Legittimazione passiva: guida ai debiti delle ASL

Un’Azienda Sanitaria Locale ha impugnato la condanna al pagamento di oltre un milione di euro per prestazioni sanitarie, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva a favore di una società regionale di gestione finanziaria. La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, rilevando che la questione sulla legittimazione passiva non era stata sollevata tempestivamente nei gradi di merito e che i motivi di ricorso erano formulati in modo generico, violando il principio di autosufficienza e omettendo di censurare tutte le ragioni della decisione d’appello.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimazione passiva: la responsabilità delle ASL nei debiti sanitari

La questione della legittimazione passiva nelle controversie che coinvolgono le Aziende Sanitarie Locali rappresenta un tema centrale per la tutela del credito nel settore sanitario. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito i limiti entro cui un ente pubblico può contestare la propria titolarità del debito, specialmente in presenza di centrali regionali di pagamento.

Il caso: prestazioni sanitarie e contestazioni tardive

La vicenda trae origine dalla richiesta di pagamento avanzata da una società cessionaria di crediti sanitari per prestazioni di specialistica ambulatoriale. L’Azienda Sanitaria Locale (ASL) coinvolta, dopo essere stata condannata nei primi due gradi di giudizio, ha presentato ricorso in Cassazione sostenendo che l’unico soggetto legittimato a pagare fosse la società regionale incaricata del risanamento della finanza sanitaria.

Secondo la ricorrente, la normativa regionale avrebbe trasferito la legittimazione passiva a tale ente terzo, escludendo la responsabilità diretta dell’ASL. Tuttavia, la Suprema Corte ha evidenziato come tale eccezione sia stata sollevata in modo tardivo e generico.

La decisione della Suprema Corte

I giudici di legittimità hanno ribadito che il difetto di titolarità del rapporto deve essere contestato tempestivamente. Se la questione non emerge dai fatti già accertati nei gradi di merito o non è stata oggetto di specifica discussione precedente, non può essere introdotta per la prima volta nel giudizio di Cassazione.

Inoltre, la Corte ha sottolineato che la delega ai pagamenti conferita a società regionali (come previsto dall’art. 1269 c.c.) non comporta automaticamente una novazione soggettiva del debito. In altre parole, l’ASL rimane il titolare del rapporto obbligatorio, anche se il pagamento materiale viene delegato a una centrale unica.

Le motivazioni

Le motivazioni del rigetto risiedono principalmente nell’inammissibilità dei motivi di ricorso. La Corte ha rilevato che l’ASL non ha impugnato correttamente tutte le autonome ragioni della decisione della Corte d’Appello. Quando una sentenza si fonda su più pilastri motivazionali, il ricorrente ha l’onere di contestarli tutti efficacemente; l’omissione anche di uno solo rende il ricorso inammissibile per carenza di interesse. Inoltre, è stato riscontrato un difetto di autosufficienza: il ricorso non indicava con precisione gli atti e i documenti su cui si fondavano le censure, impedendo alla Corte di verificare la fondatezza delle lamentele senza dover ricercare autonomamente le prove nel fascicolo di merito.

Le conclusioni

Le conclusioni tratte dalla Suprema Corte confermano un orientamento rigoroso sulla specificità dei ricorsi. Per le aziende e i professionisti che operano con il Servizio Sanitario Nazionale, ciò significa che la legittimazione passiva dell’ASL resta il principio cardine, a meno di una chiara e tempestiva dimostrazione di un subentro normativo integrale nella titolarità del debito. La sentenza funge da monito sulla necessità di una difesa tecnica estremamente precisa sin dalle prime fasi del contenzioso, evitando di riservare eccezioni fondamentali a gradi di giudizio ormai preclusi.

Quando si può contestare la legittimazione passiva in Cassazione?
Solo se la questione è stata già trattata nei gradi di merito o se emerge chiaramente dai fatti accertati, purché non si sia formato il giudicato interno sul punto.

La delega regionale ai pagamenti libera l’ASL dai debiti?
No, la delega all’esecuzione dei pagamenti a un ente regionale non comporta il subentro nella titolarità del debito, che resta in capo all’Azienda Sanitaria Locale.

Cosa comporta l’omessa impugnazione di una ragione della decisione?
Se la sentenza si basa su più ragioni autonome e il ricorrente non le contesta tutte, il ricorso viene dichiarato inammissibile perché la parte non impugnata è sufficiente a mantenere ferma la decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 5906 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 3 Num. 5906 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/03/2026

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19341/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME NOME e COGNOME NOME, domiciliata ex lege all’indirizzo Pec in atti. –RAGIONE_SOCIALE– contro

RAGIONE_SOCIALE, mandataria di RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME che la rappresenta e difende, domiciliata ex lege all’indirizzo Pec in atti.

