Ius postulandi e avvocatura pubblica: il caso ASL

Una clinica privata ha agito contro un’Azienda Sanitaria Locale per ottenere il pagamento di oltre cinque milioni di euro relativi a prestazioni sanitarie. La controversia si è concentrata sulla validità dello ius postulandi del difensore dell’ente pubblico, un avvocato dipendente regionale, e sulla necessità di una convenzione scritta per legittimare il pagamento. Dopo alterne decisioni nei gradi di merito, la Corte di Cassazione ha ritenuto necessario approfondire la questione della legittimazione processuale e dei tetti di spesa, disponendo il rinvio alla pubblica udienza per la rilevanza dei principi di diritto coinvolti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ius postulandi e crediti sanitari: la Cassazione fa chiarezza

Il tema dello ius postulandi nelle controversie che coinvolgono la Pubblica Amministrazione torna al centro del dibattito giuridico. La recente ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione affronta un caso complesso riguardante il pagamento di prestazioni sanitarie erogate da una struttura privata per conto di un’Azienda Sanitaria Locale.

I fatti di causa

Una società operante nel settore sanitario ha ottenuto un decreto ingiuntivo per il saldo di corrispettivi dovuti per prestazioni eseguite in regime di accreditamento. L’Azienda Sanitaria Locale ha proposto opposizione, rappresentata da un avvocato dipendente dell’avvocatura regionale. La clinica ha immediatamente eccepito il difetto di ius postulandi, sostenendo che il legale non avesse il potere di difendere un ente strumentale distinto dalla Regione.

In primo grado, il Tribunale ha parzialmente accolto le pretese della clinica. Tuttavia, la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione, rigettando la domanda di pagamento per mancanza di una convenzione scritta e ritenendo sanabile il vizio di rappresentanza legale dell’ente pubblico.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte, investita del ricorso, ha analizzato undici motivi di censura. Tra i punti più critici emerge la validità della procura alle liti conferita a un avvocato dipendente pubblico e la legittimità del rilievo d’ufficio, operato in appello, circa l’assenza di un contratto scritto tra le parti.

Lo ius postulandi dei legali pubblici

Uno dei nodi centrali riguarda la possibilità per gli avvocati regionali di patrocinare le Aziende Sanitarie Locali. La ricorrente ha richiamato la giurisprudenza costituzionale che ha dichiarato illegittime alcune norme regionali che estendevano tale facoltà. La Cassazione deve stabilire se tale vizio comporti l’inesistenza o la semplice nullità della procura, con diverse conseguenze sulla possibilità di sanatoria.

L’onere della prova e i tetti di spesa

Un altro profilo di rilievo riguarda i tetti di spesa. La Corte d’Appello aveva addossato alla clinica l’onere di provare il mancato superamento dei limiti di spesa regionali. La ricorrente contesta questa impostazione, sostenendo che il superamento del tetto sia un fatto impeditivo la cui prova spetta all’amministrazione debitrice.

Le motivazioni

Le motivazioni che hanno spinto la Corte a rinviare la causa in pubblica udienza risiedono nella particolare rilevanza nomofilattica delle questioni trattate. In particolare, il collegio ha ravvisato la necessità di un approfondimento sulla portata dell’art. 182 c.p.c. in relazione alla sanatoria dei vizi di rappresentanza degli enti pubblici. Inoltre, la questione della necessità di una convenzione scritta, sollevata d’ufficio dal giudice d’appello senza attivare il contraddittorio tra le parti, configura una potenziale violazione del diritto di difesa e del principio del giusto processo.

Le conclusioni

Le conclusioni di questa fase processuale portano a un rinvio a nuovo ruolo. La Corte ha stabilito che la complessità del rapporto tra accreditamento provvisorio, tetti di spesa e rappresentanza processuale degli enti sanitari richiede una trattazione collegiale in udienza pubblica. Questa decisione sottolinea l’importanza di una corretta instaurazione del rapporto processuale e della trasparenza nei rapporti contrattuali tra sanità privata e pubblica amministrazione, elementi essenziali per garantire la certezza del diritto e la tutela dei crediti legittimamente maturati.

