Legittimazione passiva: errore della Corte d'Appello

Una cittadina chiede la restituzione di somme versate per un condono edilizio. La Cassazione cassa la sentenza d’appello, chiarendo la legittimazione passiva di Regione e Comune per gli oneri accessori e censurando l’errata declaratoria di inammissibilità dell’appello verso il Ministero.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimazione Passiva e Ripetizione d’Indebito: la Cassazione Corregge il Giudice d’Appello

L’ordinanza in esame offre importanti chiarimenti su temi cruciali come la legittimazione passiva nella richiesta di restituzione di oneri concessori e addizionali regionali, e sul rispetto del principio del doppio grado di giurisdizione. La Corte di Cassazione, con una decisione netta, ha cassato la sentenza della Corte d’Appello, evidenziando una serie di errori procedurali e di merito che avevano ingiustamente pregiudicato i diritti di una cittadina.

I fatti di causa: una richiesta di restituzione

Una cittadina conveniva in giudizio un Comune, l’Ente Regionale e il Ministero dell’Economia e delle Finanze per ottenere la restituzione di somme versate a titolo di oblazione per un condono edilizio, addizionale regionale e oneri concessori. In primo grado, il Tribunale adito dichiarava il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo competente il Giudice Amministrativo. La cittadina proponeva appello, ma la Corte territoriale dichiarava inammissibile il gravame nei confronti del Ministero per un presunto vizio di notifica e lo rigettava nel merito nei confronti degli altri enti, ritenendoli privi di legittimazione passiva.

La complessa questione della Legittimazione Passiva

La Corte d’Appello aveva erroneamente esteso la disciplina prevista per la sola oblazione (il cui destinatario finale è l’erario) anche all’addizionale regionale e agli oneri concessori. La Cassazione chiarisce un punto fondamentale: la legittimazione passiva per le azioni di ripetizione d’indebito, ai sensi dell’art. 2033 c.c., spetta all’ accipiens, cioè al soggetto che ha materialmente percepito le somme non dovute.

Nel caso specifico, mentre per l’oblazione si poteva discutere sulla titolarità, per l’addizionale regionale e gli oneri concessori la legittimazione non poteva che spettare agli enti che avevano direttamente incassato tali somme, ovvero l’Ente Regionale e il Comune. La Corte d’Appello, ritenendoli privi di legittimazione, ha commesso un palese errore di diritto.

L’errore procedurale sul doppio grado di giurisdizione

Un altro aspetto cruciale della decisione riguarda la violazione del principio del doppio grado di giurisdizione. Il Tribunale di primo grado aveva negato la propria giurisdizione. La Corte d’Appello, pur ritenendo correttamente sussistente la giurisdizione del giudice ordinario (almeno per le domande contro Regione e Comune), anziché rimettere la causa al primo giudice come imposto dall’art. 353 c.p.c., aveva deciso la causa nel merito, rigettando le domande.

La Cassazione ha censurato duramente questa scelta, ribadendo che quando il giudice d’appello riforma la decisione di primo grado affermando la giurisdizione negata, deve necessariamente rimettere la causa al primo giudice. Questa regola tutela il diritto delle parti a un doppio esame del merito della controversia, un principio cardine del nostro ordinamento processuale.

L’illegittima declaratoria di inammissibilità

Infine, la Suprema Corte ha accolto anche il motivo di ricorso relativo alla posizione del Ministero. La Corte d’Appello aveva dichiarato inammissibile l’appello per un vizio della notifica rinnovata, senza però considerare che la ricorrente aveva fornito la prova della validità e regolarità della prima notifica. La Cassazione ha stabilito che, di fronte a tale prova, il giudice avrebbe dovuto considerare valida la prima notifica e procedere all’esame del merito, revocando l’ordine di rinnovazione. L’eventuale vizio della seconda notifica era, a quel punto, del tutto irrilevante.

