Legittimazione passiva Comune: chi citare in giudizio?

Un automobilista multato dalla Polizia Municipale ha contestato la legittimazione passiva del Comune nell’opposizione giudiziaria, sostenendo che solo la Prefettura, avendo emesso l’ordinanza-ingiunzione, fosse il corretto convenuto. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando che la legittimazione passiva del Comune sussiste, poiché i suoi agenti hanno accertato la violazione. La sentenza chiarisce che l’ente a cui appartiene l’organo accertatore è il soggetto legittimato a difendersi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimazione Passiva Comune: la Cassazione chiarisce chi citare in giudizio

Quando si riceve una multa per un’infrazione al Codice della Strada, il percorso per contestarla può sembrare complesso. Una questione cruciale, spesso sottovalutata, riguarda la corretta individuazione del soggetto da citare in giudizio. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce sulla legittimazione passiva del Comune, stabilendo un principio chiaro: se la multa è stata elevata dalla Polizia Municipale, è il Comune l’ente che deve difendersi in tribunale, anche se l’ordinanza di pagamento è stata emessa dalla Prefettura. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Un automobilista veniva sanzionato dalla Polizia Municipale di un Comune per aver superato la linea di arresto a un incrocio con semaforo rosso. Dopo il rigetto del suo ricorso amministrativo, il Prefetto emetteva un’ordinanza-ingiunzione per il pagamento di circa 326 euro.

L’automobilista decideva di opporsi in tribunale, citando in giudizio sia la Prefettura che il Comune. Sia il Giudice di Pace che, in seguito, il Tribunale in appello rigettavano le sue richieste. L’automobilista, non soddisfatto, proponeva ricorso in Cassazione, sollevando diverse questioni, tra cui quella centrale sulla legittimazione passiva del Comune.

L’Eccezione Principale: Chi è il Vero ‘Avversario’?

Il ricorrente sosteneva che il Comune non avesse titolo a stare in giudizio (difetto di legittimazione passiva). A suo avviso, l’unico soggetto contro cui l’azione legale doveva essere diretta era la Prefettura, in quanto autorità che aveva emesso l’ordinanza-ingiunzione finale. Inoltre, contestava la validità della costituzione in giudizio sia del Comune che della Prefettura per vizi di rappresentanza e la regolarità della notifica del verbale originale, poiché affidata a una società privata.

La Questione della Legittimazione Passiva del Comune nelle Multe

Il cuore della controversia verteva sull’articolo 6 del D.Lgs. 150/2011. Il ricorrente riteneva che il Tribunale avesse errato nel non considerare la sua eccezione sul difetto di legittimazione del Comune. Secondo la sua tesi, siccome il Comune si era costituito tardivamente in primo grado, non gli era stato possibile sollevare tempestivamente la questione.

La Corte di Cassazione, tuttavia, ha respinto completamente questa linea difensiva. Ha chiarito che, nel contesto delle sanzioni amministrative per violazioni del Codice della Strada, la legittimazione passiva spetta all’amministrazione da cui dipendono gli agenti che hanno materialmente accertato la violazione.

Poiché il verbale era stato redatto dalla Polizia Municipale, il Comune era senza dubbio l’autorità legittimata a resistere in giudizio. L’eventuale errore nella notifica del ricorso a un’amministrazione diversa (in questo caso, anche alla Prefettura) non rende il ricorso inammissibile, ma costituisce al massimo un vizio sanabile.

Validità della Rappresentanza in Giudizio e delle Notifiche

La Corte ha affrontato anche le altre obiezioni del ricorrente:

* Rappresentanza in giudizio: La Cassazione ha ribadito un principio consolidato: quando un’autorità amministrativa è rappresentata da un proprio funzionario delegato, non si applicano le rigide regole della procura legale. È sufficiente che il funzionario dichiari di agire in tale qualità, in virtù della presunzione di legittimità degli atti amministrativi.
* Notifica tramite società privata: Anche il motivo relativo all’affidamento della notifica a una società esterna è stato giudicato infondato. La Corte ha spiegato che è consentito alla Pubblica Amministrazione avvalersi di soggetti privati per attività puramente materiali, come la stampa o la presentazione dei verbali all’ufficio postale. Questo non costituisce una delega di poteri pubblici, ma un semplice supporto operativo.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La decisione della Corte si fonda su un’interpretazione chiara e sistematica delle norme che regolano le opposizioni a sanzioni amministrative. La Suprema Corte ha affermato che la facoltà del Prefetto di farsi rappresentare in giudizio dall’amministrazione cui appartiene l’organo accertatore (prevista dall’art. 205 del Codice della Strada e dall’art. 6 del D.Lgs. 150/2011) conferma proprio la centralità dell’ente accertatore.

