Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 11309 Anno 2025
Civile Ord. Sez. 3 Num. 11309 Anno 2025
Presidente: NOME COGNOME NOME
Relatore: COGNOME
Data pubblicazione: 29/04/2025
Oggetto : sospensione del processo – giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione emessa da AGEA per recupero di contributi comunitari – parallelo giudizio di accertamento dell’insussistenza dell’indebito proposto contro la Regione -pregiudizialità – esclusione.
O R D I N A N Z A
sul ricorso n. 17312/24 proposto da:
-) RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato ;
– ricorrente –
contro
-) COGNOME Reale NOME e COGNOME Reale NOME, domiciliati ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difesi dall’Avvocato NOME COGNOME
– controricorrenti – nonché
-) COGNOME NOME
– intimata – avverso l’ordinanza del Tribunale di Roma 28 giugno 2024, pronunciata nel giudizio R.G. n. 45014/2023;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21 gennaio 2025 dal Consigliere relatore dott. NOME COGNOME
viste le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso;
FATTI DI CAUSA
1. L’antefatto.
Il Regolamento comunitario 30.6.1992 n. 2078/1992 istituì un regime di aiuti a favore degli agricoltori che avessero assunto, tra gli altri, l’impegno di ritirare dalla produzione i loro terreni seminativi per destinarli a scopi di carattere ambientale, ‘ in particolare per la creazione di riserve di biotopi o parchi naturali, o per salvaguardare i sistemi idrologici ‘ .
1.1. Di tali aiuti fruì sin dal 1996 NOME COGNOME.
Con provvedimento del 1° agosto 2021 la Regione Basilicata accertò che i terreni, per i quali NOME COGNOME COGNOME aveva percepito il contributo, erano di estensione inferiore a quella dichiarata.
In esito a tali accertamenti dispose la decadenza dal beneficio.
Poiché NOME COGNOME era deceduto nel 2017, il provvedimento fu notificato ai suoi tre eredi, e cioè NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME.
2. Il giudizio dinanzi al Tribunale di Potenza.
Con atto passato per la notifica il 10.9.2021 NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME convennero dinanzi al Tribunale di Potenza la Regione Basilicata, chiedendo la pronuncia d’una sentenza di accertamento, la quale stabilisse che NOME COGNOME aveva diritto al contributo e possedeva i requisiti di fatto per averlo.
conteggi in base ai quali
A sostegno delle domande dedussero l’erroneità dei la Regione aveva calcolato la superficie ammessa al contributo.
Tale giudizio è ancora pendente.
3. Il giudizio dinanzi al Tribunale di Roma.
Due anni dopo l’adozione de l provvedimento regionale di decadenza dal beneficio , l’AGEA con ordinanza -ingiunzione 14.6.2023 intimò ai tre eredi di NOME COGNOME COGNOME la restituzione di euro 141.137,85, pari agli aiuti che l’amministrazione assumeva indebitamente percepiti.
L’ordinanza fu motivata col rilievo che i contributi ‘ erano stati indebitamente percepiti sin dalla prima annualità di impegno e che il carattere indebito dei pagamenti era dovuto alla ineleggibilità dei terreni (non erano ex seminativi) ‘ .
I tre intimati hanno proposto opposizione all’ordinanza ingiunzione dinanzi al Tribunale di Roma, invocando in via preliminare la litispendenza.
A fondamento dell’eccezione dedussero di avere convenuto dinanzi al Tribunale di Potenza la Regione Basilicata, chiedendo che fosse accertata la reale estensione dei terreni di NOME COGNOME COGNOME e la loro corrispondenza ai requisiti di legge per l’ammissione al contributo. Nel merito, hanno formulato difese pressoché identiche a quelle poste a fondamento della domanda di accertamento proposta dinanzi al Tribunale di
Potenza.
Con ordinanza 28.6.2024 il Tribunale di Roma ha sospeso il processo ai sensi dell’art. 295 c.p.c..
