Lavoro straordinario pubblico impiego: l'ok è d'obbligo

La Corte di Cassazione ha stabilito che, nel lavoro straordinario pubblico impiego, l’autorizzazione preventiva dell’amministrazione è un elemento costitutivo del diritto al compenso. Un dipendente di un’agenzia regionale aveva ottenuto il pagamento degli straordinari in primo e secondo grado. L’ente pubblico ha però fatto ricorso in Cassazione, sostenendo la mancanza di autorizzazione. La Suprema Corte ha accolto il ricorso, affermando che la prova dell’autorizzazione è a carico del lavoratore e che la sua assenza può essere contestata dalla P.A. anche per la prima volta in appello, in quanto non si tratta di un’eccezione nuova ma di una difesa nel merito. La sentenza è stata cassata con rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Lavoro straordinario pubblico impiego: senza autorizzazione, niente compenso

L’ordinanza in commento della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nel lavoro straordinario pubblico impiego: la necessità dell’autorizzazione preventiva. Con una decisione netta, la Suprema Corte ribadisce che tale autorizzazione non è una mera formalità, ma un elemento costitutivo del diritto al compenso. Questo significa che, in sua assenza, il dipendente non può pretendere il pagamento delle ore di lavoro aggiuntive, e l’amministrazione può legittimamente contestarne la mancanza anche in fase di appello.

I Fatti di Causa

Un dipendente di un’Agenzia Regionale, qualificato come operaio specializzato, si era rivolto al Tribunale per ottenere il pagamento di somme a titolo di lavoro straordinario svolto per un periodo di circa cinque anni, oltre al risarcimento per la mancata attuazione di alcune norme del contratto integrativo.

Il Tribunale di primo grado aveva accolto parzialmente la domanda, riconoscendo al lavoratore il diritto al compenso per le ore di straordinario prestate. La decisione era stata confermata anche dalla Corte d’Appello, che aveva rigettato l’impugnazione presentata dall’ente pubblico.

Il Ricorso in Cassazione e l’importanza dell’autorizzazione nel lavoro straordinario pubblico impiego

L’Agenzia Regionale ha quindi proposto ricorso per Cassazione, basandolo su due motivi principali. In primo luogo, ha lamentato la violazione delle norme sul pubblico impiego (in particolare il D.Lgs. 165/2001 e l’art. 97 della Costituzione), sostenendo che la Corte d’Appello non avesse considerato la sua natura di ente pubblico non economico. Tale natura impone, per il pagamento del lavoro straordinario, una preventiva e formale autorizzazione, finalizzata a controllare la spesa pubblica.

In secondo luogo, l’ente ha contestato la decisione della Corte d’Appello di ritenere ‘nuova’ e quindi inammissibile l’eccezione relativa alla mancanza di autorizzazione, sollevata per la prima volta nel giudizio di secondo grado. Secondo la difesa dell’ente, non si trattava di un’eccezione in senso stretto, ma di una mera difesa volta a contestare l’esistenza stessa del diritto del lavoratore, un fatto che il giudice avrebbe dovuto verificare d’ufficio.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha ritenuto fondati i motivi del ricorso, accogliendolo e cassando la sentenza impugnata.

Il ragionamento della Corte si sviluppa su due pilastri fondamentali:

1. La Natura Giuridica dell’Ente e la Disciplina Applicabile: La Corte chiarisce che l’Agenzia in questione è un ente pubblico non economico. Di conseguenza, i rapporti di lavoro dei suoi dipendenti rientrano nell’ambito del lavoro pubblico ‘contrattualizzato’, regolato dal D.Lgs. 165/2001. Questo implica che, sebbene si applichi un CCNL di natura privatistica per alcuni aspetti, prevalgono le norme imperative di diritto pubblico, specialmente quelle che riguardano la gestione delle risorse finanziarie.

2. L’Autorizzazione come Elemento Costitutivo del Diritto: Il punto centrale della decisione è che, nel pubblico impiego, il diritto al compenso per il lavoro straordinario presuppone inderogabilmente la previa autorizzazione dell’amministrazione. Tale autorizzazione non è un semplice adempimento burocratico, ma l’atto con cui l’ente valuta l’interesse pubblico alla prestazione aggiuntiva e ne verifica la compatibilità con le previsioni di bilancio. Di conseguenza, l’autorizzazione diventa un elemento costitutivo della pretesa del lavoratore. Spetta quindi al dipendente che agisce in giudizio l’onere di allegare e dimostrare non solo di aver lavorato oltre l’orario, ma anche di essere stato a ciò autorizzato.