Le motivazioni

La Suprema Corte fonda la propria decisione su principi consolidati. In primo luogo, riafferma che la legittimazione passiva nell’azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c. appartiene al soggetto che ha ricevuto il pagamento (l’accipiens), non a chi ne è il destinatario finale secondo la legge. Pertanto, l’Ente Regionale e il Comune, avendo percepito direttamente l’addizionale e gli oneri, erano i corretti convenuti. In secondo luogo, la Corte sottolinea il carattere inderogabile dell’art. 353 c.p.c., che impone la remissione al primo giudice quando viene affermata una giurisdizione precedentemente negata, per non privare le parti di un grado di giudizio. Tale principio è considerato di ordine pubblico processuale. Infine, in tema di notifiche, la Corte valorizza il principio di raggiungimento dello scopo e di sanatoria, stabilendo che la prova della regolarità della prima notifica rende irrilevanti i vizi della notifica rinnovata e impone al giudice di procedere nel merito.

Le conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata con rinvio. La causa riguardante il Ministero tornerà alla Corte d’Appello per l’esame del merito, mentre le cause contro l’Ente Regionale e il Comune dovranno essere riesaminate nel rispetto dei principi di diritto enunciati. Questa ordinanza rappresenta un importante monito sull’applicazione corretta delle norme processuali, in particolare sulla legittimazione passiva e sul fondamentale diritto al doppio grado di giudizio, che non può essere sacrificato per ragioni di economia processuale.

Chi ha la legittimazione passiva in un’azione per la restituzione di oneri concessori e addizionali regionali versati indebitamente?
La legittimazione passiva spetta al soggetto che ha effettivamente ricevuto il pagamento (l'”accipiens”), secondo l’art. 2033 c.c. Pertanto, nel caso di specie, gli enti destinatari dei pagamenti, come la Regione per l’addizionale e il Comune per gli oneri concessori, sono i soggetti corretti contro cui proporre l’azione di restituzione.

Cosa deve fare la Corte d’Appello se, riformando la sentenza di primo grado, afferma la propria giurisdizione che era stata negata?
La Corte d’Appello, ai sensi dell’art. 353 c.p.c. (applicabile ratione temporis), deve rimettere la causa al primo giudice. Non può decidere la causa nel merito, poiché ciò violerebbe il principio di ordine pubblico del doppio grado di giurisdizione, privando le parti di un livello di giudizio.

Può un appello essere dichiarato inammissibile per un vizio della notifica rinnovata se l’appellante dimostra che la prima notifica era valida?
No. Se l’appellante fornisce la prova che la prima notifica era valida e regolare, il giudice d’appello deve considerare quest’ultima e procedere all’esame del merito. L’ordine di rinnovazione deve essere revocato e gli eventuali vizi della seconda notifica diventano irrilevanti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 6737 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 6737 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 13/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso N. 19859/2020 R.G. proposto da:

SIMIONE IMMACOLATA, elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO , presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa da ll’ AVV_NOTAIO come da procura a margine del ricorso, domicilio digitale EMAIL

– ricorrente –

contro

REGIONE LAZIO, in persona del Presidente pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso gli uffici RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa da ll’ AVV_NOTAIO come da procura allegata al controricorso, domicilio digitale EMAIL

