Legittimazione passiva: Ente strumentale e Comune

La Corte di Cassazione dichiara inammissibile il ricorso di un consorzio creditore contro un Comune, chiarendo la questione della legittimazione passiva. La Corte ha stabilito che un’istituzione, pur essendo un ente strumentale del Comune, se dotata di autonoma personalità giuridica e gestionale, risponde in proprio dei suoi debiti. Il Comune non subentra automaticamente nelle posizioni debitorie dell’ente se non è stata formalmente deliberata la sua cessazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimazione passiva: chi paga i debiti dell’ente strumentale?

La recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nei rapporti tra enti pubblici e le loro emanazioni: la legittimazione passiva. La questione centrale è stabilire chi debba rispondere dei debiti contratti da un'”Istituzione”, ente strumentale di un Comune. La Corte ha chiarito che se l’ente possiede una propria e distinta personalità giuridica, il creditore deve agire contro di esso e non contro il Comune che lo ha creato, a meno che non sia avvenuto un formale subentro nelle posizioni giuridiche.

I Fatti del Caso

La vicenda ha origine da un decreto ingiuntivo ottenuto da un consorzio di cooperative sociali nei confronti di una casa di riposo, costituita come “Istituzione” da un Comune, per il mancato pagamento di servizi di assistenza. La casa di riposo si opponeva, eccependo la presenza di una clausola arbitrale. Successivamente, il Comune ordinava la chiusura della struttura e revocava il consiglio di amministrazione, dichiarando di “subentrare in tutte le posizioni attive e passive” dell’ente. Forte di ciò, il consorzio otteneva un nuovo decreto ingiuntivo, questa volta direttamente contro il Comune. Tuttavia, sia il Tribunale che la Corte d’Appello accoglievano l’opposizione del Comune, revocando il decreto. La motivazione di fondo era che la casa di riposo, in quanto Istituzione con personalità giuridica autonoma, non aveva mai cessato formalmente di esistere, e quindi il Comune non era legalmente subentrato nei suoi debiti. Il consorzio ha quindi proposto ricorso per cassazione.

La questione della legittimazione passiva del Comune

Il cuore del contendere ruota attorno alla corretta individuazione del soggetto debitore. Il ricorrente sosteneva che, essendo la casa di riposo un ente strumentale, il Comune dovesse essere considerato direttamente responsabile per le sue obbligazioni. A suo avviso, il Comune, avendo anche partecipato alla nomina dell’arbitro nella fase precedente, aveva implicitamente riconosciuto la propria legittimazione passiva. I giudici di merito, tuttavia, hanno seguito un’interpretazione differente, basata sulla natura giuridica dell’ente e sulla normativa di riferimento.

Le Motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando le decisioni dei gradi precedenti e fornendo importanti chiarimenti.

Distinzione Giuridica tra Comune ed Ente Strumentale

Il punto fondamentale della decisione risiede nella natura dell'”Istituzione”, come definita dalla L. 142/1990. La Corte ha ribadito che l’Istituzione, pur essendo un organismo strumentale dell’ente locale per l’esercizio di servizi sociali, è dotata di autonomia gestionale e, soprattutto, di una propria soggettività giuridica distinta da quella del Comune. Questa autonomia implica che l’ente risponde in proprio delle obbligazioni assunte. La pretesa creditoria, quindi, doveva essere rivolta nei confronti della casa di riposo e non del Comune.

La Mancata Cessazione Formale dell’Istituzione

La Cassazione ha evidenziato come la Corte d’Appello abbia correttamente accertato che la cessazione dell’Istituzione non era mai stata deliberata dal Consiglio Comunale, come invece previsto dallo statuto dell’ente stesso. Di conseguenza, non si era mai perfezionato il procedimento di dismissione che avrebbe comportato il trasferimento del patrimonio e delle posizioni giuridiche, inclusi i debiti, in capo al Comune. Il semplice atto di chiusura e la revoca del CdA non erano sufficienti a determinare un subentro automatico nella titolarità dei rapporti passivi.