Il Tribunale ha rilevato che i motivi di opposizione all’ ordinanza-ingiunzione coincidevano con quelli posti a fondamento della domanda proposta dinanzi al Tribunale di Potenza; ha ritenuto tuttavia che la litispendenza o la continenza non potevano essere dichiarate, a causa della diversità delle parti convenute nei due giudizi (a Roma l’AGEA, a Potenza la Regione) .
Di conseguenza , poiché ‘ la legittimazione dell’Agea a ingiungere il pagamento ha come presupposto la sussistenza del diritto della Regione Basilicata ad ottenere la restituzione di quell’importo’ , il Tribunale ha concluso che l’accertamento demandato al Tribunale di Potenza era pregiudiziale rispetto all’esito dell’opposizione all’ordinanza -ingiunzione.
La suddetta ordinanza è stata impugnata dall’AGEA con regolamento di competenza fondato su tre motivi ed illustrato da memoria. NOME COGNOME COGNOME e NOME COGNOME hanno resistito con controricorso.
N.R.G.: 17312/24
Camera di consiglio del 21 gennaio 2024
NOME COGNOME è rimasta intimata.
L’AGEA ha depositato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Col primo motivo l’AGEA deduce che tra il giudizio ritenuto dal Tribunale pregiudiziale e quello odierno non vi è rapporto di pregiudizialità. Tale rapporto non vi è perché non può esservi contrasto di giudicati. Infatti prosegue la ricorrente se per avventura l’opposizione all’ordinanza -ingiunzione fosse rigettata, ma in seguito il Tribunale di Potenza accertasse il diritto di NOME COGNOME e dei suoi eredi a beneficiare del contributo, tale provvedimento comporterebbe la caducazione ipso facto dell’ordinanza -ingiunzione.
1.1. Il motivo è fondato nella parte in cui vi si sostiene che l’esito del giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Potenza non è pregiudiziale rispetto alla decisione sull’opposizione ad ordinanza -ingiunzione, sia pure per ragioni giuridiche in parte diverse ed ulteriori rispetto a quella invocata dall’Amministrazione ricorrente.
Ciò tuttavia non è di ostacolo all’accoglimento del ricorso , per due ragioni. La prima ragione è che questa Corte, investita dal regolamento di competenza proposto avverso un’ordinanza di sospensione, deve rilevare anche d’ufficio il rapporto esistente tra i giudizi che si assumono essere in rapporto di pregiudizialità (Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 22446 del 26/09/2017, con ampia motivazione).
La seconda ragione è che, in ogni caso, in virtù del principio jura novit curia la Corte di cassazione può ritenere fondata la questione sollevata dal ricorso anche per una ragione giuridica diversa da quella specificamente indicata dalla parte, con il solo limite che tale individuazione deve avvenire sulla base dei fatti per come accertati nelle fasi di merito ed esposti nel ricorso per cassazione (Cass. Sez. 3, 22/03/2007, n. 6935 e successive conformi). Principio, questo, affermato con riferimento al ricorso per cassazione, ma a maggior ragione applicabile al regolamento di competenza, posto che, conformemente alla particolare natura funzionale di tale mezzo di
impugnazione, la Corte di Cassazione con esso è investita del compito di statuire sulla questione di competenza ovvero -come nella specie – sulla ‘ questione di sospensione’ proposta, e quindi con riferimento ad essa deve esaminare funditus tutti gli elementi giuridicamente rilevanti per la sua esatta corretta soluzione, e ciò a prescindere da quanto parte ricorrente ha prospettato.
Deve preliminarmente disattendersi la richiesta del Sostituto Procuratore Generale, secondo cui il ricorso andrebbe rigettato sul presupposto che l’AGEA sarebbe ‘ mero organo contabile della Regione ed esegue, su delega della Regione, destinataria dei fondi per il finanziamento all’Agricoltura, l’erogazione e le revoche dei contributi ‘ .
E’ vero in realtà il contrario, e cioè che nel caso di specie è l’AGEA il creditore dell’obbligazione restitutoria, ed in tale attività ‘ può avvalersi, previo accordo con le regioni interessate, degli uffici regionali ‘ , giusta la previsione dell’art. 4, comma 2, d. lgs. 74/2018.
