Legittimazione passiva sindaco: chi citare in giudizio?

Un cittadino ha richiesto l’iscrizione anagrafica, citando in giudizio il Comune. La Corte di Cassazione ha annullato l’intero processo, chiarendo la questione della legittimazione passiva del sindaco. Poiché in materia anagrafica il sindaco agisce come Ufficiale di Governo, la causa doveva essere intentata contro il Ministero dell’Interno (Stato) e non contro l’ente comunale. L’errata identificazione del convenuto ha reso nullo il giudizio sin dall’inizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimazione Passiva del Sindaco: Un Errore che Annulla l’Intero Processo

La questione della legittimazione passiva del sindaco è un tema tanto tecnico quanto cruciale nel diritto processuale. Un errore nell’identificare correttamente contro chi intentare una causa può avere conseguenze drastiche, come l’annullamento dell’intero giudizio. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: quando il Sindaco agisce come Ufficiale di Governo, la controparte processuale non è il Comune, ma lo Stato. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Un cittadino si rivolgeva al Tribunale per ottenere l’iscrizione nei registri anagrafici di un Comune per un determinato periodo. La sua richiesta era rivolta al Sindaco, nella sua veste di responsabile della tenuta dei registri. L’azione legale veniva intentata contro il Comune e il Ministero dell’Interno.

Inizialmente, il Tribunale adito si dichiarava territorialmente incompetente, indicando come foro corretto quello della sede distrettuale dell’Avvocatura dello Stato. Riassunta la causa dinanzi al nuovo giudice, il Tribunale accoglieva la domanda del cittadino. Il Comune, tuttavia, proponeva reclamo presso la Corte d’Appello, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva: sosteneva che, agendo il Sindaco quale Ufficiale di Governo, la causa avrebbe dovuto coinvolgere unicamente lo Stato.

La Corte d’Appello rigettava il reclamo, ritenendo che il Sindaco, pur nelle sue funzioni statali, si fosse avvalso dell’apparato dell’ente comunale. La vicenda giungeva così dinanzi alla Corte di Cassazione.

Il Problema della Legittimazione Passiva del Sindaco

Il nodo centrale della controversia risiede nella duplice natura della figura del Sindaco. Egli è, da un lato, il capo dell’amministrazione comunale e, dall’altro, un Ufficiale di Governo per specifiche materie delegate dallo Stato, come i servizi anagrafici, lo stato civile e la sicurezza pubblica.

Il Comune ha sostenuto in Cassazione che la Corte d’Appello avesse errato nel considerarlo parte legittimata passivamente. Secondo il ricorrente, gli atti compiuti dal Sindaco come ufficiale dell’anagrafe sono direttamente imputabili allo Stato. Di conseguenza, l’azione legale avrebbe dovuto essere notificata presso l’Avvocatura dello Stato territorialmente competente, non presso la sede del Comune.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il motivo di ricorso del Comune, ritenendolo fondato. Ha chiarito che in tema di anagrafe della popolazione residente, il Sindaco agisce quale organo statuale. I suoi atti, in questo specifico ambito, sono direttamente imputabili allo Stato. Questo principio ha radici profonde nella giurisprudenza e nella legislazione, che distinguono nettamente le funzioni proprie del Comune da quelle esercitate per conto dello Stato.

L’erronea citazione in giudizio del Comune, anziché del Sindaco nella sua qualità di Ufficiale di Governo (e quindi, in ultima analisi, del Ministero dell’Interno), non costituisce un semplice errore di notifica, ma un vizio fondamentale dell’atto introduttivo del giudizio, noto come vizio dell’editio actionis.

Le Motivazioni della Corte

La Corte ha spiegato che l’errata identificazione del soggetto convenuto ha comportato un’invalida costituzione del rapporto processuale. In altre parole, il processo si è svolto sin dall’inizio nei confronti di un soggetto (il Comune) che non era il titolare passivo del rapporto giuridico controverso. Questo difetto non è sanabile e travolge l’intero giudizio di merito, a prescindere dall’esito.

La Cassazione ha affermato che, poiché il contraddittorio non è mai stato validamente costituito, l’unica soluzione possibile è dichiarare la nullità dell’intero procedimento. Di conseguenza, ha cassato la decisione impugnata e ha rinviato la causa al giudice di primo grado, che dovrà provvedere a un nuovo esame della vicenda, partendo da una corretta instaurazione del contraddittorio.

