Legittimazione passiva sindaco: chi citare in giudizio?

Un cittadino ha richiesto l’iscrizione anagrafica, citando in giudizio il Comune. La Corte di Cassazione ha annullato l’intero processo, chiarendo la questione della legittimazione passiva del sindaco. Poiché in materia anagrafica il sindaco agisce come Ufficiale di Governo, la causa doveva essere intentata contro il Ministero dell’Interno (Stato) e non contro l’ente comunale. L’errata identificazione del convenuto ha reso nullo il giudizio sin dall’inizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimazione Passiva del Sindaco: Un Errore che Annulla l’Intero Processo

La questione della legittimazione passiva del sindaco è un tema tanto tecnico quanto cruciale nel diritto processuale. Un errore nell’identificare correttamente contro chi intentare una causa può avere conseguenze drastiche, come l’annullamento dell’intero giudizio. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: quando il Sindaco agisce come Ufficiale di Governo, la controparte processuale non è il Comune, ma lo Stato. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Un cittadino si rivolgeva al Tribunale per ottenere l’iscrizione nei registri anagrafici di un Comune per un determinato periodo. La sua richiesta era rivolta al Sindaco, nella sua veste di responsabile della tenuta dei registri. L’azione legale veniva intentata contro il Comune e il Ministero dell’Interno.

Inizialmente, il Tribunale adito si dichiarava territorialmente incompetente, indicando come foro corretto quello della sede distrettuale dell’Avvocatura dello Stato. Riassunta la causa dinanzi al nuovo giudice, il Tribunale accoglieva la domanda del cittadino. Il Comune, tuttavia, proponeva reclamo presso la Corte d’Appello, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva: sosteneva che, agendo il Sindaco quale Ufficiale di Governo, la causa avrebbe dovuto coinvolgere unicamente lo Stato.

La Corte d’Appello rigettava il reclamo, ritenendo che il Sindaco, pur nelle sue funzioni statali, si fosse avvalso dell’apparato dell’ente comunale. La vicenda giungeva così dinanzi alla Corte di Cassazione.

Il Problema della Legittimazione Passiva del Sindaco

Il nodo centrale della controversia risiede nella duplice natura della figura del Sindaco. Egli è, da un lato, il capo dell’amministrazione comunale e, dall’altro, un Ufficiale di Governo per specifiche materie delegate dallo Stato, come i servizi anagrafici, lo stato civile e la sicurezza pubblica.

Il Comune ha sostenuto in Cassazione che la Corte d’Appello avesse errato nel considerarlo parte legittimata passivamente. Secondo il ricorrente, gli atti compiuti dal Sindaco come ufficiale dell’anagrafe sono direttamente imputabili allo Stato. Di conseguenza, l’azione legale avrebbe dovuto essere notificata presso l’Avvocatura dello Stato territorialmente competente, non presso la sede del Comune.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il motivo di ricorso del Comune, ritenendolo fondato. Ha chiarito che in tema di anagrafe della popolazione residente, il Sindaco agisce quale organo statuale. I suoi atti, in questo specifico ambito, sono direttamente imputabili allo Stato. Questo principio ha radici profonde nella giurisprudenza e nella legislazione, che distinguono nettamente le funzioni proprie del Comune da quelle esercitate per conto dello Stato.

L’erronea citazione in giudizio del Comune, anziché del Sindaco nella sua qualità di Ufficiale di Governo (e quindi, in ultima analisi, del Ministero dell’Interno), non costituisce un semplice errore di notifica, ma un vizio fondamentale dell’atto introduttivo del giudizio, noto come vizio dell’editio actionis.

Le Motivazioni della Corte

La Corte ha spiegato che l’errata identificazione del soggetto convenuto ha comportato un’invalida costituzione del rapporto processuale. In altre parole, il processo si è svolto sin dall’inizio nei confronti di un soggetto (il Comune) che non era il titolare passivo del rapporto giuridico controverso. Questo difetto non è sanabile e travolge l’intero giudizio di merito, a prescindere dall’esito.

La Cassazione ha affermato che, poiché il contraddittorio non è mai stato validamente costituito, l’unica soluzione possibile è dichiarare la nullità dell’intero procedimento. Di conseguenza, ha cassato la decisione impugnata e ha rinviato la causa al giudice di primo grado, che dovrà provvedere a un nuovo esame della vicenda, partendo da una corretta instaurazione del contraddittorio.