Ciò per due ragioni:
in base alla disciplina generale concernente il recupero degli aiuti comunitari all’agricoltura indebitamente erogati;
in base alla disciplina di settore dei contributi erogati ai sensi del Regolamento 2087/1992
3. (A) Disciplina generale.
Oggetto del presente giudizio è una opposizione ad ordinanza ingiunzione. Il credito sotteso dall’ordinanza -ingiunzione qui opposta ha ad oggetto la restituzione di aiuti comunitari, che si assumono indebitamente percepiti. Nel caso di specie, si trattava di aiuti finalizzati ad incentivare un uso ‘non distruttivo’ dell’agricoltura, favorendo la riduzione delle aree seminative. Questi aiuti furono previsti dal Regolamento 2078/1992, concessi nel 1996 e parzialmente revocati nel 2021.
Si trattava dunque di aiuti erogati nell’ambito delle politiche agricole comuni dell’Unione europea.
3.1. Il sistema comunitario di Politica Agricola Comune (PAC) prevede, per quanto in questa sede rileva, che ogni Stato membro designi un ‘organismo pagatore’, incaricato di gestire e controllare tutte le erogazioni comunitarie destinate a sostenere il mercato agricolo o i singoli agricoltori .
3.2. All’Organismo Pagatore è assegnato, tra gli altri, il compito di provvedere a domandare la restituzione di qualsiasi pagamento che risultasse indebito, per irregolarità o negligenza (art. 54 Reg. 1306/2013) , ‘ e avviare procedimenti giudiziari a tal fine, se necessario ‘ .
Dell’attività di recupero dei finanziamenti indebitamente concessi gli Stati rispondono verso l’Unione europea .
3.3. L’art. 7 del Regolamento 1306/2013 – reiterando una previsione già contenuta nei Regolamenti previgenti sulla medesima materia: Regolamento CE 1663/95 della Commissione e Regolamento CE 1258/95 del Consiglio imponeva agli Stati membri di istituire un solo Organismo Pagatore con competenze nazionali. Conse ntiva, tuttavia, di affiancare all’unico Organismo Pagatore di livello nazionale altri Organismi Pagatori nella misura di uno per ciascuna regione.
L’Italia diede attuazione a tale previsione col d. lgs. 27.5.1999 n. 165 (in seguito abrogato dall’art. 21, comma 1, lettera (a), d. lgs. 21.5.2018 n. 74),
Camera di consiglio del 21 gennaio 2024
il quale concesse alle Regioni la facoltà di dotarsi di un proprio organismo pagatore.
3.4. La Regione Basilicata si avvalse di questa facoltà costituendo un ente regionale (RAGIONE_SOCIALE) al quale attribuì le funzioni di Organismo Pagatore (art. 2, comma 1, l. reg. Basilicata 12.3.2001 n. 5).
3.5. La Commissione Europea tuttavia , dopo avere svolto indagini sull’ARBEA, contestò all’Italia l’infrazione delle norme comunitarie disciplinanti i requisiti minimi degli organismi pagatori regionali, imponendole il recupero di oltre sei milioni di euro, ritenuti indebitamente versati all’ARBEA .
L’impugnazione dei suddetti provvedimenti da parte dell’Italia fu respinta dal Tribunale dell’Unione Europea con sentenza 12.11.2015, Commissione c. Italia , in causa T-255/13.
Pendente quel giudizio, a ll’A RAGIONE_SOCIALE dapprima furono revocate le funzioni di Organismo Pagatore (con d.m. Politiche Agricole 12.5.2010); quindi l’ARBEA fu soppressa con l. reg. Basilicata 14.4.2014 n. 4.
L’art. 3, comma 2, della suddetta legge demandò al competente Dipartimento della Giunta Regionale di ‘ predisporre le condizioni tecnico- amministrative e porre in essere le iniziative e le procedure necessarie per il riconoscimento, in capo all’ufficio regionale di cui al presente articolo, della funzione di Organismo Pagatore Regionale (OPR) di cui all’art. 7 del regolamento (UE) n. 1306/2013 ‘ .
Tuttavia nessuna delle parti ha dimostrato nel presente giudizio che questa delega sia stata attuata: né ovviamente i provvedimenti della Giunta regionale possono essere conosciuti d’ufficio, trattandosi di provvedimenti per i quali non vale il principio jura novit curia .
