Legittimazione passiva: Cassazione rinvia la decisione

Un cittadino chiede un indennizzo per l’eccessiva durata di un processo. Il Ministero della Giustizia contesta la propria legittimazione passiva, indicando come corretto convenuto il Ministero dell’Economia. La Cassazione, di fronte a un contrasto giurisprudenziale sulla rilevabilità d’ufficio di tale vizio, ha rimesso la causa alla pubblica udienza per una decisione approfondita.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimazione Passiva: la Cassazione si Interroga su Chi Paghi per i Ritardi della Giustizia

La questione della legittimazione passiva, ovvero l’individuazione del soggetto corretto da citare in giudizio, rappresenta un pilastro del diritto processuale. Un recente provvedimento della Corte di Cassazione, l’ordinanza interlocutoria n. 6156/2024, ha messo in luce un significativo contrasto giurisprudenziale proprio su questo tema, nell’ambito delle richieste di equa riparazione per l’eccessiva durata dei processi. La Corte ha scelto di non decidere, rimettendo la causa a una pubblica udienza per dirimere una questione di fondamentale importanza.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Equa Riparazione

La vicenda nasce dalla richiesta di un cittadino di ottenere un’equa riparazione ai sensi della Legge Pinto (L. 89/2001) per i ritardi accumulati in due fasi procedurali distinte: una prima fase davanti alla Corte d’Appello e una seconda, molto più lunga, relativa a un giudizio di ottemperanza presso il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR).

Inizialmente, la Corte d’Appello aveva parzialmente accolto la domanda. Tuttavia, il cittadino ha proposto opposizione, ma questa è stata rigettata. Di conseguenza, il caso è approdato in Cassazione. In questa sede, il Ministero della Giustizia, convenuto in giudizio, ha presentato un ricorso incidentale sollevando una questione cruciale: la propria carenza di legittimazione passiva.

Secondo il Ministero, poiché il ritardo significativo si era verificato nel giudizio amministrativo di ottemperanza, il soggetto responsabile e, quindi, l’unico legittimato a essere citato in giudizio, sarebbe dovuto essere il Ministero dell’Economia e delle Finanze, non quello della Giustizia.

Il Cuore del Problema: La Legittimazione Passiva e il Conflitto in Cassazione

Il nodo centrale che la Cassazione si trova a sciogliere è un conflitto interno alla propria giurisprudenza. Esistono infatti due orientamenti opposti su come gestire l’errore nell’identificazione del corretto Ministero da convenire in giudizio.

Orientamento 1: L’Eccezione Tempestiva

Un primo filone giurisprudenziale, consolidato, sostiene che l’errore nell’identificazione dell’amministrazione pubblica debba essere eccepito dall’Avvocatura dello Stato nella prima udienza utile. Secondo questa tesi, basata sull’art. 4 della legge n. 260/1958, se l’Avvocatura non solleva tempestivamente il difetto di legittimazione passiva, indicando contestualmente il soggetto corretto, l’eccezione si considera sanata e non può più essere fatta valere.

Orientamento 2: La Rilevabilità d’Ufficio

Un secondo orientamento, più recente, afferma invece che la mancata instaurazione del contraddittorio nei confronti del Ministero legittimato costituisce un vizio talmente grave da poter essere rilevato d’ufficio dal giudice in ogni stato e grado del processo, anche per la prima volta in Cassazione. Questa tesi considera la corretta legittimazione passiva un presupposto processuale indispensabile, la cui assenza non può essere sanata dal silenzio delle parti.

Le Motivazioni dell’Ordinanza Interlocutoria

La Seconda Sezione Civile della Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha preso atto di questo profondo divario interpretativo. I giudici hanno evidenziato come la questione non sia di poco conto, poiché tocca principi fondamentali come l’effettività del contraddittorio (art. 111 della Costituzione) e la certezza del diritto.

