Legittimazione passiva ASL: chi paga le strutture?

Un laboratorio di analisi ha citato in giudizio un’ASL per ottenere il pagamento integrale di prestazioni sanitarie. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 11720/2024, ha stabilito che l’ASL non era il soggetto corretto da citare in giudizio, accogliendo il motivo sulla carenza di legittimazione passiva. La Corte ha chiarito che, sulla base della normativa regionale specifica, l’obbligo di pagamento ricadeva su un’altra azienda sanitaria. Di conseguenza, la sentenza d’appello è stata cassata con rinvio per un nuovo esame della causa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legittimazione Passiva ASL: La Cassazione Stabilisce Chi Paga le Strutture Sanitarie

I rapporti economici tra le strutture sanitarie private accreditate e il Servizio Sanitario Nazionale sono spesso complessi e possono sfociare in contenziosi. Una questione cruciale in questi casi è individuare correttamente l’ente pubblico tenuto al pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fatto luce proprio su questo aspetto, analizzando la legittimazione passiva dell’ASL e stabilendo un principio fondamentale per le controversie future, specialmente nel contesto normativo di specifiche Regioni.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Pagamento Contesa

Un laboratorio di analisi cliniche, operante in regime di accreditamento, ha convenuto in giudizio un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) e la Regione di appartenenza. L’obiettivo era ottenere il pagamento integrale delle prestazioni sanitarie erogate in un quadriennio (2010-2013), somme che erano state decurtate a seguito dell’applicazione di uno “sconto” previsto da una legge finanziaria del 2007.

Il Tribunale di primo grado aveva accolto parzialmente la domanda, condannando l’ASL al pagamento di una parte delle somme richieste, limitatamente all’ultimo anno. La Corte d’Appello, successivamente, aveva respinto sia l’appello principale del laboratorio che quello dell’ASL, confermando sostanzialmente la decisione precedente. Contro questa sentenza, sia il laboratorio che l’ASL hanno proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte e il Principio sulla Legittimazione Passiva ASL

La Corte di Cassazione, esaminando in via prioritaria il ricorso incidentale dell’ASL, ha ribaltato l’esito della controversia. I giudici hanno accolto il motivo con cui l’ASL eccepiva la propria carenza di legittimazione passiva ASL. In parole semplici, l’ASL sosteneva di non essere il soggetto giuridico a cui la legge imponeva l’obbligo di pagare il laboratorio.

La Suprema Corte ha affermato che la questione della titolarità passiva del rapporto (cioè, chi è il vero debitore) non è una mera eccezione processuale, ma attiene al merito della causa e può essere rilevata in ogni stato e grado del giudizio. Basandosi su una specifica legge regionale e su norme nazionali, la Corte ha individuato in un’altra azienda sanitaria l’ente effettivamente incaricato dei pagamenti per le prestazioni in convenzione.

Di conseguenza, la sentenza della Corte d’Appello è stata annullata (“cassata”) e la causa è stata rinviata ad un’altra sezione della stessa Corte per un nuovo esame, che dovrà tenere conto del principio stabilito: l’ASL convenuta in giudizio non era il soggetto debitore.

Le Motivazioni della Corte: L’Importanza della Titolarità del Rapporto

La decisione si fonda su un’attenta analisi normativa. La Cassazione ha richiamato una legge del 1993 (D.L. n. 324) secondo cui, in caso di mancato pagamento, il debitore da considerare è “l’ente incaricato del pagamento del corrispettivo” e non genericamente l’unità sanitaria locale competente. Questa norma, secondo la Corte, è ancora applicabile.

Nel caso specifico, una legge della Regione interessata aveva demandato alla Giunta Regionale il compito di individuare tale soggetto. La giurisprudenza consolidata ha confermato che, per quella Regione, l’ente pagatore era stato identificato in un’altra Azienda Ospedaliera, come correttamente sostenuto dall’ASL ricorrente.