Conclusioni

Questa pronuncia offre un’importante lezione pratica: prima di intraprendere un’azione legale che coinvolge un’amministrazione pubblica, è essenziale individuare con precisione la natura della funzione esercitata. Se l’atto contestato è stato emesso dal Sindaco nell’esercizio di poteri statali (come in materia anagrafica), la legittimazione passiva appartiene allo Stato, rappresentato dal Ministero competente. Citare in giudizio l’ente comunale in questi casi espone al rischio concreto di vedere la propria domanda annullata per un vizio procedurale, con conseguente spreco di tempo e risorse.

Chi bisogna citare in giudizio per questioni relative all’anagrafe comunale?
Secondo la Corte di Cassazione, poiché il Sindaco agisce come Ufficiale di Governo in materia anagrafica, gli atti sono imputabili allo Stato. Pertanto, la causa deve essere intentata nei confronti del Ministero dell’Interno, e non del Comune.

Cosa succede se si cita in giudizio il Comune invece dello Stato quando il Sindaco agisce come Ufficiale di Governo?
Si verifica un vizio dell’atto introduttivo del giudizio (vizio dell’editio actionis) che comporta la nullità dell’intero procedimento, in quanto il rapporto processuale non si è validamente costituito nei confronti del soggetto legittimato passivo.

Qual è la differenza tra il Sindaco come capo dell’amministrazione comunale e come Ufficiale di Governo?
Come capo dell’amministrazione comunale, il Sindaco rappresenta l’ente locale e ne gestisce le funzioni proprie (es. urbanistica, tributi locali). Come Ufficiale di Governo, agisce per conto dello Stato in materie specifiche delegate dalla legge, come anagrafe, stato civile, ordine pubblico e servizi elettorali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 1612 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 1612 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso 24849/2023 proposto da:

COMUNE DI SAN SEVERO, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso, dall’AVV_NOTAIO , per procura speciale in atti;

-ricorrente –

-contro-

COGNOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO , per procura speciale in atti;

-controricorrente-

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEle RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE;

-resistente- avverso il decreto d ella Corte d’appello di Bari , n. 3281/2023, depositato in data 26.10.2023;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 19.11.2024 dal Cons. rel., AVV_NOTAIO COGNOME.

RILEVATO CHE

Con ricorso ex art. 702-bis c.p.c. (ratione temporis applicabile) proposto innanzi al Tribunale di Foggia, NOME COGNOME conveniva in giudizio il RAGIONE_SOCIALE di S. COGNOME ed il RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE per ottenere dal Sindaco di San COGNOME, nella veste di Ufficiale di Governo, responsabile RAGIONE_SOCIALEa tenuta dei registri anagrafici, l’iscrizione nei registri anagrafici ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2, comma 3° L. 1228/54, a far data dal 10 aprile 2016 al 9 aprile 2019.

Si costituivano in giudizio il RAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALE i quali preliminarmente eccepivano il difetto di competenza territoriale del giudice adito in quanto, essendo convenuta una amministrazione statale oltre che il Sindaco quale Ufficiale di Governo, il giudice competente non poteva che essere il Tribunale di Bari, ove vi era la sede distrettuale RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, con conseguente incidenza sulla individuazione del giudice da adire.

Il Tribunale di Foggia, con ordinanza del 22 giugno 2021, accoglieva la eccezione opposta dai resistenti, dichiarando la propria incompetenza territoriale, ed indicando quale ufficio competente il Tribunale di Bari.

Con ricorso in riassunzione, COGNOME adiva il Tribunale di Bari affinché, ai sensi e per gli effetti RAGIONE_SOCIALE‘art. 737 c.p.c . accogliesse la richiesta di rettificazione con iscrizione nei Registri anagrafici del RAGIONE_SOCIALE di San COGNOME.

Quest’ultimo si costituiva in giudizio eccependo in via preliminare il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto non parte in causa atteso che resistente era il Sindaco quale Ufficiale di Governo e non nella qualità di legale rappresentante RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE territoriale.

In secondo luogo, il RAGIONE_SOCIALE eccepiva la inammissibilità del ricorso, atteso che era stato formulato con rito differente da quello con il quale era stato introdotto il giudizio innanzi al Tribunale di Foggia, per cui sarebbe stata necessaria l’introduzione di un autonomo giudizio; nel merito, contestava la domanda.

Il Tribunale di Bari, con ordinanza del 22 marzo 2022 accoglieva il ricorso proposto e, per l’effetto , imponeva al Sindaco del RAGIONE_SOCIALE di San COGNOME di iscrivere COGNOME COGNOME nei registri anagrafici RAGIONE_SOCIALEa popolazione residente per il periodo controverso.

