Legittimazione passiva: chi risponde dei debiti?

La Corte di Cassazione ha confermato l’obbligo dello Stato di pagare i debiti contratti da un commissario delegato durante uno stato di emergenza. Il punto centrale era la legittimazione passiva dell’amministrazione centrale dopo la fine dell’emergenza e la successione legale di altri enti. La Corte ha stabilito che, non essendo stato il processo formalmente interrotto e riassunto contro i nuovi soggetti, la parte originariamente citata in giudizio conserva la sua legittimazione passiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimazione Passiva: Chi Paga i Debiti dello Stato in Emergenza?

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 31985/2023, ha affrontato un’importante questione sulla legittimazione passiva dello Stato per le obbligazioni sorte durante la gestione commissariale di un’emergenza. Questa pronuncia chiarisce la persistenza della responsabilità dell’amministrazione centrale anche dopo la cessazione dello stato emergenziale e il subentro normativo di altri enti, offrendo spunti fondamentali sulla stabilità dei rapporti giuridici e sulle regole processuali.

I Fatti del Caso: Un Debito Nato dall’Emergenza

La vicenda trae origine da una richiesta di rimborso avanzata da un’Agenzia Regionale per la Prevenzione Ambientale nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri (PCDM) e dei Commissari delegati per la gestione di un’emergenza rifiuti. L’Agenzia aveva sostenuto dei costi per adempiere a obblighi previsti da una convenzione stipulata nel 2000 con la gestione commissariale. Dopo che in primo grado la domanda era stata respinta, la Corte d’Appello aveva riformato la decisione, condannando la PCDM al pagamento delle somme richieste.

La Questione Giuridica: La Legittimazione Passiva dopo la Fine dello Stato Emergenziale

Il nodo centrale del ricorso in Cassazione, proposto dalla PCDM, riguardava proprio la legittimazione passiva. L’amministrazione sosteneva di non essere più il soggetto corretto a cui rivolgere la pretesa creditoria. Secondo la sua tesi, con la fine dello stato di emergenza nel 2009, una successiva legge del 2013 (L. 147/2013) aveva trasferito tutti i rapporti attivi e passivi, inclusi i contenziosi pendenti, agli enti ordinariamente competenti. Di conseguenza, l’Agenzia avrebbe dovuto agire contro questi ultimi e non più contro la PCDM.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha respinto il ricorso, confermando la condanna della PCDM. Pur riconoscendo l’esistenza della norma sulla successione degli enti, i giudici hanno ritenuto che essa non potesse operare in modo da estinguere la legittimazione passiva della parte originariamente convenuta in giudizio, a causa delle specifiche dinamiche processuali del caso in esame.

Le Motivazioni: Il Principio di Persistenza della Legittimazione Processuale

Il ragionamento della Corte si fonda su un’attenta analisi delle norme processuali che governano la successione nel processo.

La Successione Normativa e l’Art. 110 c.p.c.

La legge invocata dalla PCDM (art. 1, comma 422, L. 147/2013) prevede che gli enti ordinari subentrino nei rapporti pendenti “anche ai sensi dell’articolo 110 del codice di procedura civile”. Questo richiamo, secondo la Cassazione, è cruciale. L’art. 110 c.p.c. disciplina la successione a titolo universale nel processo, un meccanismo che, per essere attivato, richiede l’interruzione del giudizio. L’interruzione serve a garantire il diritto di difesa, permettendo al successore di costituirsi volontariamente o alle altre parti di riassumere il processo nei suoi confronti.

La Mancata Interruzione del Processo come Elemento Decisivo

Nel caso specifico, il processo non era mai stato interrotto a seguito dell’entrata in vigore della legge sulla successione. Era proseguito senza soluzione di continuità tra le parti originarie: l’Agenzia Regionale e la Presidenza del Consiglio dei Ministri. La Corte ha quindi concluso che, in assenza degli adempimenti processuali (interruzione e riassunzione) necessari per rendere efficace la successione nel processo, il fenomeno successorio previsto dalla legge è rimasto “del tutto ininfluente”. Di conseguenza, la legittimazione passiva della PCDM, in qualità di parte originaria del giudizio, è rimasta intatta e persistente fino alla fine.