In sostanza, la legittimazione passiva del Comune non deriva dall’atto che si impugna (l’ordinanza-ingiunzione prefettizia), ma dal rapporto sostanziale, ovvero dal fatto che sono stati i suoi agenti a contestare l’infrazione. Il Comune non solo può, ma deve essere parte del giudizio, in quanto è l’ente titolare della pretesa sanzionatoria originaria e destinatario dei proventi.

Il Tribunale d’appello, secondo la Cassazione, ha quindi agito correttamente nel basare la sua decisione sui documenti prodotti dal Comune, essendo quest’ultimo pienamente legittimato a stare in giudizio e a fornire le prove dell’infrazione.

Conclusioni

Questa ordinanza offre un’importante lezione pratica per ogni cittadino che intenda contestare una multa. La scelta del soggetto da citare in giudizio non è discrezionale, ma segue una regola precisa: l’azione va intentata contro l’ente da cui dipendono gli agenti che hanno redatto il verbale. Se la multa è dei Vigili Urbani (Polizia Municipale), il convenuto corretto è il Comune. Se è della Polizia Stradale, sarà il Ministero dell’Interno.

Sbagliare l’identificazione del legittimato passivo può comportare complicazioni procedurali, sebbene la giurisprudenza tenda a sanare tali vizi. Tuttavia, per un’azione legale efficace e senza intoppi, è fondamentale partire con il piede giusto, indirizzando la propria opposizione verso il corretto ‘avversario’ processuale: l’amministrazione che ha accertato la violazione.

Chi deve essere citato in giudizio in caso di opposizione a una multa elevata dalla Polizia Municipale?
In base alla decisione, la legittimazione passiva spetta all’amministrazione da cui dipendono gli agenti che hanno accertato la violazione. Pertanto, se il verbale è stato elevato dalla Polizia Municipale, il soggetto legittimato a resistere all’opposizione è il Comune.

La costituzione in giudizio di un Comune tramite un funzionario delegato è valida senza una procura formale?
Sì. La Corte ha confermato che per la regolarità della costituzione del delegato è sufficiente la sua mera dichiarazione di agire in tale qualità, senza necessità di documentarla con specifici atti di delega, in base alla presunzione di legittimità degli atti amministrativi.

È legale affidare a una società privata la gestione materiale della notifica dei verbali di accertamento?
Sì, è legale. La Corte ha chiarito che la Pubblica Amministrazione può avvalersi del supporto di privati per attività puramente materiali e tecnologiche, come la stampa e la presentazione dei verbali all’ufficio postale, poiché ciò non implica l’esercizio di poteri pubblici.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 28949 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 28949 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 11/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11163/2022 R.G. proposto da :

COGNOME NOME, rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale apposta in calce al ricorso, da ll’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e con indicazione di domicilio digitale all’indirizzo PEC: EMAIL ;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso, giusta procura speciale apposta in calce al controricorso, dal l’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE e con indicazione di domicilio digitale all’indirizzo PEC: EMAIL ;

-controricorrente-

nonché contro

PREFETTURA –RAGIONE_SOCIALE, domiciliat a ‘ex lege’ in ROMAINDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE, che la rappresenta e difende;

-resistente- avverso la SENTENZA di TRIBUNALE RAGIONE_SOCIALE n. 857/2021, pubblicata il 21/10/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/09/2024 dal Consigliere COGNOME NOME.

FATTI DI CAUSA

La RAGIONE_SOCIALE Montecatini Terme, in data 21 giugno 2018, elevò verbale di contestazione nei confronti di COGNOME NOME in ordine all a violazione dell’art. 146, comma 3, del Codice della Strada in riferimento all’art. 41, comma 11, dello stesso Cds per aver superato la linea di arresto ad intersezione semaforica nonostante il semaforo rosso.

Rigettato il ricorso in via amministrativa, il AVV_NOTAIO di Pistoia emise ordinanzaingiunzione per il pagamento della somma di € 326,00, oltre accessori, avverso la quale il COGNOME propose opposizione innanzi al Giudice di Pace di Pistoia.

Il giudizio si svolse nel contraddittorio con la Prefettura ed il RAGIONE_SOCIALE di Montecatini Terme.