– controricorrente-

e contro

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE

intimati –

avverso la sentenza del la Corte d’appello di Roma n. 623/2020, depositata il 28.1.2020;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 17.1.2024 dal AVV_NOTAIO relatore AVV_NOTAIO COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME convenne in giudizio, dinanzi al Tribunale di Latina, il Comune RAGIONE_SOCIALE, la Regione Lazio e il RAGIONE_SOCIALE (di seguito, MEF), chiedendone la condanna alla restituzione RAGIONE_SOCIALEe somme dalla stessa loro versate, rispettivamente, a titolo di oblazione ex lege n. 47/1985 (per € 19.289,52), addizionale regionale (per € 2.105,49) e oneri concessori (per € 13.061,41). Costituitasi la sola Regione Lazio, l’adito Tribunale dichiarò il proprio difetto di giurisdizione con sentenza del 23.1.2018, per spettare la stessa al G.A. ex art. 35, comma 16, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 47/1985. La NOME propose gravame e vi resistette la sola Regione Lazio; la Corte d’appello di Roma, rilevata la nullità RAGIONE_SOCIALEa notifica nei confronti dei restanti appellati, ne dispose con ordinanza del 12.12.2018 il rinnovo ex art. 291 c.p.c. Quindi, costituitosi all’esito il solo Comune di RAGIONE_SOCIALE, la Corte territoriale dichiarò inammissibile l’appello nei confronti del MEF, stante l’ulteriore nullità RAGIONE_SOCIALEa notifica nei suoi confronti, benché rinnovata, e rigettò l’appello nel merito nei confronti degli enti restanti, in quanto privi di legittimazione passiva.
N. 19859/20 R.G.

Avverso detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione NOME NOME, affidandosi a sei motivi, illustrati da memoria, cui resiste con controricorso la Regione Lazio. Il Comune di RAGIONE_SOCIALE e il MEF sono rimasti intimati. Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis .1, comma 2, c.p.c., il Collegio ha riservato il deposito RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza nei sessanta giorni successivi all’odierna adunanza camerale .

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

1.1 -Con il primo motivo si lamenta violazione ed errata applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 291 c.p.c. in relazione all’art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c., per aver la Corte d’appello emesso, in data 12.12.2018, un ordine di rinnovazione RAGIONE_SOCIALEa notifica del gravame nei confronti del MEF, e per non aver revocato l’ordine già impartito, benché essa COGNOME avesse fornito, in allegato alle note di udienza del 3.7.2019, la prova RAGIONE_SOCIALEa regolarità RAGIONE_SOCIALEa prima notifica RAGIONE_SOCIALEo stesso gravame, mediante produzione RAGIONE_SOCIALEa copia fronte-retro RAGIONE_SOCIALEa cartolina di ricevimento RAGIONE_SOCIALEa raccomandata. Pertanto, stante detta prova, giammai avrebbe potuto dichiararsi l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE‘appello, ma anzi la Corte territoriale avrebbe dovuto non tener conto RAGIONE_SOCIALEa prima ordinanza di rinnovazione e procedere senz’altro alla delibazione del merito, a null a rilevando l’ulteriore ritenuta nullità RAGIONE_SOCIALEa seconda notifica.
1.2 -Con il secondo motivo si denuncia la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per vizio di motivazione, per aver la Corte effettuato una erronea ricognizione RAGIONE_SOCIALEa fattispecie, in ordine alla ritenuta nullità RAGIONE_SOCIALEa prima notificazione RAGIONE_SOCIALE‘appello.

1.3 -Con il terzo motivo si lamenta la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per violazione ed errata applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2729 c.c. ‘ anche ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 comma 1 n. 5 c.p.c. ‘, per aver la Corte d’appello erroneamente presunto che la prima notifica

N. 19859/20 R.G.

RAGIONE_SOCIALE‘appello nei confronti del RAGIONE_SOCIALE fosse nulla , similmente a quella inerente al Comune di RAGIONE_SOCIALE.

1.4 -Con il quarto motivo si denuncia la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per violazione ed errata applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 34 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 47/1985 in relazione all’art. 2033 c.c., per aver la C orte d’appello erroneamente ritenuto la carenza di legittimazione passiva del Comune di RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEa Regione Lazio, benché l’art. 34 cit. la attribuisca all’erario limitatamente alla sola oblazione, e non anche all’addizionale regionale e agli oneri concessori, sicché detta legittimazione non può che spettare al soggetto che abbia rispettivamente e indebitamente percepito dette somme.
1.5 -Con il quinto motivo si lamenta, in subordine, la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per ‘ vizio di omessa decisione RAGIONE_SOCIALEa domanda. Vizio di motivazione ‘, per l’ipotesi in cui dovesse ritenersi che la Corte romana abbia considerato privo di legittimazione passiva il solo Comune di RAGIONE_SOCIALE, in virtù di un errore materiale contenuto nelle conclusioni RAGIONE_SOCIALE‘atto d’appello.

