Legittimazione passiva: ricorso inammissibile

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile un ricorso riguardante un debito di una ex unità sanitaria. La questione centrale era il difetto di legittimazione passiva dell’ente convenuto in primo grado. Tuttavia, il ricorso è stato respinto per motivi procedurali, in particolare per la violazione del principio di specificità, poiché il ricorrente non ha adeguatamente indicato e localizzato gli atti a fondamento della sua tesi. La Corte ha sottolineato che la corretta individuazione del soggetto tenuto a rispondere in giudizio è cruciale, ma le regole processuali per l’impugnazione devono essere rigorosamente rispettate.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimazione Passiva: la Forma Vince sulla Sostanza?

La questione della legittimazione passiva, ovvero l’individuazione del soggetto corretto da citare in giudizio, è una colonna portante del diritto processuale. Un errore su questo punto può compromettere l’intero esito di una causa. Un’ordinanza recente della Corte di Cassazione ce lo ricorda, evidenziando come, anche a fronte di argomenti di merito potenzialmente fondati, il mancato rispetto delle regole formali del ricorso possa portare a una declaratoria di inammissibilità. Analizziamo insieme questo caso emblematico.

La Vicenda Processuale: un Debito Sanitario Lontano nel Tempo

La controversia nasce da un debito per consumi idrici risalente agli anni 1988-1996, che un Comune vantava nei confronti di una struttura ospedaliera, all’epoca facente capo a un’Unità Sanitaria Locale (USL). Il percorso giudiziario è stato lungo e tortuoso:

1. Primo Grado: Il Tribunale condanna un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) a pagare la somma richiesta dal Comune.
2. Primo Appello (2018): La Corte d’Appello, in un primo momento, accoglie l’appello dell’ASL, dichiarando il credito prescritto. La Corte ritiene che, pur essendoci stato un riconoscimento di debito nel 1999, non erano seguiti atti interruttivi validi nei cinque anni successivi.
3. Revocazione (2022): Il Comune impugna la sentenza d’appello per revocazione, sostenendo un errore di fatto del giudice. Dimostra, infatti, di aver prodotto un atto interruttivo (una raccomandata del 2001) che la Corte non aveva considerato. La Corte d’Appello accoglie la revocazione, annulla la sua precedente sentenza e rigetta l’appello originario dell’ASL.

È contro quest’ultima decisione che l’ente sanitario, nel frattempo evolutosi in una Gestione Liquidatoria, propone ricorso in Cassazione.

La Questione della Legittimazione Passiva in Cassazione

Il motivo principale del ricorso in Cassazione si fonda su un vizio originario: il difetto di legittimazione passiva. Secondo il ricorrente, il Comune aveva citato in giudizio l’ente sbagliato. A seguito della riforma sanitaria (D.lgs. 502/1992), le vecchie USL sono state soppresse e i loro debiti e crediti sono stati trasferiti a delle apposite “gestioni stralcio”, enti autonomi con propria soggettività giuridica. L’azione legale, quindi, avrebbe dovuto essere intentata contro la gestione stralcio e non contro la nuova ASL, che non era succeduta ex lege nei rapporti pregressi. Trattandosi di un vizio di legitimatio ad causam, questo è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo, compresa la sede di legittimità.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Nonostante la potenziale fondatezza della questione di merito, la Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione si basa su un pilastro del processo di legittimità: il principio di specificità, sancito dall’art. 366, n. 6, del codice di procedura civile.

La Corte ha rilevato che il ricorrente, pur lamentando il difetto di legittimazione passiva, non ha adempiuto all’onere di indicare in modo preciso e dettagliato gli atti processuali e i documenti su cui si basava la sua doglianza. Non ha specificato dove, nel fascicolo di merito, si trovasse il contratto originario tra il Comune e la vecchia USL, né ha provveduto a localizzarlo adeguatamente nel giudizio di Cassazione. Il compito della Suprema Corte, infatti, non è quello di “ricercare” gli atti nei fascicoli, ma di “verificarli” sulla base delle precise indicazioni fornite dal ricorrente.

Inoltre, la Corte ha osservato che la sentenza d’appello impugnata aveva stabilito un punto cruciale, coperto da giudicato interno: l’Azienda sanitaria, nel suo appello originario, aveva contestato solo il termine di prescrizione, ma non l’avvenuto riconoscimento del debito. Questo punto, non essendo stato oggetto di uno specifico motivo di appello, era diventato definitivo. Anche questo aspetto non è stato censurato in modo idoneo nel ricorso per cassazione.