Sulla base di questo principio, la Corte ha affermato che la contestazione da parte dell’ente pubblico circa l’assenza di autorizzazione non costituisce un’eccezione nuova inammissibile in appello. Si tratta, invece, di una difesa che contesta la sussistenza di uno degli elementi fondanti della domanda stessa. Pertanto, la Corte d’Appello ha errato nel non esaminare nel merito tale contestazione.

Le Conclusioni

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, cassato la sentenza d’appello e rinviato la causa a un’altra sezione della stessa Corte d’Appello per un nuovo esame. Il nuovo giudice dovrà attenersi al principio secondo cui l’autorizzazione preventiva è un requisito essenziale per il pagamento del lavoro straordinario nel pubblico impiego e che la sua assenza può essere rilevata e contestata in ogni fase del giudizio di merito. Questa pronuncia consolida un orientamento rigoroso a tutela della spesa pubblica e impone un onere probatorio preciso in capo al dipendente pubblico che rivendica il compenso per le prestazioni lavorative eccedenti l’orario ordinario.

Per il lavoro straordinario nel pubblico impiego è sempre necessaria un’autorizzazione preventiva?
Sì. La Corte di Cassazione ha affermato che la previa autorizzazione dell’amministrazione è un presupposto necessario e un elemento costitutivo del diritto del dipendente a ricevere il compenso per il lavoro straordinario svolto.

Cosa deve dimostrare il dipendente pubblico che chiede il pagamento dello straordinario?
Il dipendente deve allegare e dimostrare non solo di aver effettivamente svolto le ore di lavoro straordinario, ma anche che tale prestazione era stata preventivamente autorizzata dall’amministrazione datrice di lavoro.

La Pubblica Amministrazione può contestare la mancanza di autorizzazione per la prima volta in appello?
Sì. Secondo la Corte, la contestazione relativa all’assenza di autorizzazione non costituisce un’eccezione nuova, ma una mera difesa volta a negare l’esistenza di un elemento costitutivo della domanda. Pertanto, può essere sollevata anche per la prima volta in appello e il giudice è tenuto a verificarne la fondatezza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15983 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 15983 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 15/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso 22198-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE PUGLIA RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore legale rappresentante pro tempore, domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA RAGIONE_SOCIALE CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

NOME COGNOME NOME;

– intimato –

avverso la sentenza n. 850/2023 della CORTE D’APPELLO di BARI, depositata il 05/05/2023 R.G.N. 1467/2022; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 07/02/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

Oggetto

RETRIBUZIONE

PUBBLICO IMPIEGO

R.G.N.22198/2023

COGNOME

Rep.

Ud.07/02/2025

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME, dipendente dell’ARIF Puglia dal 17 maggio 2010, con qualifica di operaio specializzato IV livello CCNL di settore (in particolare, aveva svolto mansioni di ‘forestale’), ha chiesto al Tribunale di Foggia di accertare l’inadempimento dell’RAGIONE_SOCIALE Puglia (da ora, solo ARIF), sua datrice di lavoro, e la condanna della stessa a pagare, per il periodo dal febbraio 2015 al giugno 2020, le somme dovute a titolo di remunerazione delle ore spese per il tragitto casa/lavoro e viceversa e di retribuzione per 20 minuti di lavoro straordinario, nonché l’ulteriore somma di euro 1.000,00 per ogni anno di lavoro a far data dal 2015 a titolo di risarcimento danni e/o indennità per la mancata messa a disposizione di quanto previsto dagli articoli 28 e 29 del contratto integrativo regionale del 10 giugno 2014.
Il Tribunale di Foggia, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 1789/2022 ha accolto parzialmente il ricorso riconoscendo il pagamento del lavoro straordinario.

L’ARIF ha proposto appello.

La Corte d’appello di Bari, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 850/2023, ha rigettato l’impugnazione.