Conclusioni

Questa pronuncia offre un’importante lezione pratica: prima di intraprendere un’azione legale che coinvolge un’amministrazione pubblica, è essenziale individuare con precisione la natura della funzione esercitata. Se l’atto contestato è stato emesso dal Sindaco nell’esercizio di poteri statali (come in materia anagrafica), la legittimazione passiva appartiene allo Stato, rappresentato dal Ministero competente. Citare in giudizio l’ente comunale in questi casi espone al rischio concreto di vedere la propria domanda annullata per un vizio procedurale, con conseguente spreco di tempo e risorse.

Chi bisogna citare in giudizio per questioni relative all’anagrafe comunale?
Secondo la Corte di Cassazione, poiché il Sindaco agisce come Ufficiale di Governo in materia anagrafica, gli atti sono imputabili allo Stato. Pertanto, la causa deve essere intentata nei confronti del Ministero dell’Interno, e non del Comune.

Cosa succede se si cita in giudizio il Comune invece dello Stato quando il Sindaco agisce come Ufficiale di Governo?
Si verifica un vizio dell’atto introduttivo del giudizio (vizio dell’editio actionis) che comporta la nullità dell’intero procedimento, in quanto il rapporto processuale non si è validamente costituito nei confronti del soggetto legittimato passivo.

Qual è la differenza tra il Sindaco come capo dell’amministrazione comunale e come Ufficiale di Governo?
Come capo dell’amministrazione comunale, il Sindaco rappresenta l’ente locale e ne gestisce le funzioni proprie (es. urbanistica, tributi locali). Come Ufficiale di Governo, agisce per conto dello Stato in materie specifiche delegate dalla legge, come anagrafe, stato civile, ordine pubblico e servizi elettorali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 1612 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 1612 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/01/2025

ORDINANZA

sul ricorso 24849/2023 proposto da:

COMUNE DI SAN COGNOME, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso, dall’avv. NOME COGNOME per procura speciale in atti;

-ricorrente –

-contro-

COGNOME rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME per procura speciale in atti;

-controricorrente-

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato;

-resistente- avverso il decreto d ella Corte d’appello di Bari , n. 3281/2023, depositato in data 26.10.2023;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19.11.2024 dal Cons. rel., dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

Con ricorso ex art. 702-bis c.p.c. (ratione temporis applicabile) proposto innanzi al Tribunale di Foggia, NOME COGNOME conveniva in giudizio il Comune di S. Severo ed il Ministero dell’Interno per ottenere dal Sindaco di San Severo, nella veste di Ufficiale di Governo, responsabile della tenuta dei registri anagrafici, l’iscrizione nei registri anagrafici ai sensi dell’art. 2, comma 3° L. 1228/54, a far data dal 10 aprile 2016 al 9 aprile 2019.

Si costituivano in giudizio il Comune ed il Ministero i quali preliminarmente eccepivano il difetto di competenza territoriale del giudice adito in quanto, essendo convenuta una amministrazione statale oltre che il Sindaco quale Ufficiale di Governo, il giudice competente non poteva che essere il Tribunale di Bari, ove vi era la sede distrettuale della Avvocatura dello Stato, con conseguente incidenza sulla individuazione del giudice da adire.

Il Tribunale di Foggia, con ordinanza del 22 giugno 2021, accoglieva la eccezione opposta dai resistenti, dichiarando la propria incompetenza territoriale, ed indicando quale ufficio competente il Tribunale di Bari.

Con ricorso in riassunzione, COGNOME adiva il Tribunale di Bari affinché, ai sensi e per gli effetti dell’art. 737 c.p.c . accogliesse la richiesta di rettificazione con iscrizione nei Registri anagrafici del Comune di San Severo.

Quest’ultimo si costituiva in giudizio eccependo in via preliminare il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto non parte in causa atteso che resistente era il Sindaco quale Ufficiale di Governo e non nella qualità di legale rappresentante dell’Ente territoriale.