L’errore della Corte d’Appello è stato quello di non aver dato il giusto peso a questa eccezione, considerandola tardiva. La Cassazione, invece, ha ribadito che la verifica della titolarità del diritto (attiva o passiva) è un elemento fondamentale del merito della causa. Accertato che l’ASL non era il debitore, tutte le altre questioni, comprese quelle sollevate dal laboratorio nel suo ricorso principale, sono state assorbite, poiché fondate sull’errato presupposto che l’ASL fosse obbligata al pagamento.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche per le Strutture Sanitarie

Questa ordinanza offre un’importante lezione per le strutture sanitarie private che agiscono in giudizio per recuperare i propri crediti. È fondamentale, prima di avviare un’azione legale, condurre un’analisi approfondita non solo della normativa nazionale, ma anche di quella regionale, per individuare con esattezza l’ente pubblico legalmente designato come debitore.

Citare in giudizio un soggetto privo di legittimazione passiva, come accaduto in questo caso, comporta il rischio di veder rigettata la propria domanda dopo anni di contenzioso, con conseguente spreco di tempo e risorse. La decisione sottolinea che l’individuazione del corretto contraddittore è un presupposto essenziale per il successo di qualsiasi azione di adempimento contrattuale nei confronti della Pubblica Amministrazione.

A chi spetta la giurisdizione nelle controversie tra ASL e strutture accreditate per questioni di pagamento?
Quando la controversia riguarda esclusivamente la debenza di corrispettivi e ha un contenuto meramente patrimoniale (binomio “obbligo-pretesa”), senza coinvolgere l’esercizio di poteri autoritativi della P.A., la giurisdizione spetta al giudice ordinario.

Chi è il soggetto con legittimazione passiva per il pagamento delle prestazioni sanitarie in convenzione nella Regione in esame?
Secondo la Corte, sulla base della normativa nazionale (D.L. 324/1993) e regionale (L.R. 18/1994), il soggetto legittimato passivo non è l’ASL che ha autorizzato le prestazioni, ma l’ente specificamente incaricato del pagamento, che nel caso di specie è stato individuato in un’altra Azienda Ospedaliera.

La questione della legittimazione passiva può essere sollevata in ogni fase del processo?
Sì. La Corte di Cassazione ha chiarito che la carenza di titolarità passiva del rapporto controverso (cioè il fatto che il convenuto non sia il vero debitore) attiene al merito della causa e, se risulta dagli atti, è rilevabile d’ufficio dal giudice in ogni stato e grado del procedimento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 11720 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 11720 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 19709/2020 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende

-ricorrente – contro

REGIONE LAZIO, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende

-controricorrente –

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende

-controricorrente e ricorrente incidentale- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE n. 7243/2019 depositata il 25/11/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE, che svolge attività RAGIONE_SOCIALE in regime di accreditamento istituzionale di cui al d.lgs. n. 502/1992, ha convenuto in giudizio l’RAGIONE_SOCIALE nonché la Regione Lazio, al fine di ottenere la corretta remunerazione delle prestazioni erogate nel quadriennio 2010-2013 -le quali erano state, invece, decurtate per essere stato illegittimamente applicato lo ‘sconto’ previsto dalla legge Finanziaria del 2007 e la conseguente condanna delle convenute al pagamento della somma di € 288.839,81.
Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, disattese le eccezioni del difetto di giurisdizione del giudice ordinario e di difetto di legittimazione passiva sollevate l’RAGIONE_SOCIALE, ha individuato come soggettivo passivo del rapporto controverso la stessa azienda e l’ha condannata al pagamento della somma di € 42.379,34 oltre interessi ex art. 5 d.lgs. n. 231/02, accogliendo la domanda dell’attrice limitatamente all’anno 2013.

La Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 7243/2019, depositata il 25.11.2019, previa riunione dei giudizi di appello instaurati sia dall’RAGIONE_SOCIALE sia dal RAGIONE_SOCIALE, ha rigettato entrambi gli appelli.

Il giudice di secondo grado ha rigettato l’appello dell’RAGIONE_SOCIALE, condividendo l’impostazione del giudice di primo grado in ordine alla titolarità passiva del rapporto controverso e all’interpretazione della L. n. 269/06.

In particolare, su quest’ultimo punto, ha evidenziato che l’ambito temporale di applicabilità delle riduzioni previste da tale normativa, essendo rapportato all’esigenza di conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2006-2009, dovesse essere limitato e circoscritto proprio in funzione del perseguimento di tali obiettivi, anche alla luce delle premesse del testo della L. n. 269/06 e della pronuncia della Corte Costituzionale n. 94/2009.