La Corte ha inoltre dichiarato inammissibile il secondo motivo di ricorso, relativo alla presunta indeterminatezza dell’oggetto della convenzione, ribadendo che tale valutazione costituisce un giudizio di fatto, di esclusiva competenza dei giudici di merito e non sindacabile in sede di legittimità se non per vizi di motivazione non dedotti.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

La sentenza n. 31985/2023 rafforza un principio fondamentale di stabilità processuale: le modifiche normative che dispongono una successione tra enti non hanno un effetto estintivo automatico sulla legittimazione passiva della parte originariamente citata in giudizio. Per far valere la successione all’interno di un processo pendente, è indispensabile attivare i meccanismi previsti dal codice di procedura civile, in particolare l’interruzione. In caso contrario, il rapporto processuale continua validamente tra le parti originarie, garantendo così la certezza dei rapporti giuridici e la tutela del creditore che ha correttamente individuato il proprio debitore all’inizio della causa.

Se una legge stabilisce la successione di un ente in un rapporto giuridico, il soggetto originario perde automaticamente la sua legittimazione passiva in un processo in corso?
No, la Corte di Cassazione ha chiarito che la successione prevista dalla legge non determina l’automatica perdita della legittimazione passiva del soggetto originario se il processo non viene formalmente interrotto e riassunto nei confronti del nuovo soggetto.

Chi è tenuto a rispondere delle obbligazioni assunte da un commissario delegato durante uno stato di emergenza, una volta che l’emergenza è terminata?
L’amministrazione delegante (in questo caso, la Presidenza del Consiglio dei Ministri) rimane il soggetto tenuto a rispondere delle obbligazioni, specialmente se la causa è stata intentata contro di essa e non si è verificata una corretta successione processuale con interruzione del giudizio.

La Corte di Cassazione può riesaminare se l’oggetto di un contratto è indeterminato?
No, la valutazione sulla determinatezza o determinabilità dell’oggetto di un contratto è un giudizio di fatto riservato al giudice di merito. La Corte di Cassazione può intervenire solo se viene denunciato un vizio di motivazione, non per riesaminare le prove e gli atti processuali.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 31985 Anno 2023

Civile Sent. Sez. 1 Num. 31985 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/11/2023

1. La Corte d’Appello di Napoli con la sentenza riportata in epigrafe, a definizione del contenzioso insorto tra RAGIONE_SOCIALE, da un lato, e la RAGIONE_SOCIALE ed i Commissari delegati per la gestione dell’emergenza rifiuti nella regione RAGIONE_SOCIALE dall’altro, ha accolto l’appello di RAGIONE_SOCIALE ed, in riforma dell’impugnata decisione di primo grado, ha condannato la RAGIONE_SOCIALE al pagamento in favore dell’appellante delle somme chieste a rimborso dei costi da essa sostenuti per aver dato seguito agli obblighi prestazionali concordati con la gestione commissariale a mezzo di convenzione 11166 stipulata il 25.2.2000.
La Corte territoriale, motivando il proprio deliberato, ha inizialmente ritenuto di respingere il difetto di legittimazione passiva accampato dalle Amministrazioni convenute sul rilievo che la gestione commissariale dell’emergenza rifiuti era venuta a cessare definitivamente a far tempo dal 31.12.2009 e che ogni competenza relativa era stata devoluta alla istituita Unità stralcio, avanti alla quale le superstiti istanze creditorie avrebbero dovuto essere fatte valere mediane la speciale procedura prevista dall’art. 3 d.l. 30 dicembre 2009, n. 195, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, l. 26 febbraio 2010, n. 26. Ad avviso del decidente l’infondatezza del rilievo si giustifica alla luce del complessivo impianto RAGIONE_SOCIALE legislazione in materia, in vista del quale non può che individuarsi nella TARGA_VEICOLO il soggetto ultimativamente tenuto a rispondere delle obbligazioni assunte dagli enti delegati, atteso che l’estinzione dei
medesimi non può rendere adespoti le obbligazioni da loro assunte che faranno perciò capo al soggetto delegante ovvero alla RAGIONE_SOCIALE, tanto più considerando che nel disporre la cessazione dello stato emergenziale, il d.l. 195/2009 aveva allocato le Unità stralcio presso il dipartimento RAGIONE_SOCIALE Protezione RAGIONE_SOCIALE costituito nell’ambito RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE.

