Legge incostituzionale: nessun diritto per il dipendente

Una dipendente pubblica ha richiesto un adeguamento retributivo basato su una legge regionale, successivamente dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale. La Corte di Cassazione ha rigettato definitivamente il ricorso, stabilendo che una legge incostituzionale non può generare diritti soggettivi perfetti né un legittimo affidamento, soprattutto in presenza di un precedente giudicato sfavorevole sulla stessa questione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Legge Incostituzionale e Diritti dei Dipendenti: La Cassazione Fa Chiarezza

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per il diritto del lavoro pubblico: quali sono le conseguenze per un dipendente se la legge su cui basa le proprie pretese economiche viene dichiarata incostituzionale? La risposta è netta: una legge incostituzionale non può creare diritti soggettivi né legittime aspettative. Questo caso evidenzia l’importanza della conformità delle leggi regionali ai principi costituzionali, specialmente in materia di ordinamento civile e trattamento economico dei lavoratori.

I Fatti del Caso

Una dipendente di una Regione italiana aveva avviato un’azione legale per ottenere una perequazione del proprio trattamento economico di anzianità. La sua richiesta si fondava su una serie di leggi regionali che riconoscevano ai dipendenti assunti tramite concorso pubblico lo stesso, e più favorevole, trattamento economico maturato da colleghi provenienti da altri enti pubblici.

Inizialmente, i tribunali di primo e secondo grado avevano accolto la sua domanda. Tuttavia, la vicenda ha subito una svolta decisiva quando la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 211 del 2014, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme regionali in questione. Il motivo? La Regione aveva legiferato in materia di ‘ordinamento civile’, una competenza esclusiva dello Stato, alterando il trattamento economico dei propri dipendenti.

A seguito di questa pronuncia, la Corte di Cassazione aveva già annullato la precedente decisione favorevole alla lavoratrice. Nonostante ciò, la dipendente ha intrapreso una nuova azione legale, che è stata nuovamente respinta in tutti i gradi di giudizio, fino al ricorso in Cassazione oggetto di questa analisi.

La Decisione della Corte di Cassazione su una legge incostituzionale

Con l’ordinanza in esame, la Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, ponendo fine alla lunga controversia. La decisione si basa su tre pilastri fondamentali: il valore del giudicato, l’impossibilità di fondare diritti su una norma incostituzionale e l’assenza di un legittimo affidamento tutelabile.

La Corte ha stabilito che non è possibile accogliere una domanda basata su una normativa la cui illegittimità è già stata sancita a livello costituzionale e che è già stata oggetto di una precedente pronuncia sfavorevole passata in giudicato nei confronti della stessa ricorrente.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha articolato le sue motivazioni in modo chiaro e rigoroso. In primo luogo, ha evidenziato l’esistenza di un precedente ‘giudicato’. La sentenza della Cassazione del 2015, che aveva già rigettato la domanda della lavoratrice, precludeva qualsiasi ulteriore discussione sulla stessa pretesa basata sulla medesima legge incostituzionale.

In secondo luogo, i giudici hanno smontato l’argomentazione secondo cui la dipendente avesse maturato un ‘diritto soggettivo perfetto’ prima della dichiarazione di incostituzionalità. Un diritto, per essere tale, deve basarsi su una norma valida. Una legge dichiarata incostituzionale è viziata sin dalla sua origine e non può, quindi, essere la fonte di diritti stabili e tutelabili. Il diritto reclamato non era mai stato riconosciuto né dalla Regione né in via giudiziaria definitiva.

Infine, è stato respinto l’appello al principio del ‘legittimo affidamento’. La Corte ha osservato che non si può riporre un’aspettativa meritevole di tutela in una norma contraria alla Costituzione. Inoltre, nel caso specifico, la Regione non aveva mai applicato la norma né erogato le somme, quindi non si era mai creata una situazione di fatto che potesse ingenerare un’aspettativa concreta nella lavoratrice.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione riafferma un principio cardine del nostro ordinamento: la supremazia della Costituzione. Una legge regionale che invade la competenza legislativa esclusiva dello Stato è invalida e non può produrre effetti giuridici stabili. Per i lavoratori del settore pubblico, ciò significa che le pretese economiche devono sempre fondarsi su una normativa non solo vigente, ma anche costituzionalmente legittima. La decisione sottolinea inoltre l’importanza del giudicato, che garantisce la certezza del diritto impedendo la riproposizione all’infinito delle medesime controversie. In definitiva, confidare in una legge palesemente a rischio di incostituzionalità non genera diritti né tutele.