Quanto all’appello del RAGIONE_SOCIALE, il Giudice d’Appello ha rilevato che, anche accertando che i compensi fossero stati corrisposti in misura ridotta nel triennio 2010-2012 (come riconosciuto dal primo giudice), per tale periodo la domanda non era accoglibile per il dirimente rilievo che, anche considerando tali riduzioni, erano stati superati i preventivi di spesa, circostanza che non necessitava di prova, in quanto rimasta incontroversa ex art. 115 cod. proc. civ..

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il RAGIONE_SOCIALE, affidandolo a due motiv i, illustrati con memoria..

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE ha resistito in giudizio con controricorso, proponendo, altresì ricorso incidentale, affidandolo a quattro motivi. La Regione Lazio ha resistito in giudizio con controricorso.

Il RAGIONE_SOCIALE ha depositato controricorso al ricorso incidentale.

La ricorrente ha depositato la memoria ex art. 380 bis.1 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo del ricorso incidentale, da esaminare, in primis, per pregiudizialità, l’RAGIONE_SOCIALE ha dedotto la violazione dell’art. 37 c.p.c. e dell’art. 133 comma 1 lett -C d.lgs. n. 104/2010 c.p.a., quindi il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Ad avviso dell’RAGIONE_SOCIALE, il fine perseguito dal ricorrente principale , fin dal primo grado, è quello di ottenere la modifica del ‘budget’ stabilito con deliberazioni regionali: nel citare in giudizio l’RAGIONE_SOCIALE il laboratorio RAGIONE_SOCIALE non ha esercitato un’azione di adempimento, ma ha di fatto contestato la definizione del piano di programmazione del fabbisogno regionale, contestando quindi una funzione che il d.lgs. n. 502/1992 attribuisce unicamente alle Regioni.

Pertanto, l’azione è stata finalizzata alla rideterminazione della tariffa e del budget di spesa.

Rileva, inoltre l’RAGIONE_SOCIALE che lo sconto tariffario che forma oggetto della presente controversia è anch’esso il frutto dell’esercizio della potestà autoritativa della PRAGIONE_SOCIALE. estrinsecatasi nella L. n. 296/2006.

Il motivo presenta profili di infondatezza ed inammissibilità.

Va osservato che le Sezioni Unite di questa Corte, nella sentenza n. 22646/2016, hanno, in primo luogo, premesso che, in forza degli artt. 5 e 386 cod. proc. civ., la giurisdizione si determina in base alla domanda e che, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non tanto la prospettazione compiuta dalle parti, quanto il petitum sostanziale , che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi ,

ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (ex plurimis: Sez. Unite 28 maggio 2013, n. 13178; Sez. Unite ord. 11 ottobre 2011 n. 20902; Sez. Unite 25 giugno 2010 n. 15323). Ciò premesso, le Sezioni Unite hanno affermato ‘ che è un principio consolidato che le controversie, concernenti “indennità, canoni o altri corrispettivi” nei rapporti, qualificabili come concessione di pubblico servizio, tra le RAGIONE_SOCIALE e le case RAGIONE_SOCIALE o le strutture minori, quali laboratori o gabinetti specialistici, sono riservate alla giurisdizione del giudice ordinario se sostanzialmente contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del servizio pubblico: contenuto in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio “obbligo-pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d’intervento riservato alla P.A. per la tutela d’interessi generali; mentre, se la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio “potere-interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Sez. Unite n. 22661/2006; n.7861/ 2001)’.
Pertanto, solo ove la controversia coinvolga la verifica dell’azione autoritativa della P.A. sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. S.U. 16459/2020). Diversamente, appartiene alla giurisdizione del G.O. la controversia che abbia ad oggetto soltanto l’effettiva debenza dei corrispettivi in favore del concessionario, senza coinvolgere la verifica dell’azione autoritativa della P.A., posto che, nell’attuale sistema sanitario, il pagamento delle prestazioni rese dai soggetti privati accreditati
viene effettuata nell’ambito di appositi accordi contrattuali, ben potendo il giudice ordinario direttamente accertare e sindacare le singole voci costitutive del credito fatto valere dal privato (cfr., ex plurimis, Sez. Unite, ord. 29 ottobre 2015, n. 22094; e ancora: ord. n. 2294 del 2014, sent. n. 10149 del 2012, ord. nn. 1772 e 1773 del 2011).