Cosa accade se il difensore di un ente pubblico non ha il potere di rappresentarlo?
Si configura un vizio dello ius postulandi che può portare all’inammissibilità degli atti processuali, a meno che non intervenga una sanatoria prevista dal codice di procedura civile.

È necessaria una convenzione scritta per il pagamento di prestazioni sanitarie?
Secondo parte della giurisprudenza, il solo accreditamento provvisorio non basta e occorre un contratto scritto che regoli il rapporto tra la clinica e l’azienda sanitaria.

Chi deve provare il superamento dei tetti di spesa in un giudizio?
La questione è controversa: si discute se spetti alla clinica dimostrare di aver operato entro i limiti o all’ASL provare il superamento come fatto impeditivo del pagamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 34815 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 34815 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: ABETE NOME

Data pubblicazione: 12/12/2023

AVV_NOTAIO NOME COGNOME – Consigliere R.G.N.: 16427/2018

AVV_NOTAIO NOME COGNOME COGNOME Consigliere Cron.:

AVV_NOTAIO NOME COGNOME COGNOME Consigliere rel. Rep.:

AVV_NOTAIO NOME COGNOME – Consigliere C.C.: 19/10/2023

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 16427 – 2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE -in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa in virtù di procura RAGIONE_SOCIALE su foglio allegato in calce al ricorso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME ed elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO .

RICORRENTE

contro

RAGIONE_SOCIALE – in persona del direttore generale pro tempore , elettivamente domiciliata, con indicazione dell’indirizzo p.e.c., in RAGIONE_SOCIALE, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME che la rappresenta e difende in virtù di procura RAGIONE_SOCIALE su foglio allegato in calce al controricorso.

CONTRORICORRENTE

avverso la sentenza n. 846/2018 della Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE, udita la relazione nella camera di consiglio del 19 ottobre 2023 del AVV_NOTAIO,

–premesso che:

Con ricorso ex artt. 633 e ss. cod. proc. civ. la ‘ RAGIONE_SOCIALE adiva il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE.

Chiedeva ingiungersi alla ‘RAGIONE_SOCIALE ‘ il pagamento della somma di euro 5.313.203,89, oltre accessori, quale saldo dei corrispettivi dovuti per prestazioni sanitarie eseguite negli anni 2006 -2007; in subordine, chiedeva ingiungersi il pagamento della medesima somma ai sensi dell’art. 2041 cod. civ.

Con decreto in data 1.12.2009 i l tribunale pronunciava l’ingiunzione.

L ‘ ‘RAGIONE_SOCIALE ‘ proponeva opposizione.

Instava per la revoca dell’ingiunzione.

Resisteva la ‘ RAGIONE_SOCIALE

Eccepiva, peraltro, il difetto di ius postulandi del difensore costituitosi per conto dell’opponente, ‘essendo , lo stesso, dipendente della Regione Campania e, come tale, iscritto nell’RAGIONE_SOCIALE degli avvocati al solo fine di patrocinare le controversie relative al suddetto E nte locale’ (così ricorso, pag. 2) .

Con sentenza n. 3708/2014 il tribunale, respinta l’eccezione pregiudiziale, a fronte dei pagamenti avvenuti nel corso del giudizio, revocava l’ingiunzione e condannava l’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ al pagamento della minor somma di euro 2.604.024,41, oltre accessori e spese di lite.

Proponeva appello l’ ‘RAGIONE_SOCIALE ‘.

Si costituiva la ‘ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ‘.

Instava per il rigetto del gravame; esperiva appello incidentale in ordine al rigetto dell’eccezione pregiudiziale .

Con sentenza n. 846/2018 la Corte d’Appello di RAGIONE_SOCIALE accoglieva il gravame principale, rigettava la domanda di pagamento esperita in prime cure

dall’appellata, dichiarava inammissibile l’appello incidentale e condannava la ‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘ al pagamento de lle spese del doppio grado.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso la ‘ RAGIONE_SOCIALE; ne ha chiesto sulla scorta di undici motivi la cassazione con ogni conseguente statuizione.

L’ ‘RAGIONE_SOCIALE ha depositato controricorso; ha chiesto dichiararsi inammissibile o rigettarsi il ricorso con il favore RAGIONE_SOCIALE spese.