-controRAGIONE_SOCIALE–

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE n. 2610/2023 depositata il 07/06/2023. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11/07/2025

dal Consigliere dr.ssa NOME COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La RAGIONE_SOCIALE propone ricorso, affidato a tre motivi, per la cassazione della sentenza n. 2610 del 7 giugno 2023, con cui la Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE ha rigettato l’appello proposto avverso la sentenza n. 1825 del 20 luglio 2022 con la quale il Tribunale revocava il decreto ingiuntivo opposto e condannava l’RAGIONE_SOCIALE al pagamento, in favore della RAGIONE_SOCIALE, dell’importo di euro 1.094.982,26, quale cessionaria dei crediti aventi ad oggetto corrispettivo di prestazioni sanitarie di assistenza specialistica ambulatoriale relative alle branche di Patologia Clinica e Radiologia rese nel 2017, in virtù di accreditamento definitivo presso l’ente sanitario suddetto e di contratti stipulati in data 14 marzo 2017 per entrambe le branche di attività.
Resiste con controricorso la RAGIONE_SOCIALE e per essa la mandataria RAGIONE_SOCIALE.

La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis .1, cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE denunzia ‘Mancanza di legittimazione passiva in applicazione del D.L. 27 agosto 1993, n. 324, art. 1, comma 102, convertito in legge, così come modificato, dalla L. 27 ottobre 1993, n. 423 e della legge della Regione Campania art. 6, della L.R. n. 28 del 6/12/20033 con cui ha istituito la RAGIONE_SOCIALE.

Deduce il proprio difetto di legittimazione passiva, invocando la normativa tutta indicata in rubrica.

1.1. Il motivo è inammissibile.

La RAGIONE_SOCIALE deduce per la prima volta, nel presente giudizio

di legittimità, il difetto di legittimazione passiva della RAGIONE_SOCIALE, sul rilievo per cui l’unica legittimata sarebbe la RAGIONE_SOCIALE, ma l’illustrazione è del tutto generica e svolge un assertivo riferimento ad un coacervo di fonti normative, senza che la RAGIONE_SOCIALE si periti di precisare ed illustrare se nei precedenti gradi di merito le medesime censure fossero state sollevate e trattate, a fronte del consolidato orientamento di legittimità, secondo cui ‘Il difetto di legittimazione attiva o passiva, da valutarsi in base allo schema normativo astratto al quale si riconduce il diritto fatto valere in giudizio, è questione che, pur risultando decisiva per l’esistenza della titolarità di tale diritto (e, dunque, afferendo in senso lato al “merito”), è rilevabile anche in sede di legittimità alla duplice condizione che non si sia formata sulla sua esistenza cosa giudicata interna (per essere stato il punto ad essa relativo oggetto di discussione e poi di decisione rimasta priva di impugnazione) e che la questione emerga sulla base dei fatti legittimamente prospettati davanti alla Corte di cassazione e, dunque, nel rispetto dei limiti entro i quali deve svolgersi l’attività deduttiva della parti negli atti introduttivi del giudizio di cassazione’ (Cass., n. 23568/2011) . E ancora ‘La questione relativa al difetto di legittimazione processuale, pur essendo rilevabile d’ufficio, deve essere coordinata con il sistema di preclusioni introdotto dalla l. n. 353 del 1990, come modificata dalla l. n. 354 del 1995, in forza del quale l’assenza dei poteri rappresentativi, in primo grado, va contestata non oltre l’udienza di trattazione mentre, in appello, può essere inserita tra i motivi di impugnazione. Ne consegue che, in mancanza di tempestiva censura nel corso dei due predetti momenti processuali e qualora il giudice di merito non abbia ritenuto di chiedere d’ufficio, a una delle parti, la giustificazione dei poteri rappresentativi in capo alla persona che ha rilasciato la procura ” ad litem “, la doglianza non è proponibile per la prima volta con il ricorso per cassazione’
(Cass., n. 33769/2019).

Aggiungasi che nel caso in esame la precisazione in ordine ad una pregressa e puntuale trattazione della questione risulta vieppiù doverosa a fronte dell’orientamento di questa Corte secondo cui occorre distinguere tra le diverse legislazioni regionali, nell’ambito di ognuna delle quali deve essere ricercata ed individuata la ripartizione delle competenze e, per l’effetto, la legittimazione passiva dell’ente pubblico (v. Cass., n. 17587/2018; Cass., n. 18488/2007, per la Regione Campania).