L’adito Giudice di Pace rigettò l’opposizione con la sentenza n. 542/2020.

Il COGNOME NOME impugnò in appello questa sentenza, basando il gravame sui seguenti motivi:

-carenza di legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE per essere legittimata passiva solamente la Prefettura che aveva emesso il provvedimento;

-inammissibilità della costituzione della Prefettura in quanto costituita con il Vice-AVV_NOTAIO, sprovvisto della titolarità per la rappresentanza dell’ UTG;

-inesistenza della notifica del verbale impugnato perché avvenuta da parte di soggetti terzi privi del potere notificatorio;

-violazione degli artt. 414, 416 e 417 c.p.c., per mancanza dei requisiti minimi essenziali previsti dall’art. 417 c.p.c., come la denominazione della persona giuridica, sede, esposizione dei fatti ed indicazione dei mezzi di prova;

-inesistenza della notifica dell’ordinanza -ingiunzione perché effettuata da una società privata;

-erronea quantificazione delle spese accessorie dovute con riferimento al CAD ed al CAN.

Nel giudizio d’appello la Prefettura rimase contumace.

Il Tribunale di Pistoia, con sentenza n. 857/2021, rigettò l’appello.

Per quel che ancora rileva in questa sede, il citato Tribunale ritenne inammissibile perché tardivamente proposta in grado d’appello l’eccezione di tardività ed inammissibilità della costituzione del suddetto RAGIONE_SOCIALE.

Parimenti tardiva era, secondo il Tribunale, la doglianza afferente il difetto di rappresentanza del RAGIONE_SOCIALE perché proposta per la prima volta in grado d’appello.

Era, invece, infondata l’eccezione di difetto di rappresentanza del Vice-AVV_NOTAIO, alla luce delle richiamate argomentazioni del Giudice di Pace.

Anche la notifica dell’ordinanza -ingiunzione a mezzo della società privata RAGIONE_SOCIALE era regolare perché non involgeva l’esercizio di potestà pubbliche ma afferiva unicamente ad attività materiali.

Il Tribunale respinse l’appello anche in ordine al motivo sulle spese del procedimento e di notifica per violazione al Codice della Strada, che dovevano essere tutte sostenute dall’opponente secondo apposita delibera della Giunta RAGIONE_SOCIALE.

Avverso la citata sentenza di appello ha proposto ricorso per cassazione, affidato a cinque motivi, il COGNOME NOME.

Il RAGIONE_SOCIALE Montecatini Teme ha resistito con controricorso.

L’U.T.G. di Pistoia ha depositato un mero atto di costituzione non notificato.

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis.1 cod. proc. civ.

In prossimità dell ‘ adunanza camerale, il ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Deve essere preliminarmente rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per cassazione per essere stato notificato presso la sede di Pistoia della Prefettura e non presso l’Avvocatura Generale dello Stato in quanto il vizio di notifica è sanato dalla costituzione della Prefettura, sia pur a mezzo di un ‘atto di costituzione’ della stessa Avvocatura Generale, che, seppur idoneo ai soli fini della partecipazione all’eventuale udienza di discussione ex art. 370, comma 1, c.p.c., attesta l ‘ avvenuta conoscenza dell’atto di impugnazione.
Con il primo motivo di ricorso si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del D. Lgs n. 150 del 2011 e dell’art. 75 c.p.c. sotto diversi profili.

In primo luogo, si contesta che il Tribunale, in sede di appello, abbia ritenuto inammissibile l’eccezione di difetto di legittimazione passiva

del RAGIONE_SOCIALE, benché si trattasse di eccezione rilevabile d’ufficio e suscettibile di sanatoria in ogni grado.

In ogni caso, il ricorrente prospetta di non aver potuto proporre l’eccezione innanzi al Giudice di pace a causa della tardiva costituzione del RAGIONE_SOCIALE.

Quanto alla costituzione della Prefettura, si censura la decisione del Tribunale che, aderendo alle motivazioni del primo giudice, ha reputato sufficiente l’intestazione degli atti perché le comparse di costituzione fossero riferibili alla Prefettura ed al Sindaco, mentre sarebbe stato necessario accertare il potere rappresentativo di detti enti.