Delibando poi il merito -che il giudice di prime aveva sconfessato in ragione del fatto che l’oggetto RAGIONE_SOCIALE convenzione 11166 risultava indeterminato non essendo indicati né il prezzo né gli oneri economici che per effetto RAGIONE_SOCIALE sua sottoscrizione sarebbero venuti a gravare sulla gestione commissariale stipulante, nonché del fatto che, non indicando essa un impegno di spesa, ciò ostava al controllo da parte del giudice contabile -la Corte territoriale si è detta convinta che la convenzione in parola non violi affatto i precetti pubblicistici in tema di forma dei contratti RAGIONE_SOCIALE P.A., né poteva apparire indeterminato o indeterminabile il compenso previsto in favore di RAGIONE_SOCIALE, richiamandosi a questo fine i parametri previsti per le tariffe degli ingegneri, né infine essa si sarebbe potuta ritenere soggetta a controllo contabile non contenendo alcun importo predeterminato.
La cassazione di detta sentenza è stata chiesta dalle Amministrazioni soccombenti con un ricorso affidato a due mezzi, illustrati pure con memoria, ai quali resiste con controricorso e memoria RAGIONE_SOCIALE

La causa inizialmente chiamata in trattazione camerale con ordinanza interlocutoria 11441/2023 è stata rimessa all’odierna trattazione in pubblica udienza.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Nella memoria depositata per l’udienza RAGIONE_SOCIALE ha fatto rilevare l’errore materiale in cui è incorsa l’ordinanza interlocutoria che, nel riprodurre il primo motivo di ricorso, ha in chiusa di esso incluso le

parole «è fondato e va pertanto accolto» e ha chiesto che in questa sede si proceda alla sua correzione.

L’istanza è fondata e va accolta.

Premesso, invero, che secondo il giudizio di questa Corte «l’errore materiale, suscettibile di correzione ai sensi degli artt. 287 c.p.c. e segg., si sostanzia in una mera svista del giudice, sicché non incide sul contenuto concettuale RAGIONE_SOCIALE decisione, ma si concretizza in una divergenza fra l’ideazione e la sua materiale rappresentazione grafica» (Cass., Sez. I, 9/09/2005, n. 17977), nella specie la ricorrenza di esso è manifesta, attesa la natura interlocutoria dell’ordinanza oggetto di emenda.

Va perciò disposta la correzione richiesta nei termini di cui al dispositivo e va dato mandato alla cancelleria perché provveda ad annotare la disposta correzione sull’originale di detta ordinanza.

3.1. Il primo motivo di ricorso, mediante il quale si deduce la violazione dell’art. 1, comma 422, l. 27 dicembre 2013, n. 147 perché la Corte d’Appello nel ravvisare la legittimazione passiva RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE avrebbe ignorato il disposto RAGIONE_SOCIALE norma in questione, in guisa RAGIONE_SOCIALE quale, una volta cessato lo stato di emergenza legato alla gestione dei riifiuti nella Regione RAGIONE_SOCIALE, sarebbero subentrati in tutti i rapporti attivi e passivi pendenti, nonché nei relativi procedimenti giurisdizionali, le amministrazioni e gli enti ordinariamente competenti, vale a dire in luogo delle Amministrazioni ricorrenti, le amministrazioni e gli enti localmente competenti, è infondato e va pertanto disatteso.
3.2. Il motivo non incorre, pe vero, nella preclusione opposta dalla controricorrente, che ne ha eccepito l’inammissibilità sulla considerazione che si tratterebbe di questione nuova, come tale insuscettibile di vaglio in questa sede, in quanto il giudizio di legittimità può avere ad oggetto solo questioni trattate nei pregressi