La ricorrente ha depositato memoria.

Con il primo motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione de ll’ art. 8 3 cod. proc. civ. in relazione all’art. 3, 4° co., r.d.l. n. 1578/1933 ed all ‘art. 645 cod. proc. civ.

Deduce che ha errato la Corte di RAGIONE_SOCIALE a respingere l’appello incidentale con cui aveva censurato il rigetto, in prime cure, dell’eccezione pregiudiziale di difetto di ius postulandi in capo al difensore dell’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ e con cui, dunque, aveva invocato la declaratoria di inammissibilità dell’opposizione al decreto ingiuntivo (cfr. ricorso, pag. 8) .

Deduce che nella specie non è contestato che l’opposizione all’ingiunzione è stata proposta con il patrocinio di un AVV_NOTAIO alle dipendenze dell’avvocatura della Regione Campania (cfr. ricorso, pag. 9) .

Deduce altresì che la Corte costituzionale con la sentenza n. 91 del 22.5.2013 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 29 della legge Regione Campania n. 1/2009, che abilitava gli avvocati alle dipendenze della Regione a rappresentare ed assistere gli enti strumentali (cfr. ricorso, pag. 9) .

Deduce inoltre che è da escludere che l’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ abbia veste di ente strumentale della Regione (cfr. ricorso, pag. 9) .

Deduce infine che ‘nell’atto di opposizione (…) si leggeva come e la fossero riconducibili ad atti amministrativi di provenienza del presidente della Giunta regionale della Campania’ (così ricorso, pag. 10) .

Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 132 cod. proc. civ.

Deduce che la Corte di RAGIONE_SOCIALE ha affermato in maniera del tutto immotivata che a seguito dell’entrata in vigore – successivamente alla proposizione dell’opposizione a l decreto ingiuntivo – del dec. leg. n. 35/2013, convertito nella legge n. 93/2013, gli avvocati alle dipendenze RAGIONE_SOCIALE avvocature regionali possono assumere il patrocinio RAGIONE_SOCIALE ‘RAGIONE_SOCIALE‘ senza per giunta la necessità di una preventiva convenzione (cfr. ricorso, pag. 10) .

Deduce altresì che è da escludere che l’ ‘RAGIONE_SOCIALE.’ abbia veste di ente dipendente dalla Regione Campania (cfr. ricorso, pag. 10) .

Deduce invero che l ‘ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ ha una sua distinta soggettività (cfr. ricorso, pag. 10) .

Con il terzo motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazio ne dell’art. 182 cod. proc. civ. in relazione all’art. 645 cod. proc. civ.

Deduce che ha errato la Corte di RAGIONE_SOCIALE a ritenere che, in ogni caso, sarebbe stato da concedere all’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ termine ex art. 182, 2° co., cod. proc. civ. per sanare il vizio inficiante la relativa costituzione in giudizio, sanatoria, per giunta, prodottasi, pur in appello, con effetti ex tunc , attesa la costituzione in appello dei nuovi difensori dell’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ (cfr. ricorso, pag. 13) .

Deduce che nella specie il vizio ha importato inesistenza e non già nullità della procura e d’altr onde il giudizio di primo grado si era già concluso (cfr. ricorso, pag. 14) .

Con il quarto motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 101, 2° co., cod. proc. civ. in relazione all’art. 111 Cost. ed agli artt. 350 e 352 cod. proc. civ.; la nullità della sentenza.

Premette che la Corte di RAGIONE_SOCIALE ha denegato la pretesa creditoria alla stregua del rilievo, operato ex officio , dell’inesistenza di convenzione scritta tra essa ricorrente e l’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ con riferimento alle annualità 2006 e 2007 (cfr. ricorso, pag. 14) , ‘non essendo sufficiente per il pagamento il mero dedotto accreditamento provvisorio’ (così sentenza d’appello, pag. 4) .

Premette che in primo grado il tribunale non aveva indicato quale questione rilevabile d’ufficio l’assenza di convenzione scritta (cfr. ricorso, pag. 16) .

Indi deduce che , qualora la corte d’appello avesse indicato alle parti il profilo di nullità rilevato ex officio , ben avrebbe potuto ‘integrare la propria difesa con ulteriori allegazioni, anche istruttorie’ (cfr. ricorso, pag. 16) .