Consta, nondimeno, che da allora le funzioni di Organismo Pagatore per la Regione Basilicata sono svolte dall’AGEA, come tale indicata in tutti i bandi regionali della Basilicata di concessione di aiuti nell’ambito della PAC (vedasi, a titolo di esempio ma scelta ex permultis, la D.G.R. Basilicata 27.3.2020 n.
208, nelle cui premesse si legge che ‘ l’AGEA è riconosciuta Organismo Pagatore per la Regione Basilicata ‘).
3.6. In conclusione, l’AGEA in base alla disciplina generale è l’unico creditore dell’obbligazione avente ad oggetto il recupero delle somme indebitamente erogate nella Regione Basilicata.
4. (D) Disciplina di settore.
I contributi di cui nel presente giudizio l’AGEA ha chiesto il recupero furono erogati, come s’è detto, ai sensi del Regolamento 30.6.1992 n. 2078/1992 .
Dopo l’abrogazione del Regolamento 2078/1992, per disciplinare gli aiuti in corso di erogazione fu emanato il d.m. 4.12.2002 (in Gazz. uff. 19.12.2002 n. 297), il quale stabilì due regole:
-) per il futuro, fu previsto che gli accertamenti ed i controlli fossero svolti ‘ dall’organismo pagatore o da enti da questi delegati ‘ (e dunque dal l’AGEA , in mancanza di delega ad hoc );
-) per il passato, fu previsto che per le misure c.d. ‘di accompagnamento’ ( scilicet, gli incentivi a ridurre le aree seminative) in corso di esecuzione, di cui al Regolamento n. 2078/1992, si applicassero ‘ fino al completamento dell’esecuzione medesima, le disposizioni del decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali 27 marzo 1998, n. 159 ‘.
4.1. Il d.m. 159/98, a sua volta, distinse tra attività di controllo ed attività di recupero del credito.
Le prime (artt. 3 e 7 d.m. 159/98) furono affidate agli ‘ organi competenti secondo la normativa regionale ‘ ; le seconde invece furono affidate ‘ per competenza all’A.I.M.A. secondo le norme sulla riscossione coattiva a favore della pubblica amministrazione ‘ (e dunque, oggidì, l’AGEA, subentrata all’AIMA per effetto del d. lgs. 27 maggio 1999, n. 165).
Il complesso quadro normativo sin qui riassunto deve in definitiva ridursi a razionalità nei seguenti temini:
agli organi Regionali spetta accertare la mancanza iniziale o sopravvenuta dei requisiti per la concessione del beneficio;
all’AGEA, in mancanza di delega ad Organismi Pagatori Regionali, spetta la titolarità del credito risarcitorio e la sottostante legittimazione ad causam .
Da quanto esposto consegue che è l’AGEA l’ unico soggetto legittimato a domandare in via stragiudiziale, ed eventualmente esigere in giudizio, la restituzione dell’indebito pagamento di aiuti comunitari erogati nell’ambito della PAC, con riferimento alla Regione Basilicata.
Agli organi regionali la legge attribuiva il potere di eseguire verifiche sulle somme erogate e, se del caso, disporne la revoca. Solo all’AGE A, invece, era attribuito il potere di esigere nomine proprio, e non nomine alieno , il recupero dell’indebito.
Dal fatto che l’AGEA sia l’unico titolare del credito avente ad oggetto la restituzione degli aiuti indebitamente erogati, discendono sul piano processuale gli effetti che seguono.
6.1. Un diritto di credito è un diritto relativo: l’obbligazione che ne scaturisce non può che vincolare il creditore ed il debitore. Il debitore che intenda negare di essere tale non può convenire in giudizio -con azione di accertamento negativo – altri che il creditore: tanto è implicazione necessaria e correlata del fatto che il creditore il quale intenda esigere giudizialmente l’adempimento non può agire verso altri che il debitore.
Il diritto alla restituzione di aiuti comunitari che si assumano indebitamente versati è un diritto che, per quanto esposto, sorge ope legis in capo all’AGEA , a nulla rilevando che ad un organo regionale sia rimessa un’attività di accertamento delle condizioni per la restituzione.