Il RAGIONE_SOCIALE COGNOME reclamava la decisione di prime cure innanzi alla Corte di Appello di Bari, riproponendo le medesime difese del primo grado.

La Corte di Appello di Bari, con decreto del 26 ottobre 2023, rigettava il reclamo, osservando che: era infondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, in quanto il Sindaco, pur esercitando le funzioni di Ufficiale di Governo, di fatto si era avvalso RAGIONE_SOCIALE‘apparato RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE di cui era al vertice; quanto alla eccezione di inammissibilità, come rilevato dal Tribunale, essa doveva intendersi implicitamente delibata e superata trattandosi di una questione preliminare rispetto alla declaratoria di incompetenza, condividendo nel merito il provvedimento impugnato
Avverso tale ultima decisione il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE San COGNOME propone ricorso per cassazione con tre motivi, illustrati da memoria. COGNOME e il RAGIONE_SOCIALE di San COGNOME resistono con controricorso (il RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria).

Il RAGIONE_SOCIALE ha depositato atto al solo fine di partecipare all’eventuale udienza di discussione.

RITENUTO CHE

Con il primo motivo è denunziata violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c. punto 3), circa il difetto di legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE di San COGNOME, in relazione alla legge 25 marzo 1958 n. 260, per aver la Corte d’appello ritenuto che il RAGIONE_SOCIALE, e non il Sindaco, fosse legittimato passivo, rilevando che quest’ultimo aveva esercitato le attribuzioni in materia di anagrafe quale ufficiale di Governo, pur avendo in concreto operato per il tramite RAGIONE_SOCIALE‘apparato RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE comunale di cui era al vertice.
Al riguardo, il ricorrente lamenta che la Corte d’appello , ai fini RAGIONE_SOCIALEa decisione, abbia considerato ininfluente la decisione del Tar Lazio, Roma, n. 11217/2015, secondo la quale la notificazione del ricorso introduttivo va effettuata presso l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE territorialmente competente, in quanto ‘ operando il Sindaco come ufficiale di Governo, nella sua qualità di Ufficiale RAGIONE_SOCIALE‘anagrafe….avrebbe dovuto essere evocato in giudizio presso l’RAGIONE_SOCIALE secondo quanto disposto da ll’art. 1 RAGIONE_SOCIALEa L. 260/1958 ‘, nel mentre, nel caso di specie, le notificazioni erano state effettuate presso la Casa RAGIONE_SOCIALE di San COGNOME.
Il secondo motivo denunzia violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 737 c.p.c., in relazione alla inammiss ibilita’ del giudizio , nonché difetto di motivazione, in quanto il ricorso per riassunzione era avvenuto secondo quanto disposto dalla suddetta norma innanzi al giudice collegiale, sulla base di rito diverso rispetto al ricorso introduttivo RAGIONE_SOCIALEa lite, promosso ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 702 bis c.p.c., innanzi al giudice monocratico.

Al riguardo, il ricorrente lamenta che la Corte d’appello abbia ritenuto che l’eccezione era stata implicitamente delibata e superata dal giudice,

trattandosi di una valutazione preliminare rispetto alla declaratoria di incompetenza.

Il terzo motivo denunzia violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2700 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c. -punti 3) e 5) -per aver la Corte territoriale ritenuto che il COGNOME risiedeva nei Comuni di San COGNOME e Lucera sin dal 2007, per ragioni di lavoro, come desumibile dalle risultanze RAGIONE_SOCIALEe buste paga e RAGIONE_SOCIALE‘estratto conto previdenziale , deducendone l’erroneità RAGIONE_SOCIALE‘attestazione d’irreperibilità contenuta nei verbali redatti dalla polizia municipale in occasione degli accessi presso la residenza anagrafica in San COGNOME, in INDIRIZZO, nel 2014 e 2015.
Al riguardo, il ricorrente lamenta che: la Corte d’appello non abbia tenuto conto RAGIONE_SOCIALE‘efficacia probato ria rafforzata, ex art. 2700 c.c., dei verbali d’accesso RAGIONE_SOCIALEa polizia municipale rispetto al contenuto RAGIONE_SOCIALEe scritture private aventi oggettiva valenza probatoria inferiore, considerando la mancata proposizione RAGIONE_SOCIALEa querela di falso; la richiesta processualmente accolta di iscrizione del COGNOME nei registri anagrafici presupponeva la invalidazione degli atti che avevano dato corso alla cancellazione, atteso che il resistente non poteva esimersi dal richiedere la loro disapplicazione, vertendosi in tema di giurisdizione ordinaria; il fatto che non era stata legittimamente operata alcuna verifica nei confronti RAGIONE_SOCIALEa moglie- la quale risultava lavorare insieme al marito nella medesima azienda agricola- non costituiva prova RAGIONE_SOCIALEa veridicità RAGIONE_SOCIALEa residenza del ricorrente originario.
Il primo motivo è fondato. In tema di anagrafe RAGIONE_SOCIALEa popolazione residente ai sensi RAGIONE_SOCIALEa legge 24 dicembre 1954, n. 1228, il Sindaco agisce quale organo statuale ed i relativi atti sono direttamente imputabili allo RAGIONE_SOCIALE. L’esercizio dei poteri in materia costituisce manifestazione di prerogative statali RAGIONE_SOCIALEe quali il Sindaco è partecipe