Una legge dichiarata incostituzionale può creare un diritto acquisito per un lavoratore?
No. Secondo la Corte di Cassazione, una norma dichiarata incostituzionale è invalida fin dalla sua origine e non può essere la fonte di un diritto soggettivo perfetto, ovvero di un diritto pienamente formato e tutelabile.

Il principio del legittimo affidamento può proteggere un cittadino che ha confidato in una legge poi risultata incostituzionale?
No. La Corte ha stabilito che non può esistere un valido affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima. Tale principio non può essere invocato, soprattutto se l’ente pubblico non ha mai applicato la norma e non ha mai erogato le somme richieste, non creando così alcuna situazione di fatto consolidata.

Un precedente giudicato sfavorevole impedisce di riproporre la stessa domanda in un nuovo processo?
Sì. La Corte ha ribadito che il giudicato, ossia una sentenza definitiva e non più impugnabile, preclude l’accoglimento di ogni successiva domanda fondata sulla medesima normativa e tra le stesse parti. Questo garantisce la certezza del diritto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5517 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5517 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 02/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15005/2024 R.G. proposto da :

COGNOME rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata del difensore ex art. 16sexies del d.l. n. 179 del 2012 conv. con modif. dalla legge n. 221 del 2012;

-ricorrente-

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall ‘ Avv. NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME con domicilio digitale presso l’indirizzo di posta elettronica certificata dei difensori ex art. 16sexies del d.l. n. 179 del 2012 conv. con modif. dalla legge n. 221 del 2012;

-controricorrente-

avverso la sentenza della Corte d’appello di L’A quila n. 10/2024 depositata il 04/01/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/01/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME già dipendente di ruolo della Regione Abruzzo con inquadramento ‘ Collaboratore amministrativo contabile cat. B,

posizione economica B4 ‘ dal 21 marzo 1983 al 1° ottobre 2016, aveva adito originariamente il Tribunale di Pescara esponendo che, in seguito all’entrata in vigore della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, in virtù del suo art. 43, era stato introdotto l’art. 1, comma 2 -bis , della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, che aveva riconosciuto a tutti i dipendenti della detta Regione lo stesso trattamento economico di anzianità di colleghi che lo avevano maturato presso altro ente pubblico e che lo avevano ‘trascinato’ con sé, ove più favorevole, una volta assunti dalla Regione Abruzzo con pubblico concorso.
La ricorrente aveva rappresentato che la successiva legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008 aveva modificato il citato comma 2bis , prescrivendo che, ai dipendenti i quali, alla data del 1989, erano inquadrati in ruolo in una delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, era riconosciuto, ai fini perequativi, lo stesso trattamento economico di anzianità attribuito a quelli appartenenti alla prima qualifica cui era stato applicato il comma 1, tenendo conto dell’ammontare maggiore percepito, a parità di anzianità di servizio, al momento dell’inquadramento in ruolo regionale, nella qualifica attualmente ricoperta.
La dipendente aveva chiesto, quindi, l’adeguamento della sua retribuzione, ai sensi della legislazione sopra riportata.

La sua domanda era stata accolta dal Tribunale di Pescara e la decisione era stata confermata dalla Corte d’appello di L’Aquila, ma la Corte di cassazione aveva rigettato tale domanda in quanto la Corte costituzionale, con sentenza n. 211 del 2014, aveva dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come modificato dall’art. 1, comma 2, della legge Regio ne Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte ove aveva introdotto il comma 2bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.
NOME COGNOME ha, quindi, proposto un nuovo ricorso al Tribunale di L’Aquila, poi riassunto davanti a quello di Pescara, chiedendo la condanna della Regione Abruzzo a corrispondere delle somme di denaro

per le causali esposte. Il Tribunale di Pescara, nel contraddittorio delle parti, ha rigettato il ricorso.