1.6 -Col sesto motivo, infine, si denuncia la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 353 c.p.c., per aver la Corte d’appello deciso il merito RAGIONE_SOCIALEa causa, nonostante la ritenuta propria giurisdizione, senza rimetterla al primo giudice onde garantire il doppio grado del giudizio di merito.

2.1 -Preliminarmente, va disattesa l ‘eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla Regione Lazio, perché infondata. Infatti, le censure mosse alla decisione impugnata sono chiaramente evincibili dal testo del ricorso e senz’altro classificabili nell’ambito dei vizi denunciabili ai sensi del l’art . 360 c.p.c.

3.1 -Ciò posto, il primo motivo è fondato.

N. 19859/20 R.G.

Come emerge dalla documentazione versata in atti dalla ricorrente, questa ha dimostrato di aver sostanzialmente chiesto alla C orte d’appello di revocare l’ordine di rinnovazione RAGIONE_SOCIALEa notifica del gravame ex art. 291 c.p.c. con le note d’udienza del 3.7.2019, a cui ha allegato la cartolina di ricevimento RAGIONE_SOCIALEa spedizione del gravame al MEF, presso l’ RAGIONE_SOCIALE generale RAGIONE_SOCIALEo Stato, in data 13.7.2018, instando affinché la prima notifica venisse ritenuta valida e regolare. Risulta quindi evidente che la Corte d’appello – benché detta dimostrazione sia avvenuta dopo la rinnovazione RAGIONE_SOCIALEa notifica stessa, ma comunque in tempo utile -avrebbe dovuto considerare la prima notifica del gravame valida e regolare (non sussistendo effettivamente quella causa di nullità riscontrata dal giudice d’appello per violazione degli artt. 3, comma 2, e 11 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 53/1994, essendo invece chiaramente indicato in cartolina il nome e cognome RAGIONE_SOCIALE‘appellante, nonché il suo codice fiscale , come appunto si evince dalla produzione RAGIONE_SOCIALEa ricorrente) e revocare l’ordine di rinnovazione già impartito ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 291 c.p.c. , a tal punto essendo del tutto irrilevanti eventuali vizi RAGIONE_SOCIALEa seconda notifica; dunque, la Corte romana avrebbe senz’altro dovuto esaminare il merito del gravame, anche con riguardo alla posizione del MEF, anziché dichiararlo inammissibile.
4.1 Il secondo e il terzo motivo, inerenti alla medesima questione RAGIONE_SOCIALE‘erronea declaratoria di inammissibilità RAGIONE_SOCIALE‘appello nei confronti del MEF, restano conseguentemente assorbiti.

5.1 -Il quarto e il sesto motivo, concernenti invece le posizioni RAGIONE_SOCIALEa Regione Lazio e del Comune RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, possono esaminarsi congiuntamente, perché connessi. Essi sono fondati, nei termini che seguono.