Con il secondo motivo di ricorso, si denuncia la violazione degli artt.414, 416 e 417 c.p.c. sul presupposto che le costituzioni in giudizio del RAGIONE_SOCIALE e della Prefettura si sarebbero dovute ritenere nulle per mancanza -nei relativi atti – dei requisiti minimi essenziali previsti dall’art.417 c.p.c., come la denominazione della persona giuridica, la sede, l’esposizione dei fatti ed indicazione dei mezzi di prova.

In particolare, si deduce che la Prefettura si era costituita non a mezzo del AVV_NOTAIO ma del Vice-AVV_NOTAIO, che non aveva provato di avere la rappresentanza dell’ente, né di rivestire la qualifica di funzionario espressamente delegato. La costituzione del RAGIONE_SOCIALE non si sarebbe potuta considerare valida sia perché la Prefettura si era costituita nel giudizio di primo grado, sia perché non sarebbe stata consentita la delega da parte del responsabile del procedimento.
Con il quarto motivo di ricorso, si lamenta la violazione degli artt. 115 c.p.c. e 116 c.p.c., per carenza di prova dell’infrazione, non avendo la Prefettura prodotto alcun documento o altro mezzo probatorio nel giudizio di primo grado, sicché la decisione del Giudice

di pace sarebbe stata fondata su alcuni fotogrammi prodotti dal RAGIONE_SOCIALE, la cui costituzione si sarebbe dovuta considerare inammissibile per i motivi sopra illustrati.

In definitiva, il giudice di appello avrebbe fondato la sua decisione su documenti prodotti dal solo RAGIONE_SOCIALE, e non dal AVV_NOTAIO, che non era legittimato, ragion per cui le relative risultanze non avrebbero potuto essere valutate sul piano probatorio.

I riportati tre motivi -che, per la loro stretta connessione, vanno trattati congiuntamente – sono infondati, pur dovendo la motivazione della sentenza impugnata essere corretta ai sensi dell’art. 384 c.p.c., risultando, in ogni caso, il dispositivo conforme al diritto.

Si ricorda che, a i sensi dell’art. 6, comma 9, del D. Lgs 150/2011, ‘ nel giudizio di primo grado l’opponente e l’autorità che ha emesso l’ordinanza possono stare in giudizio personalmente. L’autorità che ha emesso l’ordinanza può avvalersi anche di funzionari appositamente delegati. Nel giudizio di opposizione all’ordinanza-ingiunzione di cui all’articolo 205 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, il prefetto può farsi rappresentare in giudizio dall’amministrazione cui appartiene l’organo accertatore, la quale vi provvede a mezzo di propri funzionari appositamente delegati, laddove sia anche destinataria dei proventi della sanzione, ai sensi dell’articolo 208 del medesimo decreto ‘.
Le tre proposizioni di questa norma si riferiscono tutte chiaramente al giudizio di primo grado, e segnatamente: le prime due, a qualsiasi giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione; la terza, invece, ai soli giudizi di opposizione all’ordinanza-ingiunzione di cui all’art. 205 Cds.

Ne consegue che la facoltà di stare in giudizio personalmente nel primo grado del giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione può

essere esercitata, rispettivamente, per tutte le opposizioni, mediante delega interna ad un funzionario della stessa Amministrazione che ha emesso l’atto impugnato, mentre per le sole opposizioni avverso le ordinanze-ingiunzioni in materia di violazioni al Cds, la delega può anche essere esterna, qualora il AVV_NOTAIO ritenga di farsi rappresentare in giudizio dall’Amministrazione cui appartiene l’organo accertatore, che provvede mediante propri funzionari appositamente delegati (cfr. Cass. n. 20418 del 2020).
Come affermato da questa Corte, in tema di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, la legittimazione passiva spetta all’Amministrazione dalla quale dipendono gli agenti che hanno accertato la violazione, sicché, ove il verbale sia stato elevato dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, legittimato a resistere all’opposizione è il RAGIONE_SOCIALE; tuttavia, qualora il ricorso sia stato notificato all’organo di una diversa Amministrazione (nel caso di specie, il AVV_NOTAIO), l’erronea identificazione del legittimato passivo, essendo un adempimento riservato alla cancelleria, non si traduce nell’inammissibilità del ricorso ma in un vizio della sentenza (v. Cass. n. 2961/2016 e Cass. n. 7308/2017).
Nel caso di specie, non sussisteva il difetto di legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE perché si trattava dell’autorità che aveva elevato (attraverso gli agenti della RAGIONE_SOCIALE municipale) il verbale di accertamento per la violazione del Codice della Strada contestata al COGNOME .