Conclusioni

L’ordinanza in esame offre una lezione fondamentale: nel giudizio di Cassazione, la forma non è un mero orpello, ma una condizione essenziale per poter accedere a una valutazione del merito. Il principio di specificità impone al ricorrente un rigore espositivo e documentale che non ammette approssimazioni. Anche la più solida delle argomentazioni, come quella sul difetto di legittimazione passiva, è destinata a fallire se non viene supportata dal rispetto scrupoloso delle regole procedurali. La decisione ribadisce che il processo di legittimità è un giudizio sulla corretta applicazione delle norme e non una terza istanza di merito, e che l’onere di dimostrare l’errore del giudice precedente grava interamente, e in modo rigoroso, sulla parte che ricorre.

Perché il ricorso in Cassazione è stato dichiarato inammissibile nonostante la questione sulla legittimazione passiva fosse rilevante?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile perché violava il principio di specificità (art. 366, n. 6, c.p.c.). Il ricorrente non ha indicato in modo sufficientemente preciso gli atti e i documenti a fondamento della sua tesi, né ha specificato la loro esatta collocazione nei fascicoli processuali, impedendo alla Corte di Cassazione di esaminare il merito della questione.

Cosa si intende per difetto di legittimazione passiva in questo caso?
Si intende che l’azione legale è stata avviata contro un soggetto (l’Azienda Sanitaria Locale) diverso da quello che, secondo la legge, avrebbe dovuto rispondere del debito. A seguito della soppressione delle vecchie Unità Sanitarie Locali, i debiti pregressi dovevano essere gestiti da un apposito ente liquidatore (“gestione stralcio”), che era il soggetto passivamente legittimato.

Quale altro errore ha contribuito all’esito negativo del ricorso?
La Corte ha rilevato che la sentenza d’appello si basava anche su un punto coperto da giudicato interno: l’ente sanitario, nel precedente grado di giudizio, non aveva contestato il riconoscimento del debito, ma solo la prescrizione. Il ricorso per cassazione non ha adeguatamente censurato questa ratio decidendi della sentenza impugnata, contribuendo a renderlo inammissibile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 33400 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 33400 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 19/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7226/2023 R.G., proposto da

GESTIONE REGIONALE SANITARIA LIQUIDATORIA EX L.R. 17/2021, in persona del commissario straordinario NOME COGNOME rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME per procura su foglio separato allegato al ricorso, pec EMAIL

-ricorrente –

contro

COMUNE DI COGNOME , in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME per procura su foglio separato allegato al controricorso pec EMAIL

-controricorrente –

per la cassazione della sentenza n. 125/2022 della CORTE d’APPELLO di Cagliari -sezione distaccata di Sassari pubblicata il 20.4.2022;

udita la relazione svolta nella Camera di consiglio del 17.9.2024 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

Somministrazione

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenza n. 159/2018, pubblicata il 16.4.2018, la Corte di Appello di Cagliari -sez. dist. di Sassari, in accoglimento dell’appello proposto da Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Sassari avverso la sentenza del Tribunale di Sassari n. 1424/2011, con c ui era stata condannata a pagare al Comune d Thiesi l’importo di euro 70.224,56 oltre iva per consumi idrici relativi agli anni 1988/1996, rigettava la domanda svolta. La corte d’appello, ritenuta validamente proposta l’eccezione di prescrizione ed appli cato il termine ex art. 2948, n. 4, cod. civ., dichiarava la prescrizione del diritto assumendo che, dato il riconoscimento di debito effettuato con lettera del 28.10.1999, protocollata il 3.11.1999, da tale ultima data fosse decorsa ex novo la prescrizione, ma che al momento della notifica dell’atto di citazione, avvenuta il 15.2.2005, fosse trascorso un termine superiore a cinque anni senza l’intervento di un atto interruttivo.
La Corte d’Appello di Cagliari sez. dist. di Sassari con sentenza pubblicata il 20.4.2022, in accoglimento del ricorso proposto dal Comune di Thiesi revocava la sentenza n. 159/2018 e rigettava l’appello avverso la sentenza del Tribunale di Sassari n. 1424/2011, gravando l’Azienda per la Tutela della Salute – ATS Sardegna delle spese di lite di entrambi i procedimenti.

La corte d’appello notava che la sentenza n. 159/2018 era stata emessa sull’erroneo presupposto, rilevante come ‘falsa percezione’, che il Comune di Thiesi avesse depositato solo la lettera del 28.10.1999 e non altri documenti interruttivi della prescrizione, mentre era stato depo sitato già con l’atto di citazione, quale documento n. 2, la raccomandata del 30.7.2001, con cui il creditore aveva sollecitato il pagamento della somma pretesa a titolo di consumi idrici. Né il fatto oggetto della supposta inesistenza, ossia la mancanza di ulteriori atti interruttivi, aveva costituito un punto controverso oggetto di discussione tra le parti e della conseguente pronuncia. La corte d’appello, considerato che l’appello proposto dall’Azienda per la Tutela della Salute ATS Sardegna aveva investito la decisione di primo grado limitatamente al ritenuto applicabile termine ordinario di prescrizione ex art. 2946 cod. civ., rigettava nel merito l’ impugnazione avverso la sentenza n. 1424/2021 del Tribunale di Sassari e condan nava l’appellante alla rifusione delle spese di entrambi i procedimenti.
Per la cassazione della sentenza della Corte ricorre la GESTIONE REGIONALE SANITARIA LIQUIDATORIA EX L.R. 17/2021, sulla base di un motivo. Risponde con controricorso il Comune di Thiesi

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, ai sensi dell’art.380bis .1. cod. proc. civ..