Infatti, pur prescindendosi dai criteri di riparto RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione ex art. 35, comma 16, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 47/1985 (su cui, a quanto consta, il più recente arresto risale a Cass., Sez. Un., n. 11965/2011), è indiscutibile che – nel rapporto processuale con i predetti enti, a differenza di quello col MEF, già esaminato non viene in rilievo il pagamento indebito RAGIONE_SOCIALE‘ oblazione (cui sono riferibili detti criteri di riparto), ma RAGIONE_SOCIALEa addizionale regionale e degli oneri concessori. Quindi, in ogni caso, in subiecta materia non può sussistere alcuna giurisdizione del G.A., non trovando spazio l’art. 3 5 cit.: si tratta di ordinaria azione di ripetizione d’indebito ex art. 2033 c.c. attribuita alla giurisdizione del G.O.; né emerge, nella specie, la spendita di alcun potere autoritativo da parte, rispettivamente, RAGIONE_SOCIALEa Regione e del Comune, sicché difetta la natura impositiva RAGIONE_SOCIALEa pretesa degli enti stessi, con conseguente esclusione anche RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice tributario, ex art. 2 d.lgs. n. 546/1992.
Ora, la Corte d’appello, pur avendo correttamente ritenuto sussistente in parte qua – la propria giurisdizione, erroneamente negata dal Tribunale, ha tuttavia omesso di trarne le debite conseguenze (rimettendo la causa al primo giudice, ex art. 353 c.p.c.) , ricorrendo al criterio RAGIONE_SOCIALEa ‘ragione più liquida’ per rigettare nel merito le domande svolte dalla NOME nei confronti RAGIONE_SOCIALEa Regione e del Comune, in quanto erroneamente ritenuti carenti di legittimazione passiva: nella sostanza, ciò ha fatto in base ad una ritenuta evidente superfluità RAGIONE_SOCIALE‘incombente , dunque per ragioni di economia processuale.
L’errore in cui è incors a la Corte territoriale è duplice, non meno che evidente: l’art. 353 c.p.c. (applicabile ratione temporis ) impone al giudice d’appello che, in riforma RAGIONE_SOCIALEa prima decisione, afferma la giurisdizione negata dal primo

giudice, la rimessione RAGIONE_SOCIALEa causa a quest’ultimo, senza lasciar spazio ad alternative di sorta, neppure venendo in rilievo preminenti esigenze connesse alla ragionevole durata del processo, ‘ vertendosi in tema di violazione del principio di ordine pubblico del doppio grado di giurisdizione ‘ ( ex multis , Cass., Sez. Un., n. 29592/2022); è poi appena il caso di precisare che la diversa disciplina introdotta dalla riforma del d.lgs. n. 149/2022, oggi compendiata nella disposizione RAGIONE_SOCIALE‘art. 354, ult. comma, c.p.c., non è applicabile alla controversia che qui occupa.
Ma la sentenza è vieppiù errata perché, ritenendo di poter risolvere la controversia sulla base RAGIONE_SOCIALEa supposta ‘ ragione più liquida ‘, ha finito col falsamente applicare l’art. 34 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 47/1985 all e (concettualmente distinte) domande di ripetizione d’indebito avanzate dalla NOME nei confronti RAGIONE_SOCIALEa Regione e del Comune: poiché detta disposizione concerne la sola oblazione, è evidente che essa -che individua l’erario quale destinatario RAGIONE_SOCIALE‘oblazione stessa (e, dunque, l’ente territoriale che materialmente la riceve quale mero adiectus solutionis causa ) – non può essere utilizzata per negare la legittimazione passiva di enti destinatari, invece, di pagamenti connessi all’istanza di sanatoria, ma di natura diversa, come l’addizionale regionale e gli oneri concessori.
Pertanto, la legittimazione passiva in relazione alla domanda di ripetizione d’indebito non può che valutarsi avuto riguardo alla posizione RAGIONE_SOCIALE‘ accipiens , secondo la granitica lettura RAGIONE_SOCIALE‘art. 2033 c.c. operata dalla giurisprudenza di questa Corte sul tema (si veda, per tutte, Cass. n. 25170/2016). Anche sul punto, dunque, la decisione impugnata si rivela errata.

6.1 -Il quinto motivo, proposto in subordine, è dunque assorbito.

7.1 In definitiva, sono accolti il primo motivo, nonché il quarto e il sesto motivo, mentre restano assorbite le restanti censure. La sentenza impugnata è dunque cassata in relazione, ma per la prosecuzione le domande originarie vanno necessariamente separate, per la peculiarità dei vizi da cui è affetta la gravata sentenza in ordine a ciascuna di quelle; pertanto, deve disporsi rinvio: 1) alla Corte d’appello di Roma, in diversa composizione, perché proceda all’esame

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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