In secondo luogo, il Comune eccepiva la inammissibilità del ricorso, atteso che era stato formulato con rito differente da quello con il quale era stato introdotto il giudizio innanzi al Tribunale di Foggia, per cui sarebbe stata necessaria l’introduzione di un autonomo giudizio; nel merito, contestava la domanda.

Il Tribunale di Bari, con ordinanza del 22 marzo 2022 accoglieva il ricorso proposto e, per l’effetto , imponeva al Sindaco del Comune di San Severo di iscrivere Barktus Zigmas nei registri anagrafici della popolazione residente per il periodo controverso.

Il Comune di San Severo reclamava la decisione di prime cure innanzi alla Corte di Appello di Bari, riproponendo le medesime difese del primo grado.

La Corte di Appello di Bari, con decreto del 26 ottobre 2023, rigettava il reclamo, osservando che: era infondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, in quanto il Sindaco, pur esercitando le funzioni di Ufficiale di Governo, di fatto si era avvalso dell’apparato dell’Ente Comunale di cui era al vertice; quanto alla eccezione di inammissibilità, come rilevato dal Tribunale, essa doveva intendersi implicitamente delibata e superata trattandosi di una questione preliminare rispetto alla declaratoria di incompetenza, condividendo nel merito il provvedimento impugnato
Avverso tale ultima decisione il Comune di San Severo propone ricorso per cassazione con tre motivi, illustrati da memoria. COGNOME e il Comune di San Severo resistono con controricorso (il Comune ha depositato memoria).

Il Ministero dell’Interno ha depositato atto al solo fine di partecipare all’eventuale udienza di discussione.

RITENUTO CHE

Con il primo motivo è denunziata violazione e falsa applicazione dell’art. 360 c.p.c. punto 3), circa il difetto di legittimazione passiva del Comune di San Severo, in relazione alla legge 25 marzo 1958 n. 260, per aver la Corte d’appello ritenuto che il Comune, e non il Sindaco, fosse legittimato passivo, rilevando che quest’ultimo aveva esercitato le attribuzioni in materia di anagrafe quale ufficiale di Governo, pur avendo in concreto operato per il tramite dell’apparato dell’Ente comunale di cui era al vertice.
Al riguardo, il ricorrente lamenta che la Corte d’appello , ai fini della decisione, abbia considerato ininfluente la decisione del Tar Lazio, Roma, n. 11217/2015, secondo la quale la notificazione del ricorso introduttivo va effettuata presso l’Avvocatura dello Stato territorialmente competente, in quanto ‘ operando il Sindaco come ufficiale di Governo, nella sua qualità di Ufficiale dell’anagrafe….avrebbe dovuto essere evocato in giudizio presso l’Avvocatura Genera le dello Stato secondo quanto disposto da ll’art. 1 della L. 260/1958 ‘, nel mentre, nel caso di specie, le notificazioni erano state effettuate presso la Casa Comunale di San Severo.
Il secondo motivo denunzia violazione e falsa applicazione dell’art. 737 c.p.c., in relazione alla inammiss ibilita’ del giudizio , nonché difetto di motivazione, in quanto il ricorso per riassunzione era avvenuto secondo quanto disposto dalla suddetta norma innanzi al giudice collegiale, sulla base di rito diverso rispetto al ricorso introduttivo della lite, promosso ai sensi dell’art. 702 bis c.p.c., innanzi al giudice monocratico.

Al riguardo, il ricorrente lamenta che la Corte d’appello abbia ritenuto che l’eccezione era stata implicitamente delibata e superata dal giudice,

trattandosi di una valutazione preliminare rispetto alla declaratoria di incompetenza.