L’ARIF ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi, cui il resistente è rimasto intimato.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la P.A. ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 165 del 2001, della legge Regione Puglia n. 3 del 2010, dell’art. 3, comma 83, della legge n 244 del 2007 e dell’art. 97 Cost., perché la corte territoriale non avrebbe correttamente tenuto conto della sua natura pubblica e, quindi, della necessità di applicare, nella specie, il d.lgs. n. 165 del 2001, con conseguente obbligo di

preventiva autorizzazione formale dello straordinario. In particolare, denuncia l’erroneo ricorso agli artt. 9 e 50 del CCNL forestali e 12 CIRL, in contrasto con la norma imperativa dell’art. 3, comma 83, della legge n. 244 del 2007, atteso che, comunque, non sarebbero stati neppure installati i sistemi di rilevazione automatica delle presenze, gli unici strumenti in grado di accertare la presenza in ufficio del dipendente. In ogni caso, sarebbe stato possibile ricorrere allo strumento del riposo compensativo.
Con il secondo motivo la ricorrente si duole della violazione e falsa applicazione dell’articolo 345 c.p.c. in relazione all’articolo 360, comma 1, n. 3 c.p.c..

La difesa della ricorrente si lamenta della parte della sentenza in cui si afferma l’assoluta novità dell’obiezione circa la natura pubblica dell’ente e in particolare circa la necessità di un’autorizzazione preventiva agli straordinari questione giammai sollevata in prime cure.

Al riguardo si richiama la pronuncia di questa Corte secondo cui il divieto di proporre domande nuove in appello implica che è preclusa la facoltà di avanzare pretese che involga la trasformazione obiettiva del contenuto intrinseco della domanda proposta in primo grado ma non quella di prospettare rilievi che importino una diversa qualificazione giuridica del rapporto e l’applicazione di una norma di diritto non invocata in primo grado tanto più quando la nuova ragione giuridica dedotta in sede di gravame derivi da una norma di legge che il giudice è tenuto ad applicare (Cass. N. 6854/2017).
Tale principio, ad avviso della ricorrente, va applicato alla fattispecie in questione nella quale il giudice di primo grado, acquisita e mai messa in discussione la natura di ente pubblico dell’ARIF, avrebbe dovuto applicare il decreto legislativo n.

165/2001 e la normativa relativa al pubblico impiego privatizzato senza necessità di una specifica difesa in tal senso.

3. Il primo motivo è fondato.

L’attività ricostruttiva della natura giuridica di un ente è compito del giudice di legittimità che vi provvede, anche d’ufficio, in ossequio al principio iura novit curia, laddove tale natura fondi la propria essenza in disposizioni di legge (operazione, questa, che non trova limite, pertanto, in differenti prospettazioni o posizioni delle parti), diversamente essendo l’indicato compito circoscritto a quanto ritualmente allegato in causa, nel rispetto degli oneri di cui all’art. 366 cod. proc. civ., laddove una determinata natura (e, per quanto si dirà, quella di ente privato) abbia le radici in atti dell’autonomia delle persone. Cass. 28060/2020.
3.1. Ciò precisato, questa Corte ha già affermato (Cass. n. 10811/2023) che l’ARIF è ente pubblico non economico. La Legge Regionale n. 3 del 2010, istitutiva di esso, fa riferimento al trattarsi di persona giuridica ‘di diritto pubblico’ (art. 1, co. 2) e le attività svolte sono proprie del corrispondente settore di pertinenza della Regione, operando ARIF come mero ‘ente tecnico operativo’, mediante attività e servizi ‘a connotazione non economica’, finalizzati al sostegno dell’agricoltura e alla tutela del patrimonio boschivo. Il tutto in un contesto in cui l’ente è soggetto ad un assai forte indirizzo regionale (v. la declinazione di esso nelle varie ipotesi regolate dall’art. 4 L. Regione Puglia cit.), con nomina parimenti regionale del Direttore Generale. Tutti gli elementi di cui sopra sono palesemente ed univocamente convergenti nel senso della qualificazione in termini di ente pubblico non economico di ARIF, che va dunque ritenuta tale.
In conseguenza, i rapporti di lavoro alle dipendenze dell’ARIF rientrano nell’ambito del lavoro pubblico: «l’applicazione del CCNL di diritto privato non osta alla qualificazione del rapporto in termini di lavoro pubblico»; di conseguenza, «il richiamo del l’art. 12, comma 3, prima parte al ‘contratto collettivo nazionale per gli addetti ai lavori di sistemazione idraulicoforestale e idraulicoagraria’ ed al relativo ‘trattamento giuridico-economico e assicurativoprevidenziale’ va inteso come strettamente inerente … alle qualifiche di inquadramento dei lavoratori ed alle mansioni esigibili, nonché al trattamento economico ivi previsto. … Viceversa, non può operare, per la prevalenza delle regole comuni del lavoro privatizzato ed in specie dell’art. 52 d. lg s. 165/2001, la disciplina di acquisizione del diritto all’inquadramento per effetto dell’esercizio di fatto delle corrispondenti mansioni superiori» (Cass. n. 6193/2023; questi principi sono stati ribaditi dalle ordinanze prese in decisione all’adunanza c amerale del 18.6.2024 da Cass. 23716/2024 a Cass. n. 23894/2024).
La retribuzione per il lavoro straordinario nel pubblico impiego è regolata dai seguenti principi: il diritto al compenso per il lavoro straordinario svolto presuppone necessariamente la previa autorizzazione dell’amministrazione, poiché essa implica la valutazione della sussistenza delle ragioni di interesse pubblico che impongono il ricorso a tali prestazioni e comporta, altresì, la verifica della compatibilità della spesa con le previsioni di bilancio (Cass. n. 2509/2017).