L’Inammissibilità del Ricorso per “Doppia Conforme”

Infine, la Corte ha rilevato che il ricorso era inammissibile anche sotto un profilo prettamente processuale. Il ricorrente, infatti, criticava essenzialmente l’accertamento dei fatti compiuto dai giudici di merito. Essendo le sentenze di primo e secondo grado giunte alla medesima conclusione (la cosiddetta “doppia decisione conforme”), la legge (art. 348-ter c.p.c.) preclude la possibilità di contestare in Cassazione la motivazione della sentenza d’appello su tali fatti.

Le Conclusioni

Questa ordinanza offre una lezione fondamentale per tutti coloro che intrattengono rapporti contrattuali con enti collegati alla pubblica amministrazione. È essenziale verificare la natura giuridica del proprio interlocutore. La qualifica di “ente strumentale” non implica automaticamente una responsabilità solidale o sussidiaria dell’ente pubblico di riferimento. Se l’ente strumentale è dotato di personalità giuridica autonoma, sarà esso stesso, con il proprio patrimonio, a rispondere dei debiti contratti. Un creditore che intenda agire per il recupero delle proprie somme deve quindi individuare con precisione la legittimazione passiva, dirigendo la propria azione legale contro l’ente effettivamente obbligato, per non rischiare di vedere le proprie ragioni respinte per un vizio procedurale.

Quando un Comune è responsabile per i debiti di un suo ente strumentale?
Secondo la sentenza, un Comune non è automaticamente responsabile. Se l’ente strumentale, come un'”Istituzione”, possiede una propria e distinta soggettività giuridica e autonomia gestionale, risponde direttamente dei propri debiti. Il Comune può subentrare nelle passività solo se l’ente viene formalmente sciolto secondo le procedure previste dal suo statuto.

Perché la Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile principalmente perché criticava l’accertamento dei fatti già compiuto concordemente dai giudici di primo e secondo grado (c.d. doppia decisione conforme), il che non è consentito in sede di legittimità. La critica era rivolta essenzialmente alla valutazione di merito sulla mancata titolarità passiva del rapporto in capo al Comune, non a una violazione di legge.

Cosa significa che un’Istituzione ha una ‘soggettività giuridica distinta’?
Significa che l’Istituzione è considerata dalla legge come un soggetto a sé stante, separato dal Comune che l’ha creata. Può quindi possedere un proprio patrimonio, stipulare contratti, assumere obbligazioni ed essere citata in giudizio in proprio nome. Le sue vicende patrimoniali e legali sono distinte da quelle del Comune.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 32463 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 32463 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 26816/2024 r.g. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa giusta proRAGIONE_SOCIALE in calce al ricorso dall’AVV_NOTAIO, il quale dichiara di voler ricevere le notifiche e le comunicazioni relative al presente procedimento all’indirizzo di posta elettronica certificata indicato, elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso il suo studio.

-ricorrente-

CONTRO

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore

-intimato- avverso la sentenza della Corte di appello di Roma n. 6148/2024, depositata il 3/10/2024.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/9/2025 dal AVV_NOTAIO

RILEVATO CHE:

RAGIONE_SOCIALE chiedeva emettersi decreto ingiuntivo, nel 2007, nei confronti della RAGIONE_SOCIALE, in ragione di un contratto di servizio per assistenza anziani.

Veniva emesso decreto ingiuntivo n. 178 del 2007 per euro 370.571,16.

Proponeva opposizione la RAGIONE_SOCIALE eccependo l’esistenza di una clausola arbitrale.

Il Tribunale di Anzio, con sentenza n. 309 del 2009, revocava il decreto ingiuntivo e rimetteva la causa al giudizio arbitrale.

Il 15/2/2011 il RAGIONE_SOCIALE notificava l’atto di nomina di arbitro alla RAGIONE_SOCIALE, invitandola designare il proprio arbitro.

Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, con ordinanza n. 20310 del 2009, aveva ordinato la chiusura della RAGIONE_SOCIALE e con successivo decreto sindacale n. 7 del 31/9/2009 aveva revocato l’intero C.d.a., «subentrando in tutte le posizioni attive e passive della predetta RAGIONE_SOCIALE» (cfr. pagina 7 del ricorso per cassazione).

