Interpretazione atto amministrativo: la Cassazione decide

Una cittadina ha citato in giudizio un’amministrazione regionale per ottenere il saldo di un contributo per danni da alluvione, avendo ricevuto solo un acconto del 35%. La Corte d’Appello ha respinto la richiesta, sostenendo che il diritto al saldo non fosse automatico ma subordinato alla discrezionalità dell’ente in base ai fondi disponibili. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo che l’interpretazione atto amministrativo da parte dei giudici di merito è un’analisi di fatto non contestabile in Cassazione semplicemente proponendo una lettura alternativa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Interpretazione Atto Amministrativo: Quando la Decisione del Giudice è Definitiva

L’interpretazione atto amministrativo è un tema cruciale nel rapporto tra cittadini e Pubblica Amministrazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i limiti entro cui è possibile contestare la lettura data da un giudice a un provvedimento, specialmente quando si tratta di contributi economici per calamità naturali. La vicenda analizzata offre spunti fondamentali per comprendere quando la decisione dei giudici di merito diventa insindacabile in sede di legittimità.

I Fatti di Causa

Una cittadina, proprietaria di immobili danneggiati da un’alluvione avvenuta nel 2003, aveva ricevuto un contributo statale a titolo di acconto, pari al 35% del danno stimato. Ritenendo di avere diritto anche al saldo del 65% rimanente, per un importo di circa 18.600 euro, aveva ottenuto un decreto ingiuntivo contro l’Amministrazione Regionale competente.

L’Amministrazione si era opposta e sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello in secondo grado le avevano dato ragione. Secondo i giudici di merito, il termine “acconto” utilizzato nelle ordinanze emergenziali non implicava un diritto automatico e perfetto a ricevere l’intero importo. Al contrario, l’erogazione del saldo era subordinata a un successivo provvedimento discrezionale dell’amministrazione, che doveva tenere conto delle “risorse assegnate” e di un tetto massimo di 30.000 euro per beneficiario. Il diritto al saldo, quindi, non era sorto automaticamente ma necessitava di un ulteriore riconoscimento amministrativo basato sulla disponibilità finanziaria residua.

La Decisione della Corte di Cassazione

La cittadina ha impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che i giudici avessero errato nell’interpretazione atto amministrativo, in particolare delle ordinanze che regolavano i contributi. A suo avviso, tali provvedimenti conferivano già il potere di liquidare l’intero importo fino a 30.000 euro, senza bisogno di ulteriori atti amministrativi. Inoltre, lamentava che la Corte d’Appello avesse omesso di esaminare un documento decisivo.

La Suprema Corte ha dichiarato entrambi i motivi di ricorso inammissibili. Ha stabilito che la ricorrente non stava denunciando una reale violazione delle regole legali di interpretazione, ma si limitava a proporre una propria lettura dei provvedimenti, contrapponendola a quella, plausibile, scelta dal giudice di merito. Questo tipo di contestazione non è ammessa in Cassazione.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha ribadito un principio consolidato: l’interpretazione atto amministrativo a contenuto non normativo (cioè che non detta regole generali ma si rivolge a destinatari specifici) è un’indagine di fatto riservata al giudice di merito. Può essere contestata in Cassazione solo in due casi:

1. Per violazione delle specifiche regole ermeneutiche (artt. 1362 e ss. c.c.), dimostrando precisamente in che modo il giudice se ne sia discostato.
2. Per omesso esame di un fatto storico decisivo che è stato oggetto di discussione tra le parti.

Nel caso di specie, la ricorrente si è limitata a criticare il risultato interpretativo raggiunto dalla Corte d’Appello, senza però argomentare in modo specifico quale canone ermeneutico fosse stato violato. Ha contrapposto la sua interpretazione a quella del giudice, senza confrontarsi con la motivazione centrale della sentenza impugnata, ovvero che il potere di erogazione era vincolato “entro i limiti delle risorse assegnate”.

Anche la censura relativa all’omesso esame di un documento è stata ritenuta inammissibile. La Corte ha ricordato che l’omissione di un singolo elemento istruttorio non costituisce vizio se il fatto storico rilevante è stato comunque preso in considerazione dal giudice.

Conclusioni

Questa ordinanza conferma che non è possibile utilizzare il ricorso in Cassazione come un terzo grado di giudizio per ridiscutere i fatti o l’interpretazione di atti. Se un giudice di merito fornisce una lettura di un atto amministrativo che è logicamente motivata e plausibile, questa non può essere messa in discussione semplicemente perché ne esiste un’altra possibile. Per avere successo in Cassazione, è necessario dimostrare un errore di diritto specifico e non limitarsi a proporre una propria, alternativa, ricostruzione dei fatti o del significato di un provvedimento.

Se un provvedimento parla di ‘acconto’, ho automaticamente diritto al saldo?
No. Secondo la decisione in esame, il termine ‘acconto’ non crea automaticamente un diritto soggettivo perfetto a ricevere il saldo. L’erogazione della parte restante può essere subordinata a un successivo provvedimento amministrativo che deve tenere conto di altri fattori, come la disponibilità di fondi.