Il terzo motivo denunzia violazione e falsa applicazione dell’art. 2700 c.c., in relazione all’art. 360 c.p.c. -punti 3) e 5) -per aver la Corte territoriale ritenuto che il COGNOME risiedeva nei Comuni di San Severo e Lucera sin dal 2007, per ragioni di lavoro, come desumibile dalle risultanze delle buste paga e dell’estratto conto previdenziale , deducendone l’erroneità dell’attestazione d’irreperibilità contenuta nei verbali redatti dalla polizia municipale in occasione degli accessi presso la residenza anagrafica in San Severo, in INDIRIZZO nel 2014 e 2015.
Al riguardo, il ricorrente lamenta che: la Corte d’appello non abbia tenuto conto dell’efficacia probato ria rafforzata, ex art. 2700 c.c., dei verbali d’accesso della polizia municipale rispetto al contenuto delle scritture private aventi oggettiva valenza probatoria inferiore, considerando la mancata proposizione della querela di falso; la richiesta processualmente accolta di iscrizione del Barktus nei registri anagrafici presupponeva la invalidazione degli atti che avevano dato corso alla cancellazione, atteso che il resistente non poteva esimersi dal richiedere la loro disapplicazione, vertendosi in tema di giurisdizione ordinaria; il fatto che non era stata legittimamente operata alcuna verifica nei confronti della moglie- la quale risultava lavorare insieme al marito nella medesima azienda agricola- non costituiva prova della veridicità della residenza del ricorrente originario.
Il primo motivo è fondato. In tema di anagrafe della popolazione residente ai sensi della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, il Sindaco agisce quale organo statuale ed i relativi atti sono direttamente imputabili allo Stato. L’esercizio dei poteri in materia costituisce manifestazione di prerogative statali delle quali il Sindaco è partecipe

quale Ufficiale di Governo. Ne consegue che dei danni derivanti dal comportamento doloso o colposo del Sindaco (nella specie, per illegittimo diniego della residenza anagrafica), anche ove realizzato mediante l’operato di organi comunali che allo stesso sono di supporto, risponde il Ministero dell’interno, quale ente preponente, a prescindere dall’individuazione di un comportamento di omissione di vigilanza da parte dello stesso (Cass., n. 15199/04; n. 7210/09).

In applicazione dei medesimi principi, il ricorso contro il provvedimento del Sindaco che dispone il trattamento sanitario obbligatorio dev’essere promosso nei confronti del Sindaco quale ufficiale di governo, cioè organo diretto dello Stato, e non quale rappresentante del Comune, ente estraneo alla procedura, sicché la sua evocazione in giudizio in quest’ultima veste determina un vizio relativo non solo alla notificazione del ricorso, ma anche all ‘ editio actionis, cioè al contenuto dell’atto introduttivo, che è causa della nullità ex art. 164, comma 4, c.p.c., sanabile ai sensi del successivo comma 5 mediante la rinnovazione dell’atto da notificarsi presso l’Avvocatura Generale dello Stato (Cass., n. 3660/2020).
Invero, nell’ambito di tale orientamento è stato altresì rilevato che, n ei procedimenti disciplinati dall’art. 95 d.P.R. n. 296 del 2000 promossi dai privati, la legittimazione passiva non spetta al Procuratore della Repubblica ma al Sindaco, in qualità di ufficiale dello stato civile destinatario della richiesta di trascrizione, ed eventualmente al Ministero dell’interno, legittimato a spiegare intervento in causa e a impugnare l’eventuale decisione, in virtù della competenza ad esso attribuita in materia di tenuta dei registri dello stato civile (Cass, n. 39768/2021). Dalla citata giurisprudenza si evince dunque che qualora il Sindaco agisca quale ufficiale del Governo- nella fattispecie, per i servizi di
ufficiale dell’anagrafe – gli atti compiuti in tale veste sono imputabili al solo Ministero.

Ora, nella specie, l’erronea citazione in giudizio del Sindaco non quale ufficiale di Governo, bensì quale rappresentante dell’ente territoriale, ha comportato un vizio dell’editio actionis’ , con un’invalida costituzione del rapporto processuale nei confronti di soggetto non legittimato.

Pertanto, essendosi svolto l’intero giudizio di merito a contraddittorio mai validamente costituito, devesi, dunque, dichiarare la nullità del giudizio stesso e rimettere la causa innanzi al Tribunale di Bari, giudice di primo grado, ex art. 383, c.3, c.p.c., al quale è demandato anche di provvedere sulle spese del giudizio di legittimità.

Gli altri motivi sono da ritenere assorbiti dall’accoglimento del primo .

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo, assorbiti gli altri, cassa il decreto impugnato in relazione alla censura accolta, dichiara la nullità dell’intero giudizio, e rinvia la causa al Tribunale di Bari, in diversa composizione, cui rimette anche la pronuncia sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio del 19 novembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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