Il 12/5/2011 il RAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALE chiedevano, con ricorso congiunto, al Tribunale di Velletri, la nomina del presidente del collegio arbitrale; il presidente del tribunale lo nominava nella persona dell’AVV_NOTAIO.

Successivamente, il RAGIONE_SOCIALE chiedeva emettersi decreto ingiuntivo nei confronti del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

Proponeva opposizione il RAGIONE_SOCIALE.

Il Tribunale di Velletri, in accoglimento dell’opposizione, revocava il decreto ingiuntivo, reputando non cessata la RAGIONE_SOCIALE.

Con sentenza n. 6148/2024 del 3/10/2024, la Corte d’appello di Roma rigettava l’appello proposto dal RAGIONE_SOCIALE.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il RAGIONE_SOCIALE.

Il AVV_NOTAIO delegato, con provvedimento del 15/3/2025, proponeva la definizione del ricorso, attesa l’inammissibilità del motivo.

Il RAGIONE_SOCIALE chiedeva la decisione del ricorso ex art. 380-bis c.p.c.

CONSIDERATO CHE:

Con un unico motivo di impugnazione il ricorrente deduce la «violazione degli articoli 100 e 101 c.p.c. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.. Erroneità della sentenza che ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE».

Ad avviso del ricorrente, infatti, sussisterebbe la legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONE_SOCIALE sarebbe «Ente strumentale del RAGIONE_SOCIALE come risultante dal suo atto costitutivo», essendo stata costituita ex art. 22, comma 3, lettera d) e 23 della legge n. 142 del 1990, nonché ai sensi dell’art. 46 dello statuto del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

I mezzi finanziari sarebbero stati messi a disposizione dell’RAGIONE_SOCIALE, assiRAGIONE_SOCIALEndo il perseguimento del miglior risultato di gestione, tale da consentirne l’equilibrio economico-finanziario attraverso il pareggio di bilancio.

Di qui, si desumerebbe «la diretta responsabilità economicapatrimoniale del RAGIONE_SOCIALE nelle vicende finanziarie della RAGIONE_SOCIALE».

Inoltre, dalla circostanza che era stato proprio il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE a nominare l’arbitro, ne deriverebbe che potrebbe «configurarsi alla stregua di confessione giudiziale ex art. 2733 c.c. e/o stragiudiziale ex art. 2007 95 c.c. della diretta legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE nella presente vicenda processuale».

Il motivo è inammissibile.

2.1. Infatti, come chiarito nella proposta di definizione anticipata, in sostanza il ricorrente si limita a censurare il giudizio di fatto dei giudici di merito, compiutamente esposto nella motivazione della sentenza della Corte d’appello, in relazione al ritenuto difetto di titolarità passiva del rapporto in capo al RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

Si rientra nell’ipotesi di doppia decisione conforme di merito, con conseguente divieto, ex art. 348-ter c.p.c., nella versione vigente ratione temporis , di formulare il motivo di ricorso per cassazione per vizio di motivazione, ex art. 360, primo comma, c.p.c.

Ed infatti, pur deducendo il ricorrente la violazione degli artt. 100 e 101 c.p.c., con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c., in realtà la critica è rivolta essenzialmente alla ritenuta assenza di titolarità passiva del rapporto in capo al RAGIONE_SOCIALE, desunta dai giudici di merito in base agli elementi di fatto esaminati.

Invero, la Corte d’appello, confermando la decisione di prime cure, ha ritenuto che, in realtà, la RAGIONE_SOCIALE, quale istituzione del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, non era in alcun modo cessata.

Ha affermato la Corte territoriale che «a sostegno dell’accoglimento dell’opposizione, il Tribunale dichiarava infondata la pretesa azionata nei confronti del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ritenendo che, non essendo stata deliberata la cessazione dell’RAGIONE_SOCIALE, non si fosse verificato il subentro del RAGIONE_SOCIALE in tutte le posizioni dell’RAGIONE_SOCIALE».