Posso contestare in Cassazione l’interpretazione di un atto amministrativo data da un giudice?
Sì, ma solo a condizioni molto precise. Non basta sostenere che l’atto poteva essere interpretato diversamente. È necessario dimostrare che il giudice ha violato specifiche regole legali di interpretazione (le ‘regole ermeneutiche’) oppure che ha completamente omesso di esaminare un fatto storico cruciale per la decisione.

Cosa succede se il mio ricorso in Cassazione propone solo un’interpretazione alternativa a quella del giudice d’appello?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile. La Corte di Cassazione non è un ‘terzo grado di merito’ e non può scegliere tra due o più interpretazioni plausibili. Il suo compito è verificare la corretta applicazione della legge, non riesaminare i fatti o sostituire la propria valutazione a quella del giudice precedente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 21631 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 21631 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 01/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29193/2022 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (-) rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso la rappresentanza della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa congiuntamente dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di NAPOLI n. 1716/2022 depositata il 26/04/2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 04/06/2024

dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di Napoli, con sentenza n. 1716 del 26.4.2022, ha rigettato l’appello proposto da NOME COGNOME avverso la sentenza n. 1140 del 20.6.2019 con cui il Tribunale di Benevento ha accolto l’opposizione al decreto ingiuntivo n. 939/2015 con cui era stato intimato alla Regione Campania il pagamento della somma di € 18.657,98 quale parte residua (pari al 65%) del contributo al medesimo concesso giusta l’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3322/2003, per i danni causati agli immobili di sua proprietà a seguito dell’alluvione dei giorni 24, 25 e 26 gennaio 2003.
Il giudice di secondo grado ha evidenziato che, nel quadro delle previsioni dell’art. 4 dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3322/2003, il commissario delegato per l’attuazione degli interventi resi necessari dallo stato di emergenza cagionato dagli eventi alluvionali di fine gennaio 2003 aveva, sulla scorta della propria ordinanza n. 17/2004, con successiva sua ordinanza n. 3/2007 disposto di fissare nella misura del 35% l’acconto del complessivo importo ammesso a contributo e liquidabile agli aventi diritto.
In particolare, il giudice d’appello ha messo in luce che i provvedimenti summenzionati avevano rimesso al commissario la discrezionale determinazione del contributo da erogare ai privati entro il limite ‘delle risorse assegnate’, ovvero dei finanziamenti ottenuti, ed entro il limite di euro 30.000,00 per ciascun privato cittadino.

Ad avviso della Corte d’Appello, era da escludersi che il termine ‘acconto’, utilizzato dapprima nella O.P.C.M. 3322/2003 e poi nelle altre ordinanze commissariali, fosse indicativo dell’esistenza di un diritto ad ottenere il saldo, essendo stato solo utilizzato per indicare che la misura del contributo avrebbe potuto non coprire l’intero danno subito, costituendo anticipazione ‘su future provvidenze a qualunque titolo previste’. Dunque, con l’emanazione dei decreti sindacali non era sorto il diritto soggettivo perfetto all’erogazione del contributo, che necessitava, invece, del suo successivo riconoscimento nella sede amministrativa di competenza del Commissario delegato.
In sostanza, il diritto al pagamento del saldo era subordinato all’adozione di un nuovo ed ulteriore provvedimento amministrativo del Commissario (o della Regione a questi successivamente subentrata) che doveva tenere conto delle residue possibilità finanziarie.

Avverso la predetta ordinanza ha proposto ricorso per cassazione, seguito da memoria, NOME COGNOME, affidandolo a due motivi.

La Regione Campania ha resistito in giudizio con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo è stata dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 1362, 1363 e 1367 cod. civ. nell’interpretazione dell’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3322/ 2003, dell’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 17/2004, e dell’Ordinanza commissariale n. 3/2007.

Espone la ricorrente che il giudice d’appello ha violato le disposizioni sopra menzionate , per aver ignorato gli artt. 1, 4 e 5 dell’O.P.C.M. n. 3322/03 che concedevano direttamente al Commissario il potere di erogare i contributi fino ad un massimo di € 30.000,00 senza limitarlo alla concessione del 35% , trascurando

di leggere il provvedimento, considerando tutte le sue previsioni, interpretando ciascuna di esse ‘per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto’.

Deduce la ricorrente che non occorreva alcun altro ulteriore provvedimento amministrativo che accertasse il contributo già riconosciuto dai decreti sindacali, non avendo la Corte d’Appello attribuito l’esatto significato alle parole ‘future provvidenze a qualunque titolo previste’: in quanto future e a qualunque titolo concesse, non potevano che riferirsi a indennizzi non ancora contemplati, e perciò non a quelli già autorizzati dall’O.P.C.M. fino a € 30.000,00 che, proprio, perché già stabiliti, non avrebbero potuto essere considerati futuri.
Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 17/2004, e dell’Ordinanza commissariale n. 3/2007.