Nel pubblico impiego contrattualizzato il diritto al compenso per il lavoro straordinario svolto, che presuppone la preventiva autorizzazione dell’Amministrazione, spetta al lavoratore anche laddove la richiesta autorizzazione risulti illegittima o contraria a disposizioni del contratto collettivo, atteso che l’art. 2108 cod.

civ., applicabile anche al pubblico impiego contrattualizzato, interpretato alla luce degli artt. 2 e 40 del d.lgs. n. 165/2001 e dell’art. 97 Cost., prevede il diritto al compenso per lavoro straordinario se debitamente autorizzato; pertanto, rispetto ai vincoli previsti dalla disciplina collettiva, la presenza dell’autorizzazione datoriale è il solo elemento che condiziona l’applicabilità dell’art. 2126 cod. civ. (Cass. n. 23506/2022; Cass. n. 17912/2024); per autorizzazione, nell’ambito del lavoro straordinario, si intende il fatto che le prestazioni non siano svolte insciente vel prohibente domino, ma con il consenso anche implicito del medesimo; il consenso, una volta esistente, integra gli estremi che rendono necessario il pagamento, anche ove la richiesta risulti illegittima o contraria a disposizioni del contratto collettivo.
Considerato che la sussistenza di un atto datoriale di autorizzazione preventiva costituisce un presupposto normativo, trattandosi di lavoro pubblico la Corte avrebbe dovuto in applicazione del principio iura novit curia fosse tenuta ad affrontare d’uffici o tale questione.

Con il secondo motivo la parte ricorrente lamenta la nullità della sentenza per violazione del principio iura novit curia ex art. 113 c.p.c. e dell’art. 345, comma 2, c.p.c..

Contesta la circostanza che il giudice di appello abbia ritenuto tardiva e nuova la sua allegazione difensiva, avvenuta, per la prima volta, in appello, dell’assenza di autorizzazione dello straordinario riconosciuto al dipendente.

Sostiene, sul punto, che si sarebbe trattato di una mera difesa e non di un’eccezione in senso stretto, concernendo la contestazione di fatti posti da controparte a fondamento del suo diritto e il mancato rispetto dell’art. 3, comma 83, della legge n. 244 del 2007.

4.1. La censura è fondata.

La Suprema Corte ha chiarito che si ha domanda nuova inammissibile in appello – per modificazione della causa petendi quando i nuovi elementi, dedotti dinanzi al giudice di secondo grado, comportino il mutamento dei fatti costitutivi del diritto azionato , modificando l’oggetto sostanziale dell’azione e i termini della controversia, in modo da porre in essere una pretesa diversa, per la sua intrinseca essenza, da quella fatta valere in primo grado e sulla quale non si è svolto in quella sede il contraddittorio (Cass., SU, n. 15408 del 15 ottobre 2003; Cass., Sez. L, n. 15506 del 23 luglio 2015).
In particolare, nel rito del lavoro, la preclusione in appello di un’eccezione nuova sussiste nel solo caso in cui la stessa, essendo fondata su elementi e circostanze non prospettati nel giudizio di primo grado, abbia introdotto in sede di gravame un nuov o tema d’indagine, così alterando i termini sostanziali della controversia e determinando la violazione del principio del doppio grado di giurisdizione (Cass., Sez. L, n. 2271 del 2 febbraio 2021). Pertanto, costituisce domanda nuova, non proponibile per la prima volta in appello, quella che, alterando anche uno soltanto dei presupposti della domanda iniziale, introduca una causa petendi fondata su situazioni giuridiche non prospettate in primo grado, inserendo nel processo un nuovo tema di indagine, sul quale non si sia formato in precedenza il contraddittorio (Cass., Sez. 6-L, n. 23415 del 27 settembre 2018).
Occorre accertare, quindi, se l’appello della P.A. presentasse elementi tali di novità da rendere ‘nuova’ la sua difesa, nel senso di snaturare le allegazioni di primo grado al punto da modificare in senso ‘sostanziale’ i termini della controversia.