Sulla base del criterio del petitum sostanziale, l’oggetto della tutela invocata si risolve, non già nel controllo di legittimità dell’esercizio dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione, bensì nella verifica dell’esatto adempimento dell’obbligazione di pagamento, previa interpretazione dei contenuti delle clausole contrattuali.

Nella predetta pronuncia, le sezioni Unite si sono occupate specificamente della L n. 296/2006, affermando ‘ che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario anche la pretesa afferente la praticata “scontistica”, non essendo ravvisabili nel procedimento di accertamento del quantum elementi di discrezionalità amministrativa implicanti valutazione comparativa degli interessi pubblici e di quelli privati, ma esclusivamente parametri normativi predeterminati, di cui si contesta la corretta applicazione (per essere, in tesi, stata erroneamente assunta la base di calcolo dello “sconto”) ed essendo, di conseguenza, la posizione giuridica soggettiva azionata astrattamente qualificabile come diritto soggettivo ad ottenere l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria’.
Infine, quanto, alla deduzione secondo cui il laboratorio ricorrente, con l’azione giudiziaria di cui è causa, avrebbe inteso ottenere la modifica del ‘budget’, incidendo sull’esercizio di poteri autoritativi che spettano alla Regione, tale interpretazione della domanda non trova alcun riscontro nel petitu m sostanziale fatto valere dal laboratorio ricorrente che, peraltro, anche nel ricorso (vedi pag. 20) ha evidenziato che ‘non è in discussione la valenza in senso

astratto del budget di spesa, né la sua invalicabilità nell’ambito del normale sinallagma contrattuale’.

Con il secondo motivo la ricorrente incidentale ha dedotto la violazione dell’art. 360 comma 1° nn. 3 e 5. Violazione dell’art 1 comma 10 DL n. 324/1993. Carenza di legittimazione passiva dell’RAGIONE_SOCIALE.

Deduce l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE che il pagamento delle somme rivendicate dal RAGIONE_SOCIALE era demandato, per gli anni di riferimento, all’RAGIONE_SOCIALE, tanto è vero che l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in oggetto aveva già effettuato, nei confronti del soggetto accreditato, il pagamento del 90 % delle prestazioni effettuate.

In ogni caso, è la Regione Lazio che ha determinato lo sconto tariffario di cui alla L. 296/2006.

Il motivo è fondato, sotto il profilo – non del vizio di motivazione -bensì della violazione di legge.

In particolare, in ordine a tale profilo, va premesso che con provvedimento del Presidente Aggiunto del 20 febbraio 2024, è stata rigettata l’istanza dell’RAGIONE_SOCIALE controricorrente di rimessione della questione di legittimazione alle Sezioni Unite, sul presupposto che ormai sulla questione si è consolidata la giurisprudenza di questa Sezione.

Tanto premesso, è del tutto erroneo l’assunto della Corte d’appello, secondo cui la questione della legittimazione passiva della RAGIONE_SOCIALE, attenendo al merito e non all’individuazione del soggetto legittimato a ricorrere, non sarebbe stata rilevabile al di fuori delle preclusioni di cui all’art. 345 c.p.c., posto che in primo grado il difetto di legittimazione sarebbe stato ridotto ad una argomentazione difensiva dell’RAGIONE_SOCIALE, non avente neppure il rango di eccezione (p. 7 e 8).

E’ evidente che, essendo stata l’RAGIONE_SOCIALE indicata come il soggetto titolato a resistere alla pretesa della struttura RAGIONE_SOCIALE, la questione in rilievo esulava dalla prospettazione del soggetto legittimato, che rileva sul piano dell’ammissibilità dell’azione, ma atteneva alla titolarità passiva del rapporto, ossia al merito, e cioè all’essere l’RAGIONE_SOCIALE proprio il soggetto responsabile e tenuto – per legge – a rispondere del pagamento azionato in giudizio.