Entrambe le parti hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

La ricorrente denuncia la violazione dell’art. 81 cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3, cod. proc. civ. e chiede la cassazione senza rinvio ex art. 382, comma terzo, cod. proc. civ. della sentenza impugnata per difetto di legittimazione a contraddire in capo al soggetto in origine convenuto in primo grado da parte del Comune di Thiesi.

Premesso che il credito oggetto di lite afferiva a servizi di acqua, depurazione e scarico fognario in favore dell’Ospedale di Thiesi facente capo all’Unità Sanitaria Locale n. INDIRIZZO di Alghero, erroneamente l’atto di citazione introduttivo del giudizio di pr imo grado sarebbe stato notificato all’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Sassari priva di legittimazione a contraddire. Infatti, il D.lgs. 502/1992 ha disposto la soppressione delle UU.SS.LL. su tutto il territorio nazionale, mentre le Aziende sanitarie locali, di nuova creazione, non sono succedute ex lege agli organi soppressi e, pertanto, la legittimazione sostanziale e processuale in ordine ai rapporti giuridici attivi e passivi loro facenti capo sono state devolute alle ‘gestioni stralcio’, dotate di soggettività giuridica e autonoma capacità processuale come confermato dalla legge regionale sarda n. 11/1998 all’art. 56.
L’art. 6, comma primo, l. 724/1994, inoltre, ha disposto che ‘in nessun caso è consentito alle regioni far gravare sulle aziende di cui al d.lgs. 30 dicembre 1992, n.502, e successive modificazioni ed integrazioni, né direttamente né indirettamente, i debiti e i crediti facenti capo alle gestioni pregresse delle unità sanitarie locali. A tal fine le regioni dispongono apposite gestioni a stralcio, individuando l’ufficio responsabile delle medesime’, mentre l’art. 2, comma 14, l. 549/1995 ha previsto che ‘per l’accertamento della situazione debitoria delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere al 31
dicembre 1994, le regioni attribuiscono ai direttori generali delle istituite aziende sanitarie locali le funzioni di commissari liquidatori delle soppresse unità sanitarie locali ricomprese nell’ambito territoriale delle rispettive aziende’. In seguito, l ‘art. 6, comma primo, l. 724/1994 ha disposto la trasformazione delle gestioni stralcio in ‘gestioni liquidatorie’.

Non essendosi verificata alcuna ipotesi di successione delle Aziende unità sanitarie locali alle soppresse UU.SS.LL., la legittimazione processuale sarebbe spettata all’organo di rappresentanza della gestione stralcio che prolunga la soggettività dell’ente soppresso durante la fase liquidatoria, sì che, attenendo il rilevato vizio alla legitimatio ad causam , verificabile d’ufficio, anche in sede di legittimità, non potendo il giudizio essere promosso nei confronti di soggetto di diverso dal destinatario degli effetti della pronuncia richiesta, la sentenza impugnata si sarebbe dovuta cassare senza rinvio.
La legge Regione Sardegna n. 24 dell’11.9.2020 (‘ Riforma del sistema sanitario regionale e riorganizzazione sistematica delle norme in materia. Abrogazione della legge regionale n. 10 del 2006, della legge regionale n. 23 del 2014 e della legge regionale n. 17 del 2016 e di ulteriori norme di settore’) h a istituito, tra le altre, ARES (Azienda Regionale della Salute), la quale in base all’art. 3, comma sesto, ‘ nell’interesse della Regione e su indicazione dell’Assessorato regionale competente in materia di sanità, svolge la funzione di ufficio liquidazione relativamente a tutti i debiti esistenti alla data di costituzione delle nuove aziende sanitarie in capo all’Azienda per la tutela della salute (ATS) e di quelli facenti in precedenza capo alle soppresse USL e alle soppresse aziende sanitarie. A questo scopo nel bilancio della Regione, a decorrere dall’anno 2021, è istituito un apposito capitolo di spesa’.
La legge Regione Sardegna del 22.11.2021, n. 17, all’art. 34, lett. b), nel sostituire il comma sesto dell’art. 3 l.r. 24/2020 ha previsto ‘Contestualmente all’istituzione di ARES, nell’interesse della Regione e su indicazione dell’Assessorato regionale competente in materia di sanità, è istituita la Gestione regionale sanitaria liquidatoria, dotata di personalità giuridica e di autonomia patrimoniale ed economica, competente per la liquidazione di tutte le posizioni attive e passive e di tutte le cause pendenti, dalla data di costituzione
dell’Azienda per la tutela della salute (ATS) e di quelle facenti in precedenza capo alle soppresse unità sanitarie locali e alle soppresse aziende sanitarie.