Oggetto dell’azione del lavoratore, per quel che qui interessa, era la sua pretesa a ottenere il riconoscimento del lavoro straordinario svolto e il pagamento della relativa retribuzione.

L’ARIF ha contestato in primo grado questa domanda nel merito e, in seguito all’accoglimento della stessa, ha proposto appello, lamentando l’assenza di prova documentale dello straordinario reso e della necessaria autorizzazione.

Per stabilire se il motivo di gravame dell’ARIF fosse inammissibile bisogna verificare se esso esulasse dai termini della controversia.

Al riguardo, deve tenersi conto che, tradizionalmente, si è affermato, sino a pochi anni fa, che, in tema di pubblico impiego contrattualizzato (non sono più in discussione la natura di P.A., a sensi del d.lgs. n. 165 del 2001, della parte ricorrente e il carattere privatistico del rapporto di lavoro), il diritto al compenso per il lavoro straordinario svolto presuppone, di necessità, la previa autorizzazione dell’amministrazione, poiché essa implica la valutazione della sussistenza delle ragioni di interesse pubblico che impongono il ricorso a tali prestazioni e comporta, altresì, la verifica della compatibilità della spesa con le previsioni di bilancio (Cass., Sez. L, n. 2509 del 31 gennaio 2017).
Peraltro, la S.C. ha precisato, in tempi più recenti, il suo precedente orientamento, chiarendo che, in tema di pubblico impiego privatizzato, il disposto dell’art. 2126 c.c. non si pone in contrasto con le previsioni della contrattazione collettiva che prevedono autorizzazioni o con le regole normative sui vincoli di spesa, ma è integrativo di esse nel senso che, quando una prestazione, come quella di lavoro straordinario, è stata svolta in modo coerente con la volontà del datore di lavoro o comunque di chi abbia il potere di conformare la stessa, essa
va remunerata a prescindere dalla validità della richiesta o dal rispetto delle regole sulla spesa pubblica, dovendosi dare la prevalenza alla necessità di attribuire il corrispettivo al dipendente, in linea con il disposto dell’art. 36 Cost. (Cass., Sez. L, n. 17912 del 28 giugno 2024).

Ciò perché, in tema di pubblico impiego contrattualizzato, il diritto al compenso per il lavoro straordinario svolto, che presuppone la previa autorizzazione dell’amministrazione, spetta al lavoratore anche laddove la richiesta autorizzazione risulti illegittima e/o contraria a disposizioni del contratto collettivo, atteso che l’art. 2108 c.c., applicabile anche al pubblico impiego contrattualizzato, interpretato alla luce degli artt. 2 e 40 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 97 Cost., prevede il diritto al compenso per lavoro straordinario se debitamente autorizzato e che, dunque, rispetto ai vincoli previsti dalla disciplina collettiva, la presenza dell’autorizzazione è il solo elemento che condiziona l’applicabilità dell’art. 2126 c.c. (Cass., Sez. L, n. 23506 del 27 luglio 2022).
Dalla giurisprudenza menzionata, emerge come, nel pubblico impiego contrattualizzato, l’autorizzazione della P.A. sia necessaria perché il dipendente possa prestare lavoro straordinario.

Si tratta, quindi, di un elemento costitutivo della pretesa del lavoratore che agisca per il suo pagamento e che, pertanto, deve essere da lui allegato e dimostrato.

Non può sostenersi, allora, che la P.A. non potesse contestare in appello l’assenza di prova dell’autorizzazione, in quanto si trattava di un elemento che avrebbe dovuto essere allegato e provato dal ricorrente originario e la cui sussistenza avrebbe dovut o essere verificata d’ufficio dal giudice.

Non avendo il Tribunale di Foggia operato il necessario accertamento, ben poteva l’ARIF chiedere alla Corte d’appello di Bari di compierlo.

D’altronde, la P.A. ha sempre negato, anche in appello, la spettanza all’intimato del diritto allo straordinario, il che comporta che il tema della sua autorizzazione non era certo nuovo in appello, tanto che, in ordine all’an della pretesa del dipendente, non si era ancora formato il giudicato.

In conclusione, il ricorso va accolto.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso. Cassa con rinvio alla Corte di Appello di Bari in diversa composizione anche con riferimento alle spese della presente fase.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione

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