6.2. Pertanto, se creditore è l’AGEA, qualsiasi contestazione del fatto costitutivo del credito che il debitore intenda sollevare in ragione dell’attività accertativa dell’organo regionale va formulata nei confronti dell’AGEA stessa. Non sarebbe infatti concepibile che possa chiedersi nei confronti della Regione l’accertamento che l’AGEA non sia il creditore dell’obbligazione restitutoria.
6.3. Nel caso oggi in esame gli aventi causa dell’originario beneficiario degli aiuti, nella lite introdotta dinanzi al Tribunale di Potenza, hanno chiesto – per quanto qui rileva accertare ‘ l’illegittimità della richiesta di restituzione ‘ ad essi notificata dal competente ufficio dell’amministrazione regionale (p. 12, § 4, dell’atto di citazione introduttivo del giudizio dinanzi al Tribunale di Potenza). Hanno formulato dunque una domanda di accertamento negativo di un credito che non sorge in capo alla Regione , ma in capo all’AGEA.
6.4. La domanda proposta dinanzi al Tribunale di Potenza è dunque una domanda proposta nei confronti di un soggetto passivamente non legittimato, nel senso che tale soggetto non è il titolare del credito la cui inesistenza gli attori hanno chiesto di accertare.
Gli odierni ricorrenti, aventi causa del debitore , di fronte all’atto recante il risultato dell’attività accertativa dell’organo regionale ed in ragione della sua rilevanza individuatrice della posizione di creditore della restituzione in capo all’AGEA, avrebbero dovuto individuare essa come legittimata passiva.
6.3. In conclusione tra il giudizio proposto dinanzi al Tribunale di Potenza, e quello di opposizione all’ordinanza -ingiunzione pendente dinanzi al Tribunale di Roma non sussiste pregiudizialità in senso giuridico, in quanto il primo di tali giudizi è stato proposto contro un soggetto privo di legittimazione passiva e dunque a tutela di una situazione giuridica inesistente nei suoi confronti.
Il ricorso deve pertanto essere accolto e deve ordinarsi la prosecuzione del giudizio, in applicazione dei seguenti princìpi di diritto:
‘l’AGEA, che per l’Italia svolge i compiuti di ‘Organismo Pagatore’ di cui all’art. 7 Reg. UE 1306/2013, è l’unico soggetto attivamente legittimato a domandare la restituzione di contributi comunitari indebitamente versati, e passivamente legittimato rispetto alla contestazione dell’obbligo restitutorio , a meno che le funzioni di recupero dei contributi indebitamente pagati non siano state devolute ad un Organismo Pagatore Regionale, con provvedimento ad hoc ‘ .
‘ Fuori di tale caso, il giudizio avente ad oggetto la legittimità della pretesa di AGEA di restituzione di aiuti già concessi, anche quando si fondi sull’illegittimità o erroneità degli accertamenti di fatto compiuti dagli organi regionali competenti, va proposto unicamente nei confronti di AGEA; ne consegue che il giudizio di accertamento dell’illegittimità del provvedimento amministrativo regionale di revoca di aiuti comunitari all’agricoltura che sia stato instaurato nei confronti della Regione, risultando introdotto contro un soggetto privo di legittimazione passiva in senso sostanziale in quanto erroneamente individuato come titolare della pretesa creditoria di cui si asserisce l’inesistenza , non è pregiudiziale rispetto al giudizio di opposizione avverso il provvedimento ex r.d. n. 639 del 1910 emesso dall’AGEA per il recupero dei suddetti aiuti, sul presupposto che siano stati indebitamente pagati, con conseguente illegittimità della sospensione che ne sia stata disposta ‘.
8 . I restanti motivi proposti dall’AGEA restano assorbiti.
Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza, ai sensi dell’art. 385, comma 1, c.p.c., e sono liquidate nel dispositivo.
P.q.m.
(-) ordina la prosecuzione del giudizio;
(-) condanna NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, in solido, alla rifusione in favore di AGEA delle spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 2.500, oltre spese prenotate a debito.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione civile della