La differenza tra i due orientamenti è sostanziale: il primo subordina la rilevanza del vizio a una tempestiva eccezione di parte, mentre il secondo lo eleva a questione di ordine pubblico processuale, rilevabile in qualsiasi momento dal giudice.

Data la “particolare rilevanza” della questione di diritto e la necessità di fornire un’interpretazione uniforme per garantire la coerenza dell’ordinamento, il Collegio ha ritenuto opportuno non decidere immediatamente il ricorso. Ha invece disposto la rimessione della causa alla pubblica udienza della sezione, un’assise che consente una discussione più approfondita e ponderata prima di arrivare a una decisione che potrebbe risolvere il contrasto giurisprudenziale.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza interlocutoria, pur non decidendo il merito della controversia, ha un’enorme importanza pratica. La futura decisione della Cassazione stabilirà un principio chiaro per tutti i cittadini e gli avvocati che si trovano a dover chiedere un’equa riparazione per i ritardi della giustizia. Si chiarirà se l’onere di individuare con esattezza l’articolazione dello Stato responsabile gravi interamente sul cittadino, con il rischio di vedersi respingere la domanda per un errore formale, oppure se esistano meccanismi di correzione che tutelino il diritto sostanziale alla riparazione.

In attesa della pronuncia a seguito della pubblica udienza, resta sospesa una domanda fondamentale: l’errore nell’individuare il giusto Ministero è un errore procedurale sanabile o un vizio insanabile che compromette l’intero giudizio?

Qual è la questione principale che la Corte di Cassazione deve risolvere in questo caso?
La questione principale è un contrasto giurisprudenziale sulla rilevabilità del difetto di legittimazione passiva: se tale vizio debba essere eccepito dalla parte interessata entro un termine preciso o se possa essere rilevato d’ufficio dal giudice in ogni stato e grado del processo.

Perché il Ministero della Giustizia sostiene di non essere il corretto convenuto?
Sostiene di non essere il soggetto corretto perché il ritardo per cui si chiede l’indennizzo si è verificato principalmente nel giudizio di ottemperanza davanti al TAR, una fase che, a suo dire, ricade sotto la responsabilità del Ministero dell’Economia e delle Finanze, non del Ministero della Giustizia.

Quale decisione ha preso la Corte con questa ordinanza?
La Corte di Cassazione non ha deciso il merito della causa. A causa della particolare rilevanza della questione di diritto e del contrasto giurisprudenziale esistente, ha ritenuto opportuno rimettere la causa alla pubblica udienza della sezione per una trattazione più approfondita.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 6156 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 6156 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 07/03/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 6149/2023 R.G. proposto da:

NOME, rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE GENERALE DELLO STATO (P_IVA) che lo rappresenta e difende ex lege ; -ricorrente incidentale- avverso il DECRETO RAGIONE_SOCIALE CORTE D’APPELLO di NAPOLI n. cronol. 2915/2022, depositato il 24/10/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

PREMESSO CHE: NOME COGNOME proponeva opposizione ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 5 -ter RAGIONE_SOCIALE legge n. 89/2001 -avverso il decreto monocratico RAGIONE_SOCIALE Corte di appello di Napoli che aveva parzialmente accolto la sua domanda di equa riparazione, ingiungendo al RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE il pagamento di ‘euro 800,00 a titolo di indennizzo per equa riparazione, oltre interessi legali dalla domanda, euro 28 per esborsi ed euro 292,50 per compensi, oltre le maggiorazioni di legge sui compensi del 15% per spese generali, del 4% del c.a. e del 22% per RAGIONE_SOCIALE, con distrazione in favore dei difensori AVV_NOTAIO e NOME AVV_NOTAIO‘.
L’opposizione veniva rigettata dalla Corte d’appello di Napoli -in composizione collegiale con decreto n. cronol. 2915/2022.

Contro quest’ultimo provvedimento ha formulato ricorso per cassazione – affidato a quattro motivi –NOME COGNOME.

Ha resistito con controricorso – contenente anche ricorso incidentale, sulla base di due motivi -il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

La ricorrente principale ha proposto controricorso avverso il ricorso incidentale, depositando anche duplice memoria illustrativa.