gradi di merito. L’obiezione è, però, di poco momento poiché una questione puo reputarsi nuova quando il tema di diritto che essa racchiude non sia stato mai affrontato nel contraddittorio delle parti; sicché non è, viceversa, nuova la questione se del tema di diritto, che è stato affrontato nel corso del giudizio e che abbia formato oggetto del confronto processuale tra le parti, si proponga una diversa chiave di lettura in grado di modificare il discorso motivazionale e, quindi, l’esito RAGIONE_SOCIALE lite suggerendo una diversa articolazione interpretativa degli elementi già valorizzati dalla decisione ovvero focalizzando l’attenzione decisoria su elementi RAGIONE_SOCIALE fattispecie astratta negletti o rimasti addirittura ignorati o, ancora, prestando considerazione alla rilevanza dei fatti giuridici sopravvenuti a cominciare dallo ius superveniens, che si rende scrutinabile anche in questa sede. E qui, allora, per aver ragione dell’obiezione basta dare atto che il tema di diritto costituito dalla legittimazione passiva delle Amministrazioni convenute non è rimasto estraneo al confronto processuale che si è svolto nei gradi di merito e che non può quindi reputarsi una questione nuova il fatto che il motivo propugni di essa una diversa soluzione in opposizione a quella fatta propria dal decidente.
Dunque, se uno spazio certamente si apre in questa direzione, nel senso che la decisione impugnata può sperare di passare indenne al vaglio di legittimità se ed in quanto il discorso motivazionale da essa sviluppato si sia svolto in conformità al quadro di diritto sotteso alla questione trattata, non è chi, d’altro canto, non veda il vizio che inficia l’impugnata decisione. Essa risulta, infatti, pronunciata in chiara violazione del principio iura novit curia canonizzato dall’art. 113 cod. proc. civ., non potendo infatti dubitarsi che, stante
3.3. Ciò nondimeno all’atto del suo esame il motivo non merita adesione.

La riconduzione RAGIONE_SOCIALE vicenda nell’alveo previsionale indicato dalle Amministrazioni ricorrenti si rivela infatti foriera di un effetto contrario rispetto a quello da loro auspicato

Il richiamato comma 422, prevedendo che “alla scadenza dello stato di emergenza, le amministrazioni e gli enti ordinariamente competenti, individuati anche ai sensi dell’articolo 5, commi 4-ter e 4quater, RAGIONE_SOCIALE L. 24 febbraio 1992, n. 225 Istituzione del RAGIONE_SOCIALE, subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi, nei procedimenti giurisdizionali pendenti, anche ai sensi dell’articolo 110 del codice di procedura RAGIONE_SOCIALE, nonché in tutti quelli derivanti dalle dichiarazioni di cui all’articolo 5 -bis, comma 5, del D.L. 7 settembre 2001, n. 343, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 novembre 2001, n. 401, già facenti capo ai soggetti nominati ai sensi dell’articolo 5 RAGIONE_SOCIALE citata L. n. 225 del 1992. Le disposizioni di cui al presente comma trovano applicazione nelle sole ipotesi in cui i soggetti nominati ai sensi dell’articolo 5 RAGIONE_SOCIALE medesima L. n. 225 del 1992 siano rappresentanti delle amministrazioni e degli enti ordinariamente competenti ovvero soggetti dagli stessi designati”, impatta direttamente sul tema RAGIONE_SOCIALE legittimazione passiva degli enti convenuti e reca indirettamente conforto alla tesi in questa direzione enunciata dal decidente pur non prendendo le mosse da esso.
Va, infatti, considerato che, laddove la norma prevede che le amministrazioni e gli enti ordinariamente competenti subentrino anche «nei procedimenti giurisdizionali pendenti», si dia pure cura di regolare processualmente questo fenomeno, aggiungendo le parole «anche ai sensi dell’art. 110 del codice di procedura RAGIONE_SOCIALE». Tale ultima previsione, ad di là del carattere che essa riveste nel disciplinare i rapporti che facevano capo alle cessate strutture commissariali secondo lo schema tipico RAGIONE_SOCIALE successione universale, la cui congruità rispetto al quadro di riferimento è stata ritenuta
ragionevole da Corte Cost. sent. 8 del 2016, ha il pregio di consentire la regolazione RAGIONE_SOCIALE successione nei procedimenti pendenti che, viceversa sarebbero soggetti all’immediata applicazione del principio enunciato in via generale dal comma 422, in conformità alla disciplina dell’interruzione del processo. E’ ben vero, infatti, che, come autorizza a credere lo stesso legislatore, il rinvio all’art. 110 cod. proc. civ. stia a significare che il processo prosegue nei confronti del successore universale, ma ciò postula inderogabilmente, in applicazione degli artt. 299 e segg. cod. proc. civ., o che nel relativo giudizio di cui era parte il dante causa si costituisca sua sponte il successore universale ovvero che, previa legale conoscenza dell’evento in ragione del quale la successione ha luogo, il processo sia stato regolarmente riassunto da una delle altre parti.
3.4. Ora poiché nella specie non consta che il processo, a seguito RAGIONE_SOCIALE cessazione dello stato emergenziale, abbia visto la costituzione del successore universale ovvero che esso sia stato regolarmente riassunto nei confronti di questo dall’altra parte, mentre consta, al contrario, che esso sia proseguito tra le parti originarie, ciò vale a rendere il fenomeno disciplinato dal comma 422 del tutto ininfluente nel caso di specie, non potendo, infatti, dubitarsi, alla luce del fatto che il processo non ha conosciuto alcuna interruzione a seguito RAGIONE_SOCIALE sua entrata in vigore, RAGIONE_SOCIALE persistente legittimazione passiva delle Amministrazioni originariamente convenute nel giudizio.
Il che, pur ad onta del fatto che la sentenza in disamina si sia astenuta dall’occuparsi RAGIONE_SOCIALE questione sollevata dalla norma in parola, pone la soluzione da essa adottata, confermando la legittimazione passiva delle amministrazioni convenute, al riparo dal vizio denunciato.