Il motivo, invece, per come formulato, non rende conto della specificità della normativa invocata, soprattutto a fronte del disposto di cui al comma 224 dell’art. 1 della legge regionale 4/2011, che prevede: ‘Il comma 10 dell’articolo 6 della legge regionale 24 dicembre 2003, n. 28 (Disposizioni urgenti per il risanamento della finanza regionale) è sostituito dal seguente: ’10. In via ordinaria la So.Re.Sa. è delegata, ai sensi dell’articolo 1269 del codice civile, alla esecuzione dei pagamenti, dovuti per l’esercizio del servizio sanitario, e dei debiti, regolarmente accertati, delle Aziende sanitarie locali e delle Aziende ospedaliere e costituisce, per tali aziende, centrale unica di pagamento …’ , e del decreto n. 90 del 9 agosto 2013, che nell’ulteriormente regolare il completamento del processo di centralizzazione dei pagamenti in capo a So.Re.Sa., stabilisce: ‘ 4. Di precisare che la centralizzazione di cui al presente decreto è finalizzata esclusivamente ai pagamenti dei debiti pregressi e correnti delle aziende sanitarie, escludendosi il subentro in qualsiasi forma della RAGIONE_SOCIALE nella titolarità dei rapporti obbligatori facenti capo alle aziende sanitarie ovvero una novazione soggettiva dei rapporti obbligatori stessi’ .
Con il secondo motivo la RAGIONE_SOCIALE denunzia ‘In relazione all’art. 360 n. 4, violazione o falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 167, 112, e 116 c.p.c. e 2697 c.c. in relazione

all’art. 115 c .p.c. , riparto dell’onere probatorio e vizio di motivazione su un punto decisivo della controversia.

Il motivo si articola nelle seguenti due censure: a) violazione ed erronea applicazione dell’art. 2697 cod. civ. in merito alla pretesa creditoria dei centri accreditati e contrattualizzati nei confronti del SSR; b) falsa applicazione dell’art. 167 cod. proc. civ., nella parte in cui non considera la non contestazione del convenuto comportamento univocamente rilevante ai fini della determinazione dell’oggetto del giudizio.

In relazione alla prima l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE lamenta che la corte territoriale avrebbe erroneamente applicato la regola di riparto dell’onere della prova, dato che soltanto il centro creditore (poi cedente il credito) avrebbe dovuto dimostrare l’esistenza del proprio titolo contrattuale.

In relazione alla seconda censura la RAGIONE_SOCIALE lamenta che la corte territoriale avrebbe erroneamente trascurato il comportamento di non contestazione della controparte in ordine al superamento della capacità operativa massima (COM) delle prestazioni sanitarie erogate.

2.1. Il motivo è inammissibile.

2.2. Dalla lettura dell’impugnata sentenza risulta che la corte territoriale, proprio nel far corretta applicazione in subiecta materia della regola di riparto dell’onere della prova (v. Cass., n. 5661/2021; Cass., n. 17437/2016; Cass., n. 29474/2024; Cass., n. 5975/2022) ha dichiarato l’inammissibilità dell’appello ex art. 342 cod. proc. civ., rilevando in particolare che ‘l’appello qui proposto resta del tutto oscuro sulla specifica rilevanza dei singoli documenti con la conseguenza che questa stessa Corte non è messa in condizione di cogliere le ragioni della valenza probatoria della documentazione invocata’ (v. pp. 10 e 11).
Orbene, quando il giudice d’appello abbia dichiarato inammissibile uno dei motivi di gravame per difetto di specificità,

affermandone poi comunque nel merito l’infondatezza, la parte rimasta soccombente che ricorra in cassazione contro tale sentenza, ove intenda impedirne il passaggio in giudicato, ha l’onere di impugnare la relativa statuizione, da sola sufficiente a sorreggere la decisione, dato che il passaggio in giudicato della pronuncia di inammissibilità priverebbe la medesima parte dell’interesse a far valere in sede di legittimità l’erroneità delle ulteriori statuizioni della decisione impugnata (Cass., n. 21514/2019; Cass., 18776/2023).
L’RAGIONE_SOCIALE, invece, si limita a denunciare vizi di violazione di legge senza specificamente censurare la motivazione sopra riportata, rispetto alla quale, dunque, l’impugnata sentenza si viene così a consolidare.