CONSIDERATO CHE: per ragioni di priorità logica va esaminato anzitutto il ricorso incidentale del RAGIONE_SOCIALE che contesta la sussistenza RAGIONE_SOCIALE sua legittimazione passiva, dovendo la stessa ritenersi appartenente al (solo) RAGIONE_SOCIALE.

Il ricorso incidentale è specificamente riferito a due motivi tra loro strettamente connessi.

Con il primo si denuncia la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 3, comma 2, l. n. 89/2001 nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 75 c.p.c. in relazione al n. 4 RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 c.p.c., rappresentando che la

domanda per equo indennizzo aveva ad oggetto sia la durata RAGIONE_SOCIALE fase monocratica svoltasi davanti alla Corte d’appello di Napoli dal 4 gennaio 2017 al 31 luglio 2017, sia la durata del giudizio di ottemperanza celebratosi davanti al TAR Campania dal 19 giugno 2018 al 14 giugno 2021. Sulla base di tale premessa, si precisa che, avendo avuto il giudizio davanti alla Corte d’appello una durata ragionevole, la richiesta indennitaria ineriva, in effetti, solo la durata -da considerarsi irragionevole -del giudizio di ottemperanza, con la conseguenza che la legittimazione passiva relativa alla domanda era in via esclusiva riferibile al RAGIONE_SOCIALE, con conseguente difetto RAGIONE_SOCIALE legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE. A tal proposito, quest’ultimo RAGIONE_SOCIALE aggiunge che l’eccepita questione deve ritenersi rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento, avendo la distinta legittimazione RAGIONE_SOCIALEe due Pubbliche Amministrazioni non già un rilievo meramente interno al fine del riparto RAGIONE_SOCIALEe competenze, bensì un rilievo esterno, relativo alla corretta instaurazione del contraddittorio.
Il secondo motivo lamenta la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2 RAGIONE_SOCIALE l. n. 89/2001. Si deduce che, anche volendo ritenere sussistente la legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, la richiesta indennitaria sarebbe infondata, dato che alcun ritardo era evidenziabile con riguardo al procedimento monitorio presupposto, che si era svolto nel rispetto sostanziale del termine di durata ragionevole semestrale.

Il Collegio rileva che sulla questione posta dal riportato primo motivo, ossia quella riguardante la rilevabilità d’ufficio del vizio RAGIONE_SOCIALE mancata partecipazione al giudizio del RAGIONE_SOCIALE ove -come nel caso in esame -tale difetto di legittimazione non sia stato eccepito nel giudizio di opposizione, questa Corte si è pronunciata in modo non uniforme.

Numerose pronunce (v. Cass. n. 2/2023 e, in termini analoghi, Cass. n. 8049/2019, Cass. n. 25499/2021, Cass. n. 15219/2022, Cass. n. 23853/2023 e Cass. n. 11533/2023) hanno sostenuto l’applicazione RAGIONE_SOCIALE regola di cui all’art. 4 RAGIONE_SOCIALE legge n. 260/1958, secondo la quale ‘l’errore di identificazione RAGIONE_SOCIALE persona alla quale l’atto introduttivo del giudizio e ogni altro atto doveva essere notificato deve essere eccepito dall’Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato nella prima udienza con la contemporanea indicazione RAGIONE_SOCIALE persona alla quale l’atto doveva essere notificato’; con specifico riferimento alla materia di cui alla legge n. 89/2001 è stato affermato che il citato art. 4 va applicato anche quando l’errore di identificazione riguardi distinte e autonome soggettività di diritto pubblico ammesse al patrocinio RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato e la disposizione va estesa pure all’ipotesi in cui l’eccezione sia volta a contestare non la titolarità integrale RAGIONE_SOCIALE‘obbligazione dedotta in giudizio, bensì solo il parziale difetto di titolarità.
A questo orientamento si è contrapposta la recente Cass. n. 3023/2024, secondo la quale – ferma l’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 RAGIONE_SOCIALE legge n. 260/1958 – la mancata instaurazione del contraddittorio nei confronti del RAGIONE_SOCIALE legittimo contraddittore è vizio rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado (nel caso di specie la questione è stata rilevata dalla Corte di cassazione pur in mancanza RAGIONE_SOCIALE eccezione di difetto di legittimazione da parte del RAGIONE_SOCIALE evocato nel processo di equa riparazione, che non si era costituito nel giudizio di legittimità).
La differenza tra i due orientamenti attiene, quindi, alla condizione RAGIONE_SOCIALE necessità o meno RAGIONE_SOCIALE tempestiva deduzione del difetto di legittimazione con l’indicazione del soggetto ritenuto invece passivamente legittimato, eccezione che l’orientamento espresso con la pronuncia n. 3023/2024 ritiene non indispensabile, sul presupposto che trattasi di questione attinente alla legittimazione passiva che è rilevabile d’ufficio dal giudice.