quale Ufficiale di Governo. Ne consegue che dei danni derivanti dal comportamento doloso o colposo del Sindaco (nella specie, per illegittimo diniego RAGIONE_SOCIALEa residenza anagrafica), anche ove realizzato mediante l’operato di organi comunali che allo stesso sono di supporto, risponde il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, quale ente preponente, a prescindere dall’individuazione di un comportamento di omissione di vigilanza da parte RAGIONE_SOCIALEo stesso (Cass., n. 15199/04; n. 7210/09).

In applicazione dei medesimi principi, il ricorso contro il provvedimento del Sindaco che dispone il trattamento sanitario obbligatorio dev’essere promosso nei confronti del Sindaco quale ufficiale di governo, cioè organo diretto RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, e non quale rappresentante del RAGIONE_SOCIALE, ente estraneo alla procedura, sicché la sua evocazione in giudizio in quest’ultima veste determina un vizio relativo non solo alla notificazione del ricorso, ma anche all ‘ editio actionis, cioè al contenuto RAGIONE_SOCIALE‘atto introduttivo, che è causa RAGIONE_SOCIALEa nullità ex art. 164, comma 4, c.p.c., sanabile ai sensi del successivo comma 5 mediante la rinnovazione RAGIONE_SOCIALE‘atto da notificarsi presso l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEle RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE (Cass., n. 3660/2020).
Invero, nell’ambito di tale orientamento è stato altresì rilevato che, n ei procedimenti disciplinati dall’art. 95 d.P.R. n. 296 del 2000 promossi dai privati, la legittimazione passiva non spetta al Procuratore RAGIONE_SOCIALEa Repubblica ma al Sindaco, in qualità di ufficiale RAGIONE_SOCIALEo stato civile destinatario RAGIONE_SOCIALEa richiesta di trascrizione, ed eventualmente al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, legittimato a spiegare intervento in causa e a impugnare l’eventuale decisione, in virtù RAGIONE_SOCIALEa competenza ad esso attribuita in materia di tenuta dei registri RAGIONE_SOCIALEo stato civile (Cass, n. 39768/2021). Dalla citata giurisprudenza si evince dunque che qualora il Sindaco agisca quale ufficiale del Governo- nella fattispecie, per i servizi di
ufficiale RAGIONE_SOCIALE‘anagrafe – gli atti compiuti in tale veste sono imputabili al solo RAGIONE_SOCIALE.

Ora, nella specie, l’erronea citazione in giudizio del Sindaco non quale ufficiale di Governo, bensì quale rappresentante RAGIONE_SOCIALE‘ente territoriale, ha comportato un vizio RAGIONE_SOCIALE‘editio actionis’ , con un’invalida costituzione del rapporto processuale nei confronti di soggetto non legittimato.

Pertanto, essendosi svolto l’intero giudizio di merito a contraddittorio mai validamente costituito, devesi, dunque, dichiarare la nullità del giudizio stesso e rimettere la causa innanzi al Tribunale di Bari, giudice di primo grado, ex art. 383, c.3, c.p.c., al quale è demandato anche di provvedere sulle spese del giudizio di legittimità.

Gli altri motivi sono da ritenere assorbiti dall’accoglimento del primo .

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo, assorbiti gli altri, cassa il decreto impugnato in relazione alla censura accolta, dichiara la nullità RAGIONE_SOCIALE‘intero giudizio, e rinvia la causa al Tribunale di Bari, in diversa composizione, cui rimette anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio del 19 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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