Come questa Corte ha più volte avuto modo di affermare, ‘quando la sentenza di merito impugnata si fonda, come nel caso in esame, su più rationes decidendi autonome, nel senso che ognuna di esse è sufficiente, da sola, a sorreggerla, perché possa giungersi alla cassazione della stessa è indispensabile che il soccombente le censuri tutte, dato che l’omessa impugnazione di una di esse rende definitiva l’autonoma motivazione non impugnata, e le restanti censure non potrebbero produrre in nessun caso l’annullamento della sentenza (v. Cass., 28/06/2023, n. 18403; Cass., 27/07/2017, n. 18641; Cass., 14/02/2012, n. 2108).
Le ulteriori censure, con ci variamente si invoca la clausola di salvaguardia nei rapporti bancari, il principio di affidamento e la tutela del mercato nei servizi sanitari, nonostante il formale riferimento alla violazione delle norme in tema di onere della prova, sono volte a sostanzialmente sollecitare un inammissibile riesame dei fatti di causa da parte di questa Corte, estraneo al sindacato di legittimità (cfr., tra le tante, Cass., Sez. Un., n. 13045/1997; Cass., n. 5024/2012; Cass., n. 91/2014; Cass., n.
15276/2021; Cass., Sez. Un., n. 34476/2019).

Con il terzo motivo la RAGIONE_SOCIALE denunzia ‘In relazione all’art. 360 n. 5, (…) omesso esame dell’obbligo del G.O di adeguarsi a quanto disposto dagli atti amministrativi che costituiscono espressione della potestas autoritativa della P.A.’.

Deduce espressamente che ‘la deduzione dell’avvenuto superamento della COM sorretta da idonei atti amministrativi costituisce espressione di un potere amministrativo che il G.O. non può sindacare indipendentemente dall’iter amministrativo seguito e dalla correttezza o meno dello stesso’.

3.1. Il motivo è inammissibile.

Esso risulta formulato in termini generici e assertivi, dato che la RAGIONE_SOCIALE si limita ad invocare, quale limite alla cognizione del giudice ordinario, l’esistenza di una non meglio precisata potestas della pubblica amministrazione, senza che sia dato comprendere a quale atto o documento sia riconducibile il menzionato potere autoritativo.

Il motivo si appalesa pertanto formulato in violazione dei requisiti a pena d’inammissibilità prescritti all’art. 366, n. 3, n. 4 e n. 6, cod. proc. civ., nel testo ratione temporis applicabile, dovendosi al riguardo osservare come anche la giurisprudenza della Corte EDU abbia chiarito:

che la ricostruita lettura del « principe RAGIONE_SOCIALE cassation », ovvero dell’art. 366 cod. proc. civ., e in questo caso del numero 3 del primo comma, «garantisce un utilizzo appropriato e più efficace delle risorse disponibili» dall’amministrazione della giustizia, quale conformata dalle norme nazionali e dal diritto vivente a fronte delle domande ad essa rivolte»;

come «tale approccio sia attinente alla natura stessa del ricorso per cassazione che protegge, da una parte, l’interesse del RAGIONE_SOCIALE a che siano accolte le sue critiche contro la decisione

impugnata e, dall’altra, l’interesse generale alla cassazione di una decisione che rischi di pregiudicare la corretta interpretazione del diritto» (§§ 78-79);

che, in particolare, la Corte di legittimità, leggendo il ricorso nella sua globalità, deve allora poter «comprendere l’oggetto della controversia, così come COGNOME e altri c. Italia, 28 ottobre 2021, n. 55064/11 e altri due il contenuto delle critiche che dovrebbero giustificare la cassazione della decisione impugnata» (§ 110);

in applicazione del principio di specificità del ricorso per cassazione, ai fini del rispetto del requisito stabilito dall’art. 366, n. 3 e n. 4, cod. proc. civ., debbono essere precisate e riferite, con chiara sintesi idoneamente funzionale ad elidere dubbi di comprensione, le pretese quali svolte nelle fasi di merito, e le risposte date dai precedenti giudici, così da poter apprezzare la concludenza delle censure a quelle risposte, previa ragionata ovvero pertinente menzione sia degli atti dove verificare quanto così congruamente riportato, sia della loro univoca collocazione nell’incarto documentale come appropriatamente offerto all’esame della Suprema Corte’ (v. Cass., n. 25873/25; Cass., n. 25447/2025; Cass., n. 25496/2025, che precisa che dalla sentenza COGNOME della Corte EDU è dato trarre il principio per cui il principio di ‘autosufficienza del ricorso’ ha il fine legittimo di ‘semplificazione dell’attività del giudice di legittimità unitamente alla garanzia della certezza del diritto e alla corretta amministrazione della giustizia’).
Le spese del giudizio di legittimità, liquidate nella misura indicata in dispositivo in favore della società controRAGIONE_SOCIALE, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la RAGIONE_SOCIALE al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, che

liquida in complessivi euro 9.200,00 ( di cui euro 9.000,00 per onorari ), oltre a spese generali e accessori di legge, in favore della società controRAGIONE_SOCIALE.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della RAGIONE_SOCIALE, al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile della Corte Suprema di Cassazione l’11 luglio 2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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