Espone la ricorrente che la sentenza impugnata non ha dedicato alcuna considerazione all’allegato 1 dell’ordinanza n. 17/2004 – che stabilisce alla pagina 5 ultimo capoverso ‘che il comune, accertata la completezza delle domande ricevute, provvede al calcolo del contributo ed alla definizione del beneficio spettante, comunicandolo al Commissario delegato’ -nonostante quest’ordinanza e l’allegato 1 fossero stati oggetto di discussione tra le parti.

Ad avviso della ricorrente, il documento non esaminato era decisivo in quanto, letto in collegamento con l’O.P.C.M. n. 3322/2003 avrebbe dimostrato che quell’ordinanza non era meramente precettiva, ma conferiva agli Organi il potere di accertare, liquidare ed erogare l’intero contributo. Inoltre, lo stesso documento, esaminato in collegamento all’ordinanza commissariale n. 3/2007, avrebbe dimostrato che oggetto di questo provvedimento, e perciò del contributo allo stesso spettante, non era la concessione
dell’acconto del 35%, ma l’assegnazione dell’ontero contributo nella misura accertata e liquidata dal Sindaco.

Entrambi i motivi, da esaminare unitariamente in relazione alla stratta connessione delle questioni trattate, sono inammissibili.

Va osservato che la ricorrente, con l’apparente doglianza della violazione delle norme di interpretazione contrattuale, intende, in realtà, sollecitare una diversa ed alternativa interpretazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri e commissariale, non considerando che, secondo gli insegnamenti di questa Corte (cfr. Cass. sez. un. 25.7.2019, n. 20181; Cass. sez. lav. 23.7.2010, n. 17367), l’interpretazione dell’atto amministrativo a contenuto non normativo, risolvendosi nell’accertamento della volontà della RAGIONE_SOCIALE, è riservata al giudice di merito e soggiace alle regole dettate per l’interpretazione dei contratti.
Pertanto, l’interpretazione dell’atto amministrativo, come l’interpretazione del contratto, proprio perché si risolve in una indagine di fatto riservata al giudice di merito, è censurabile in cassazione solo per violazione delle regole ermeneutiche ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 3, cod. proc. civ., ovvero per omesso esame di un fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti ai sensi del novello art. 360, 1° co., n. 5, cod. proc. civ. (cfr. Cass. sez. lav. 4.4.2022, n. 10745), non potendo consistere in una critica del risultato interpretativo raggiunto dal giudice, che si sostanzi nella mera contrapposizione di una differente interpretazione.
Pertanto, quando di una clausola contrattuale sono possibili due o più interpretazioni (plausibili), non è consentito dolersi in sede di legittimità del fatto che sia stata privilegiata una in luogo del l’altra (cfr. Cass. n. 4178/2007; Cass. n. 10131/072.5.2006, n. 10131; Cass. n. 17367/2010 cit., secondo cui, con riferimento all’interpretazione di un atto amministrativo, l’individuazione della volontà dell’ente pubblico è censurabile non già quando le ragioni

addotte a sostegno della decisione siano diverse da quelle della parte, bensì allorché esse si rivelino insufficienti o inficiate da contraddittorietà logica o giuridica).

Nel caso di specie, la ricorrente, nel sollecitare l’accoglimento della propria interpretazione delle disposizioni delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri e di quella commissariale, ha apoditticamente censurato la violazione degli artt. 1362 e 1363 c.c., senza precisare quindi in qual modo e con quali considerazioni il giudice del merito si fosse discostato dai relativi criteri di ermeneutici. In particolare, la stessa ricorrente ha affermato che gli artt. 1, 4 e 5 dell’O.P.C.M. n. 2233/03 concedevano direttamente al Commissario il potere di erogare i contributi fino ad un massimo di € 30.000,00, senza limitarlo alla concessione del 35%, non confrontandosi minimamente con le precise argomentazioni della sentenza impugnata che, in più riprese, ha evidenziato che il potere di determinazione dell’entità dei contributi è stata rimessa alla valutazione del Commissario ‘entro i limiti delle risorse assegnate’.
Il ricorrente ha, inoltre, lamentato la violazione del criterio di interpretazione letterale, per non aver la Corte d’Appello condiviso il significato dallo stesso attribuito all’espressione ‘future provvidenze a qualunque titolo previste’, con ciò non facendo che sollecitare solo una delle possibili interpretazioni plausibili di tale espressione (sul punto, vedi anche Cass. n. 9229/2024).

Parimenti inammissibile è il dedotto omesso esame di un fatto decisivo (quale allegato 1 all’ordinanza n. 17/2004).

Va osservato che è orientamento consolidato di questa Corte (cfr. Cass. n. 27415/2018; Cass. S.U. n. 8052/2014) quello secondo cui l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sé, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo, qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal

giudice, ancorché la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in € 3.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre spese forfettarie nella misura del 15% ed accessori di legge.

Dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello del ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.

Roma, così deciso il 4.6.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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