L’art. 34, lett. o ) , inoltre, ha sostituito il comma 13 dell’art. 47 l.r. 24/2020 ed ha stabilito che ‘Dalla data di costituzione, in relazione agli ambiti territoriali di competenza, le aziende socio-sanitarie locali subentrano nelle funzioni in precedenza svolte dall’ATS ad essa facenti capo secondo le disposizioni di cui alla presente legge. Contestualmente alla costituzione delle aziende meglio indicate al comma 12 e fermo quanto disposto dall’articolo 3, comma 6, l’ATS è sottoposta a gestione liquidatoria e i relativi organi e l’organismo indipendente di valutazione cessano dalle funzioni.”
Da ciò deriva la legittimazione ad impugnare la sentenza oggi in esame da parte della ricorrente RAGIONE_SOCIALE

Il motivo è inammissibile, tuttavia, ai sensi dell’art. 366, comma primo, n. 6, cod. proc. civ. in base al quale è doverosa, al fine del rispetto del principio di specificità, l’indicazione degli atti processuali e dei documenti sui quali si fonda il motivo e l’illustrazione del contenuto ril evante, provvedendo alla loro individuazione con riferimento alla sequenza dello svolgimento del processo inerente alla documentazione, come pervenuta presso la Corte di cassazione, al fine di renderne possibile l’esame (v. Cass. 16 marzo 2012, n. 4220). Infatti, sulla parte ricorrente grava l’obbligo di precisazione anche dell’esatta collocazione nel fascicolo d’ufficio o in quello di parte, e se siano stati rispettivamente acquisiti o prodotti anche in sede di giudizio di legittimità (v. Cass., 4 marzo 2021, n. 5999; sez. un., 23 settembre 2019, nn. 23552 e 23553; Cass., 18 giugno 2020, n. 11892; 6 novembre 2012, n. 19157; 23 marzo 2010, n. 6937; 12 giugno 2008, n. 15808; 25 maggio 2007, n. 12239), la mancanza anche di una sola di tali indicazioni rendendo il ricorso inammissibile (cfr. Cass. 27 dicembre 2019, n. 34469; 19 aprile 2016, n. 7701), poiché il compito dei giudici della corte è quello di procedere a una ‘verifica degli atti stessi, non già alla loro ricerc a’ (v. Cass. 20 luglio 2021, n. 20753; 24 giugno 2020, n. 12498; 20 marzo 2017, n. 7048).
3.1. La ricorrente ha contestato il difetto di legittimazione passiva in capo all’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Sassari afferendo il credito azionato ad un

rapporto contrattuale , asseritamente, facente capo all’Unità Sanitaria Locale n. 2 di Alghero, di cui è stata disposta la soppressione in base al D.lgs. 502/1992. Da ciò (prima della entrata in vigore delle leggi regionali 24/2020 e 17/2021) deriverebbe l’attribuzione della legittimazione sostanziale e processuale in ordine ai rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo alle soppresse UU.SS.LL. alle ‘gestioni stralcio’, dotate di soggettività giuridica e autonoma capacità processuale e patrimoniale come confermato dalla legge regionale sarda n. 11/1998 all’art. 56, sì che non sarebbe stato possibile convenire in giudizio l’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Sassari.
Sta di fatto che la ricorrente, fermo restando che, come rilevato nella sentenza impugnata, non risultava essere stato proposto appello avverso la sentenza del Tribunale di Cagliari nella parte in cui la lettera del 28.10.1999 era stata qualificata come riconoscimento di debito, non ha in alcun modo proceduto alla debita indicazione della sede di ingresso nel corso del giudizio di merito del riferito contratto intercorso fra il Comune di Thiesi e la RAGIONE_SOCIALE di Alghero, né tantomeno ha provveduto a localizzarlo in questo giudizio di legittimità, a tanto non bastando la comunicazione del 19.4.1995 a firma del Commissario straordinario (v. doc. 5 del fascicolo ex art. 369, comma 2, n. 4, cod. proc. civ.), ascendendo il credito a far tempo dal 1988.
Senza sottacersi che risulta non ( quantomeno idoneamente ) censurata la ratio decidendi dell’impugnata sentenza secondo cui la <>.

Il ricorso, pertanto, deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dichiara il ricorso inammissibile. Condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in complessivi euro 6.200,00,

di cui euro 6.000,00 per onorari, oltre a spese generali e accessori di legge, in favore del controricorrente.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Terza sezione civile della

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