Ebbene, la carenza di titolarità, attiva o passiva, del rapporto controverso è rilevabile di ufficio dal giudice se risultante dagli atti di causa (Cass. S.U. 2951/2016; Cass. 11744/2018).

In ordine al caso in esame, questa Corte ha reiteratamente affermato che, in tema di organizzazione RAGIONE_SOCIALE, l’art. 1, comma 10, del d.l. n. 324 del 1993, conv., con modif., dalla l. n. 423 del 1993 (a tenore del quale nei rapporti con le strutture private convenzionate «in caso di mancato pagamento delle relative spettanze, si deve considerare debitore inadempiente e soggetto passivo di azione di pignoramento per le obbligazioni sorte successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto l’ente incaricato del pagamento del corrispettivo, anziché l’unità RAGIONE_SOCIALE locale competente»), si applica anche dopo la riforma del sistema sanitario di cui al d.lgs. n. 502 del 1992, e successive modificazioni ed integrazioni, con riferimento alle prestazioni sanitarie autorizzate dalle unità sanitarie locali che si sono costituite in aziende sanitarie locali (Cass. 17587/2018; conf. Cass. 26959/2016; Cass. 3676/2020). Orbene, tale giurisprudenza fonda la legittimazione passiva di tali enti su leggi e relative delibere regionali, che espressamente prevedono – per ciascuna singola regione – la legittimazione dell’ente incaricato del pagamento del corrispettivo, per le prestazioni rese, nell’ambito del SSN, dalle case di RAGIONE_SOCIALE accreditate. Nello specifico, la Regione Lazio, con la l. r. n.18/1994, ha demandato alla Giunta Regionale l’individuazione del soggetto
incaricato del pagamento delle prestazioni per cui è causa e deve pertanto darsi continuità ai precedenti arresti (Cass. 13333/2015; Cass.24639/2016; Cass.26959/2016; Cass. 28005/2021; Cass. 24758/2021; Cass. 3676/2020). In altre parole, la questione della individuazione del soggetto legittimato passivo per le obbligazioni di pagamento di prestazioni rese da soggetti convenzionati con il S.S.N. e autorizzate dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE locale va risolta, per la Regione Lazio, alla luce del combinato disposto del D.L. 27 agosto 1993, n. 324, art. 1, comma 10, conv., con mod., in L. 27 ottobre 1993, n. 423, D.lgs. n. 502 del 1992, art. 2 e L.R. n. 18 del 1994, art. 2, comma 2, lett. c) (cfr. in tal senso, da ultimo, Cass. 1564/2024; Cass. 3350/2024). Per la Regione Lazio il soggetto legittimato è stato individuato proprio nell’RAGIONE_SOCIALE, come sostiene l’RAGIONE_SOCIALE odierna ricorrente incidentale (Cass. 3676/2020; Cass. 17587/2018).
Ne consegue che deve ritenersi che l’RAGIONE_SOCIALE difetti, nella specie, di legittimazione passiva a fronte della domanda di pagamento del RAGIONE_SOCIALE attore.

L’accoglimento del secondo motivo del ricorso incidentale determina l’assorbimento del terzo motivo (violazione dell’art. 1175 cod. civ. in combinato disposto con gli artt. 1375, 1336 e 1336 cod. civ.) e del quarto motivo (violazione degli artt. 11 d.lgs n. 231/2002, 1231 e 1284 comma 2° cod. civ.) del ricorso incidentale e di tutti i motivi (primo, violazione dell’art. 8 sexies d.lgs n. 502/92, dell’art. Comma 6° DM Sanità 15 aprile 1994, art. 15 comma 15 DL n. 95/2012, art. 8 comma 1° lett b; secondo, violazione e falsa applicazione degli artt. 115 cod. proc. civ. e 2697 cod. civ..) del ricorso principale, che presuppongono la legittimazione passiva dell’RAGIONE_SOCIALE.
La sentenza impugnata deve essere quindi cassata con rinvio alla Corte di Appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, per nuovo esame e per statuire sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M

Accoglie il secondo motivo del ricorso incidentale, rigettato il primo ed assorbiti sia gli altri motivi del ricorso incidentale che i motivi del ricorso principale, e rinvia alla Corte di Appello di RAGIONE_SOCIALE, in

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