Al riguardo va sottolineato che la pronuncia RAGIONE_SOCIALEe Sezioni unite n. 8516/2012 ha rilevato che l’unitarietà e l’inscindibilità RAGIONE_SOCIALEo Stato nell’esercizio RAGIONE_SOCIALEe sue funzioni sovrane non elide l’autonomia soggettiva RAGIONE_SOCIALEe persone giuridiche di diritto pubblico, così che ‘l’ineludibile principio RAGIONE_SOCIALE‘effettività del contraddittorio (che l’art. 111 Cost. in tema di giusto processo non sottordina ad alcuna altra sua espressione e la rilevabilità RAGIONE_SOCIALE cui violazione non incorre in preclusione di sorta, se non quella RAGIONE_SOCIALE formazione di giudicato esplicito) impone altrettanto imprescindibilmente che in relazione agli errori di identificazione incidenti su soggettività diverse e, quindi, in definitiva sulla stessa legitimatio ad causam , l’operatività RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 RAGIONE_SOCIALE legge n. 260/1958 sia circoscritta al profilo RAGIONE_SOCIALE rimessione in termini, con esclusione dunque di ogni possibilità di automatica stabilizzazione nei confronti del reale destinatario’. La successiva pronuncia RAGIONE_SOCIALEe Sezioni unite n. 30649/2018 ha precisato che, ove ci si trovi di fronte non a distinte persone giuridiche pubbliche, ma ad organi, cioè ad articolazioni RAGIONE_SOCIALE‘organizzazione RAGIONE_SOCIALEo Stato, forniti di distinta legittimazione, ‘la carenza di legittimazione passiva RAGIONE_SOCIALE‘organo RAGIONE_SOCIALEo Stato convenuto in giudizio non si traduce (come di regola si verifica) nella mancata instaurazione del rapporto processuale rilevabile dal giudice d’ufficio in ogni stato e grado del processo, bensì in una mera irregolarità in quanto: a) deve essere eccepita dall’Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato nella prima udienza con la contemporanea indicazione (non più eccepibile) RAGIONE_SOCIALE‘organo legittimato; b) in tal caso il giudice prescrive (a prescindere da una richiesta in tal senso) un termine all’attore per la rinnovazione RAGIONE_SOCIALE‘atto nei confronti RAGIONE_SOCIALE‘organo legittimato; c) in difetto degli atti sub a) e b) -salva naturalmente la facoltà per l’organo legittimato di intervenire in giudizio -resta preclusa la possibilità di far valere in seguito l’irrituale costituzione del rapporto processuale’.
Trattandosi di questione di diritto di particolare rilevanza, il Collegio ritiene opportuno rimettere la causa alla pubblica udienza RAGIONE_SOCIALE sezione.

P.Q.M.

Il Collegio rimette la decisione RAGIONE_SOCIALE causa alla pubblica udienza RAGIONE_SOCIALE seconda sezione civile.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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