NOME COGNOME ha proposto appello. La Corte d’appello di L’Aquila, nel contraddittorio delle parti ha rigettato l’appello.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi, cui oppone difese la Regione Abruzzo con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo e il secondo motivo, che possono essere trattati congiuntamente, stante la stretta connessione, la ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2 -bis , della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, introdotto dall’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, nonché degli artt. 112, 113 e 132 cod. proc. civ., 118 disp. att. cod. proc. civ. e degli artt. 13, 15, 24 e 111, comma 6, Cost., e l’omesso esame di fatto decisivo.
Afferma che le disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime non sarebbero automaticamente espunte dall’ordinamento, ma continuerebbero ad avere effetto per i rapporti costituitisi prima della sentenza della Corte costituzionale. Inoltre, l’art. 43 citato avrebbe inserito solo formalmente i commi 2bis e 2ter dell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998, e avrebbe solo disciplinato un criterio automatico di riconoscimento.

Il criterio di perequazione introdotto dall’art. 43 in esame avrebbe inciso sulla retribuzione, diventando elemento della stessa e diritto soggettivo patrimoniale perfetto, personale e sociale.

In ogni caso, il comma 2ter , successivo al menzionato 2bis , sarebbe sopravvissuto alla dichiarazione di illegittimità costituzionale (pur se abrogato nel 2011).

La motivazione della sentenza impugnata sarebbe stata, quindi, carente.

In aggiunta a ciò, sarebbe stato leso pure il suo legittimo affidamento e non sarebbero stati esaminati dei fatti che erano il presupposto del suo diritto.

2. Le doglianze sono inammissibili.

In primo luogo, si osserva che questa Sezione della Corte di cassazione, con sentenza n. 21544 del 22 ottobre 2015, ha cassato la decisione di appello che aveva dichiarato il diritto dell ‘attuale ricorrente alla perequazione della retribuzione individuale di anzianità a quella percepita da altri dipendenti inquadrati in pari ruolo a norma degli artt. 1 legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, 43 legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005 ed 1 legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 fino all’abrogazione sopravvenuta per effetto della legge Regione Abruzzo n. 24 del 2011, con condanna della Regione a corrispondere le differenze retributive maggiorate degli interessi legali a decorrere dalle rispettive date di entrata in vigore delle citate leggi regionali.
In tale occasione, questa Corte ha deciso nel merito la causa, rigettando la domanda in esame.

Ha affermato, in motivazione, richiamando il precedente conforme di Cass., Sez. L, n. 26320 del 15 dicembre 2014, che «la Corte costituzionale con sentenza n. 211 del 2014 investita dal Tribunale di Teramo della questione di legittimità costituzionale dell’art. 43 della l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2005 e pluriennale 2005-2007 della Legge Regione Abruzzo Legge finanziaria regionale 2005), come sostituito dall’art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008, n. 16 (Provvedimenti urgenti ed indifferibili) in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione e dal momento che la disciplina del trattamento economico dei dipendenti regionali rientrerebbe nella materia dell’ordinamento civile che appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 della predetta l.r. Abruzzo 8 febbraio 2005 n. 6 come sostituito dall’art. 1, comma 2, della l.r. Abruzzo 21 novembre 2008 n. 16 nella parte in cui introduce il comma 2-bis nell’art. 1 della l.r. Abruzzo 13 ottobre 1998 n. 118 (Riconoscimento agli effetti economici della anzianità di servizio prestato presso lo Stato, Enti
Pubblici, Enti Locali e Regioni, nei confronti del personale inquadrato nel ruolo regionale a seguito di pubblici concorsi ed estensione dei benefici previsti dalla L. n. 144 del 1989 al personale ex L. n. 285 del 1977). Tanto perché l’art. 43 della citata l.r. n. 6 del 2005, nel disciplinare la retribuzione individuale di anzianità dei dipendenti regionali, allineandone l’ammontare a quello percepito dai dipendenti che, provenendo da altre amministrazioni, sono transitati nei ruoli regionali, incide sul trattamento economico dei dipendenti regionali prevedendone un incremento allorché ricorrano le condizioni previste e, quindi eccede dall’ambito di competenza riservato al legislatore regionale invadendo la materia dell’ordinamento civile, riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato».
Ne derivava che, secondo i precedenti richiamati, per effetto della declaratoria d’incostituzionalità dell’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998 – su cui si fondava la domanda del dipendente – il ricorso per cassazione doveva essere accolto e la sentenza impugnata cassata.