Quanto alla validità dell’atto di costituzione nel giudizio di primo grado, il RAGIONE_SOCIALE poteva costituirsi a mezzo della RAGIONE_SOCIALE municipale.

Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, qualora l’autorità amministrativa sia rappresentata in giudizio da un funzionario delegato non sono applicabili la disciplina della procura al

difensore e i relativi principi, dovendosi ritenere sufficiente, ai fini della regolarità della costituzione del delegato, la mera dichiarazione di agire in tale sua qualità, senza necessità di documentarla con atti di delega o di mandato, e non assumendo rilevanza la diversità del funzionario che assume detta difesa rispetto a quello che abbia sottoscritto il ricorso. Ciò perché l’investitura dei pubblici funzionari nei poteri che dichiarano di esercitare nel compimento di atti inerenti al loro ufficio si presume, costituendo un aspetto della presunzione di legittimità degli atti amministrativi (cfr. Cass. n. 19027/2011 e Cass. n. 10867/2018).
La sentenza del Tribunale -pur con le precedenti precisazioni -è conforme a diritto nel suo epilogo finale, avendo lo stesso giudice di appello, quanto al merito, legittimamente fondato la decisione su documentazione ritualmente prodotta dal RAGIONE_SOCIALE di Montecatini Terme, che era , per l’appunto, legittimato a stare in giudizio.

6. Con il terzo motivo di ricorso, si deduce la violazione dell’art. 149 c.p.c. e della L. n. 890 dl 1982 per asserita inesistenza della notifica del verbale di accertamento, in quanto effettuata da parte di un soggetto terzo, la RAGIONE_SOCIALE, privo del potere di autocertificazione e notificatorio.

Il motivo è infondato.

La sentenza chiarisce la differenza tra relata di notifica, effettuata dall’Agente di RAGIONE_SOCIALE municipale, e l’attività materiale di presentazione del plico all’Ufficio Postale, che può essere delegata a soggetti terzi.

Nell’ambito del procedimento amministrativo è, infatti , consentito alla Pubblica Amministrazione di avvalersi del supporto concreto, anche di carattere tecnologico, del privato per l’attività di stampa o di presentazione all’ufficio postale dei verbali di accertamento,

trattandosi di attività materiale che non implica l’esercizio di pote ri pubblicistici (Cass. n. 7177/2012 e Cass. n. 462/2017).

Nel caso di specie, il Tribunale ha accertato che l’attività svolta dalla RAGIONE_SOCIALE nell’ambito delle operazioni di notifica consisteva esclusivamente nell’attività di presentazione all’ufficio postale dei verbali già completi delle relate di notifica, redatti dalla RAGIONE_SOCIALE municipale.

Con il quinto motivo di ricorso, si lamenta la violazione dell’art. 201, comma IV, Cds per aver il Tribunale posto a carico dell’opponente le spese di accertamento comprensive di CAD, nonostante tale spesa non fosse stata sopportata dal RAGIONE_SOCIALE perché la raccomandata sarebbe stata ricevuta dalla madre del ricorrente e non sarebbe stato effettuato il deposito dell’atto.

Il motivo è inammissibile per difetto di specificità.

Ai sensi del citato art. 201, comma IV, Cds, le spese di accertamento e notificazione delle violazioni del Codice della Strada sono poste a carico di chi è tenuto al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria.

Nel caso di specie, il RAGIONE_SOCIALE ha accertato la debenza delle spese di accertamento e notificazione sulla base della delibera della Giunta RAGIONE_SOCIALE n. 1/2018 e non risulta dal motivo di ricorso che l’opposizione abbia riguardato le singole voci di spesa determinate dalla suddetta Giunta ma le spese nel loro complesso, ragion per cui la doglianza implica non tanto l’erronea applicazione della norma di legge ma un accertamento di fatto inammissibile in sede di legittimità.

8. In definitiva, il ricorso va integralmente rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

Non deve provvedersi alle spese in favore della Prefettura non avendo svolto attività difensiva, poiché -come già evidenziato -l’Avvocatura Generale dello Stato ha depositato un atto di costituzione non notificato al solo fine dell’eventuale partecipazione all’udienza di discussione.

Ai sensi dell’art.13 comma 1 quater del DPR 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art.13, se dovuto.

P.Q.M.

rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Montecatini Terme, delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in complessivi € 550,00, di cui euro 100,00 per esborsi, oltre contributo forfettario, iva e cpa nella misura e sulle voci come per legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Seconda Sezione

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