014, che ‘ la Corte costituzionale con sentenza n. 211 del 2014 investita dal Tribunale di Teramo della questione di legittimità costituzionale dell ‘ art. 43 della l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale 2005-2007 della Legge Regione Abruzzo – Legge finanziaria regionale 2005), come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008, n. 16 (Provvedimenti urgenti ed indifferibili) in riferimento all ‘ art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione e dal momento che la disciplina del trattamento economico dei dipendenti regionali rientrerebbe nella materia dell ‘ ordinamento civile che appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ha dichiarato l ‘ illegittimità costituzionale dell ‘ art. 43 della predetta l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008 n. 16 nella parte in cui introduce il comma 2-bis nell ‘ art. 1 della l.r. Abruzzo 13 ottobre 1998 n. 118 (Riconoscimento agli effetti economici della anzianità di servizio prestato presso lo Stato, Enti Pubblici, Enti Locali e Regioni, nei confronti del personale inquadrato nel ruolo regionale a seguito di pubblici concorsi ed estensione dei benefici previsti dalla L. n. 144 del 1989 al personale ex L. n. 285 del 1977). Tanto perché l ‘ art. 43 della citata l.r. n. 6 del 2005, nel disciplinare la retribuzione individuale di anzianità dei dipendenti regionali, allineandone l ‘ ammontare a quello percepito dai dipendenti che, provenendo da altre amministrazioni, sono transitati nei ruoli regionali, incide sul trattamento economico dei dipendenti regionali prevedendone un incremento allorché ricorrano le condizioni previste e, quindi eccede dall ‘ ambito di competenza
riservato al legislatore regionale invadendo la materia dell ‘ ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato ‘ .

Ne derivava che, secondo i precedenti richiamati, per effetto della declaratoria d ‘ incostituzionalità dell ‘ art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall ‘ art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell ‘ art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 – su cui si fondava la domanda del dipendente – il ricorso per cassazione doveva essere accolto e la sentenza impugnata cassata.

Pertanto, il giudicato formatosi in seguito alla sentenza di questa Sezione della Corte di cassazione, n. 19095 del 25 settembre 2015, preclude l’accoglimento di ogni domanda della ricorrente fondata su ll’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2 bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.

A questa affermazione consegue l’impossibilità di ritenere che un diritto soggettivo perfetto si sia radicato in capo alla detta ricorrente sulla base della menzionata normativa, seppure per il tempo antecedente alla sentenza della Corte costituzionale n. 211 del 2014, atteso che il diritto qui reclamato non era mai stato riconosciuto finora, né dalla Regione Abruzzo né in sede giudiziaria in via definitiva.

Neanche può ipotizzarsi che il citato comma 2 bis avrebbe solo codificato un principio già esistente nell’ordinamento. Infatti, se così fosse, la ricorrente avrebbe dovuto quantomeno indicarne il fondamento normativo che, invece, è rimasto del tutto sconosciuto.

D’altronde, se mai si volesse ammettere che vi fosse un diritto soggettivo personale e sociale della dipendente alla perequazione – che, invero, non si ritiene sussista -, e prescindendo dal fatto che non fosse stato accertato in precedenza, non sarebbe ravvisabile un criterio di quantificazione della pretesa che, per la medesima ricorrente, avrebbe dovuto essere quello riportato nel comma 2 bis dichiarato ormai costituzionalmente illegittimo.

Del tutto priva di valore è la menzione del comma 2 ter in quanto, anche a volere ignorare il giudicato del 2015 sfavorevole alla dipendente, tale

disposizione era chiaramente strumentale a quella del precedente comma 2 bis e, quindi, non può servire a fondare un diritto che non può più basarsi su tale comma 2 bis.

Adeguata è, quindi, la motivazione della sentenza impugnata, che ha esaminato tutti i fatti rilevanti posti a fondamento della pretesa della ricorrente. Infine, nessuna lesione dell’affidamento della lavoratrice vi è stata.

Esattamente, la corte territoriale ha rilevato che la Regione Abruzzo non aveva mai applicato la norma oggetto di causa, con l’effetto che non aveva potuto ingenerare l’affidamento circa la spettanza del diritto in capo alla lavoratrice, atteso che le somme in questione non erano mai entrate nella sua sfera patrimoniale, soprattutto dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 211 del 2014 e della Corte di cassazione n. 19095 del 25 settembre 2015.

Infatti, non può esservi un valido affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima.

Peraltro, la stessa ricorrente aveva agito in giudizio per ottenere quello che considerava il riconoscimento di un suo diritto e, quindi, l’esito sfavorevole del processo è prova che non vi erano i presupposti per parlare di un legittimo affidamento.

Se, poi, volesse ipotizzarsi la presenza di un affidamento preesistente a tutte le disposizioni de quibus , non si comprenderebbe il motivo per il quale la dipendente, invece di farlo valere da subito, abbia agito sulla base di una regolamentazione della quale, adesso, prospetta la sostanziale inutilità. Al contrario, ciò palesa come nessun affidamento vi fosse da parte sua, almeno fino al passaggio in giudicato delle pronunce giudiziarie a lei contrarie.

Il ricorso è dichiarato inammissibile.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

La Corte,

dichiara inammissibile il ricorso;

-condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in € 4.500,00 per compenso professionale e in € 200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge e alle spese generali nella misura del 15%;

-ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro, il 10

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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