Pertanto, il giudicato formatosi in seguito alla sentenza di questa Sezione della Corte di cassazione, n. 21544 del 22 ottobre 2015, preclude l’accoglimento di ogni domanda della ricorrente fondata sull’art. 43 della legge Regione Abruzzo n. 6 del 2005, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della legge Regione Abruzzo n. 16 del 2008, nella parte in cui introduce il comma 2bis nell’art. 1 della legge Regione Abruzzo n. 118 del 1998.

A questa affermazione consegue l’impossibilità di ritenere che un diritto soggettivo perfetto si sia radicato in capo alla detta ricorrente sulla base della menzionata normativa, seppure per il tempo antecedente alla sentenza della Corte costituzionale n. 211 del 2014, atteso che il diritto qui reclamato non era mai stato riconosciuto finora, né dalla Regione Abruzzo né in sede giudiziaria in via definitiva.

Neanche può ipotizzarsi che il citato comma 2bis avrebbe solo codificato un principio già esistente nell’ordinamento. Infatti, se così fosse,

la ricorrente avrebbe dovuto quantomeno indicarne il fondamento normativo che, invece, è rimasto del tutto sconosciuto.

D’altronde, se mai si volesse ammettere che vi fosse un diritto soggettivo personale e sociale della dipendente alla perequazione – che, invero, non si ritiene sussista -, e prescindendo dal fatto che non fosse stato accertato in precedenza, non sarebbe ravvisabile un criterio di quantificazione della pretesa che, per la medesima ricorrente, avrebbe dovuto essere quello riportato nel comma 2bis dichiarato ormai costituzionalmente illegittimo.

Del tutto priva di valore è la menzione del comma 2ter in quanto, anche a volere ignorare il giudicato del 2015 sfavorevole alla dipendente, tale disposizione era chiaramente strumentale a quella del precedente comma 2bis e, quindi, non può servire a fondare un diritto che non può più basarsi su tale comma 2bis .

Adeguata è, quindi, la motivazione della sentenza impugnata, che ha esaminato tutti i fatti rilevanti posti a fondamento della pretesa della ricorrente.

Infine, nessuna lesione dell’affidamento della lavoratrice vi è stata.

Esattamente, la Corte territoriale ha rilevato che la Regione Abruzzo non aveva mai applicato la norma oggetto di causa, con l’effetto che non aveva potuto ingenerare l’affidamento circa la spettanza del diritto in capo alla lavoratrice, atteso che le somme in questione non erano mai entrate nella sua sfera patrimoniale, soprattutto dopo le sentenze della Corte costituzionale n. 211 del 2014 e della Corte di cassazione n. 21544 del 22 ottobre 2015.

Infatti, non può esservi un valido affidamento su una norma dichiarata costituzionalmente illegittima.

Peraltro, la stessa ricorrente aveva agito in giudizio per ottenere quello che considerava il riconoscimento di un suo diritto e, quindi, l’esito sfavorevole del processo è prova che non vi erano i presupposti per parlare di un legittimo affidamento.

Se, poi, volesse ipotizzarsi la presenza di un affidamento preesistente a tutte le disposizioni de quibus , non si comprenderebbe il motivo per il quale la dipendente, invece di farlo valere da subito, abbia agito sulla base di una regolamentazione della quale, adesso, prospetta la sostanziale inutilità. Al contrario, ciò palesa come nessun affidamento vi fosse da parte sua, almeno fino al passaggio in giudicato delle pronunce giudiziarie a lei contrarie.

Il ricorso è dichiarato inammissibile.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

dichiara inammissibile il ricorso;

-condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite, che liquida in € 4.5 00,00 per compenso professionale e in € 200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge e alle spese generali nella misura del 15%;

-ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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