Deduce inoltre che la stessa ‘RAGIONE_SOCIALE‘ aveva riconosciuto la sussistenza dei presupposti per la remunerazione RAGIONE_SOCIALE prestazioni sia pure in misura inferiore’ (così ricorso, pag. 17) .

Con il quinto motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazi one dell’art. 132 cod. proc. civ.; il vizio di motivazione apparente.

Deduce che la Corte di RAGIONE_SOCIALE non ha esplicitato le ragioni per le quali ha, con riferimento all’anno 2006, ritenuto necessaria la stipulazione di convenzione scritta (cfr. ricorso, pag. 19) .

Con il sesto motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazio ne dell’art. 115 cod. proc. civ.

Premette che la Corte di RAGIONE_SOCIALE ha mostrato di porre in discussione la sussistenza dell’ ‘accreditamento’ con riferimento agli anni 2006 – 2007 (cfr. ricorso, pag. 19) .

Indi deduce che ha fornito ab origine prova della sussistenza del rapporto di accreditamento (cfr. ricorso, pag. 19) .

Con il settimo motivo la ricorrente denuncia omesso esame circa fatto decisivo oggetto di discussione.

Premette che la Corte di RAGIONE_SOCIALE ha ritenuto che i limiti determinati dalla ‘capacità operativa massima’ e dai tetti di spesa siano da reputarsi invalicabili (cfr. ricorso, pag. 20) .

Indi deduce che ha addotto in prime e seconde cure che l’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ non ha provveduto a comunicarle i tetti di spesa (cfr. ricorso, pag. 21) .

Con l ‘ottavo motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 2697 cod. civ. e del d.l.gs. n. 502/1992.

Deduce che ha errato la Corte di RAGIONE_SOCIALE a ritenere che il mancato superamento dei tetti di spesa assurge a fatto costitutivo dell’azionata pretesa, sicché essa ricorrente era onerata della relativa dimostrazione (cfr. ricorso, pag. 21) .

Deduce che trattasi di fatto impeditivo, ricadente nell’onere probatorio dell’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ (cfr. ricorso, pag. 23) .

Con il nono motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 132 cod. proc. civ. per assenza di motivazione.

Deduce che la Corte di RAGIONE_SOCIALE non ha motivato in ordine al rigetto della domanda volta a conseguire il riconoscimento dell’azionata pretesa ai sensi dell’art. 2041 cod. civ. (cfr. ricorso, pag. 23) .

Con il decimo motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 cod. civ.

Premette che il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE aveva, con il primo dictum , ritenuto fuor di contestazione la sussistenza dell’accreditamento provvisorio, l’esecuzione RAGIONE_SOCIALE prestazioni per le quali è stato domandato il saldo dei compensi, l’accettazione da parte dell’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ RAGIONE_SOCIALE medesime prestazioni senza alcuna obiezione (cfr. ricorso, pag. 25) .

Indi deduce che la corte d’appello, in dipendenza del giudicato interno formatosi su tali aspetti, non avrebbe potuto porre in dubbio i suindicati profili (cfr. ricorso, pag. 25) .

Co n l’undicesimo motivo la r icorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 92 cod. proc. civ.

Premette che la Corte di RAGIONE_SOCIALE l’ha condannata al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del doppio grado e segnatamente all’importo di euro 16.000,00 per le spese del primo grado.

Indi deduce che in dipendenza dei pagamenti avvenuti nel corso del giudizio di primo grado vi sarebbe stato margine per la condanna dell’ ‘RAGIONE_SOCIALE‘ al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese di primo grado in quanto virtualmente soccombente (cfr. ricorso, pag. 26) ;

–ritenuta opportuna la trattazione in pubblica udienza in considerazione della rilevanza in diritto dei profili involti in particolare dai primi tre motivi di ricorso; visto l’art. 375, u.c., cod. proc. civ.,

P.Q.M.

rimette il presente procedimento alla pubblica udienza della prima sezione civile di questa Corte ed all’uopo rinvia a nuovo ruolo.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I sez. civ. della Corte Suprema di Cassazione, il 19 ottobre 2023.

Il presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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