Il secondo motivo di ricorso, mediante il quale si deduce la violazione degli artt. 1346 e 1362 cod. civ. perché la Corte d’Appello aveva ricusato la tesi RAGIONE_SOCIALE nullità RAGIONE_SOCIALE convenzione 11166 per

indeterminatezza dell’oggetto, quantunque essa non fosse assistita da quel grado di intrinseca determinatezza necessario ai fini del rispetto del requisito imposto dalla prima delle norme richiamate e sebbene di ciò si potesse prendere atto applicando le comune regole anch’esse perciò violare di ermeneutica contrattuale, è inammissibile in quanto inteso a sindacare il giudizio di fatto reso dal decidente di merito.

Il giudizio de quo è frutto infatti di una delibazione condotta sugli elementi costitutivi RAGIONE_SOCIALE fattispecie che, postulando la cognizione degli atti processuali e la valutazione delle risultanze istruttorie, non può che essere operata dal giudice di merito, sicché è compito esclusivo di questo accertare se nella fattispecie al suo esame siano presenti i requisiti necessari per una sicura identificazione dell’oggetto del contratto (Cass., Sez. II, 11/04/1992, n. 4474), per mezzo, perciò, di un apprezzamento che non è sindacabile in questa sede se non sotto il profilo -e nei limiti in cui ciò sia ancora possibile -del vizio di motivazione, qui peraltro non dedotto.
Il ricorso va dunque conclusivamente respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo. Non è dovuto il raddoppio del contributo unificato ai sensi del dell’art. 13, comma 1quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 perché le Amministrazione dello Stato ne sono esenti (Cass., Sez. IV, 29/09/2020, n. 20682; Cass., Sez. VI-IV, 29/01/2016, n. 1778; Cass., Sez. III, 14/03/2014 n. 5955).

P.Q.M.

Ordina la correzione dell’errore materiale contenuto nell’ordinanza n. 11441/2023 di questa Corte e dispone: che al rigo 12 RAGIONE_SOCIALE pagina 4 si sopprimano le parole «è fondato e va pertanto accolto» e manda la cancelleria perché provveda ad annotare la disposta correzione sull’originale di detta ordinanza.

Respinge il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio che liquida in favore di parte resistente in euro 30200,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge.

Cosi deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE I sezione RAGIONE_SOCIALE il giorno 27.9.2023.

Il relatore Il Presidente

Dott. NOME COGNOME Dott. NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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