La Corte d’appello ha precisato che «come correttamente osservato dal Tribunale, la cessazione dell’RAGIONE_SOCIALE

non è stata mai deliberata dal Consiglio Comunale a maggioranza dei componenti assegnati, in ossequio al disposto dell’art. 6 dello Statuto dell’RAGIONE_SOCIALE, di talché non ha mai avuto luogo il procedimento di dismissione previsto dall’art. 7 dello Statuto, all’esito del quale il Consiglio Comunale, chiamato ad approvare il bilancio finale di gestione, avrebbe dovuto contestualmente deliberare la remissione dell’ente territoriale nella completa disponibilità del patrimonio della disciolta RAGIONE_SOCIALE».
2.2. La Corte territoriale ha anche evidenziato che, come si ricavava dall’art. 2 dello statuto dell’RAGIONE_SOCIALE, «la RAGIONE_SOCIALE è organismo strumentale del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e dotato di autonomia gestionale», con la conseguenza che «l’RAGIONE_SOCIALE ha una propria soggettività giuridica distinta rispetto a quella del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE».

Anche questa affermazione risulta corretta.

3. L’art. 23 della legge n. 142 del 1990 (aziende RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE) prevede che «l’RAGIONE_SOCIALE è organismo strumentale dell’ente locale per l’esercizio di servizi sociali, dotato di autonomia gestionale».

Del resto, anche l’Azienda speciale, ente strumentale dell’ente locale, è dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto (art. 23, comma 2 legge n. 142 del 1990).

L’Azienda speciale e l’RAGIONE_SOCIALE presentano lo stesso apparato organizzativo, dovendo peraltro informare la loro attività a criteri di efficacia, efficienza ed economicità, avendo l’obbligo del pareggio di bilancio da perseguire attraverso l’equilibrio dei costi e dei ricavi, compresi trasferimenti.

Pertanto, deve condividersi l’approccio dottrinale per cui RAGIONE_SOCIALE, aziende RAGIONE_SOCIALE ed istituzioni, proprio per il loro ca-

rattere di strumentalità rispetto agli enti locali, vanno inclusi tra gli enti pubblici.

Trova conferma, allora, anche la considerazione della Corte territoriale per cui l’RAGIONE_SOCIALE aveva una propria soggettività giuridica distinta rispetto a quella del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

L’autonoma soggettività giuridica, unitamente all’autonomia patrimoniale dell’RAGIONE_SOCIALE, così come accertate dal giudice di merito, costituiscono elementi indicatori della necessità che la pretesa creditoria dovesse proporsi nei riguardi della RAGIONE_SOCIALE, e non già del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

Si è ritenuto che, in tema di procedimento per la decisione accelerata dei ricorsi inammissibili, improcedibili o manifestamente infondati, l’art. 380bis , comma 3, c.p.c. (come novellato dal d.lgs. n. 149 del 2022), nel richiamare, per i casi di definizione del giudizio in conformità alla proposta, il terzo e il quarto comma dell’art. 96 c.p.c., codifica, attraverso una valutazione legale tipica, un’ipotesi di abuso del processo, poiché il non attenersi ad una valutazione del proponente, poi confermata nella decisione definitiva, lascia presumere una responsabilità aggravata del ricorrente (Cass., Sez. U, 27/ 9/2023, n. 27433; Cass., Sez. U, 13/10/2023, n. 28540; Cass., n. 11346/2024); tuttavia, la disposizione citata non prevede l’applicazione automatica delle sanzioni ivi previste, che resta affidata alla valutazione delle caratteristiche del caso concreto, in base a un’interpretazione costituzionalmente compatibile del nuovo istituto (Cass., Sez. U, 27/12/2023, n. 36069).
Nella specie non si rinvengono ragioni (stante la correttezza del provvedimento della PDA rispetto alla motivazione necessaria per confermare il rigetto del ricorso) per discostarsi dalla suddetta previsione legale.

In assenza di attività difensiva da parte del RAGIONE_SOCIALE, non si provvede sulle spese del giudizio.

Deve invece disporsi il pagamento, in favore della cassa delle ammende, della somma di euro 2.500,00.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore della cassa delle ammende, della somma di euro 2.500,00.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1-q uater del d.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 1, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 24 settembre 2025

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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