Interpretazione atto amministrativo: acconto non è saldo

Un cittadino, dopo aver ricevuto un acconto del 35% per danni da alluvione, ha citato in giudizio l’amministrazione regionale per ottenere il restante 65%. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che l’interpretazione dell’atto amministrativo di concessione era corretta: il termine ‘acconto’ non creava un diritto soggettivo perfetto al saldo, la cui erogazione restava subordinata alla discrezionalità dell’ente e alla disponibilità finanziaria. La Corte ha chiarito i limiti del proprio sindacato sull’interpretazione degli atti amministrativi non normativi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Interpretazione atto amministrativo: perché un acconto non garantisce il saldo

Quando un ente pubblico eroga un contributo a seguito di una calamità naturale, la parola ‘acconto’ assume un peso determinante. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce che ricevere una prima tranche non crea automaticamente un diritto al saldo. La corretta interpretazione dell’atto amministrativo è fondamentale, e spetta al giudice di merito valutarla, con limiti precisi per il sindacato della Suprema Corte. Analizziamo insieme questo caso emblematico.

I Fatti: La richiesta di saldo dopo l’alluvione

A seguito di una grave alluvione avvenuta nel 2003, un cittadino subiva ingenti danni alla sua proprietà. L’amministrazione regionale, attraverso le ordinanze emanate per gestire l’emergenza, riconosceva al cittadino un contributo per il ripristino dell’immobile. In base a tali provvedimenti, veniva erogata una prima somma a titolo di ‘acconto’, pari al 35% dell’importo totale ammesso a contributo.

Il cittadino, ritenendo di avere un diritto soggettivo pieno a ricevere l’intera somma, agiva in giudizio per ottenere il pagamento del restante 65%. La sua tesi si basava sull’idea che le ordinanze avessero già stabilito il suo diritto all’intero importo, fino al massimale previsto, e che l’acconto fosse solo una modalità di liquidazione.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello, però, respingevano la sua richiesta. I giudici di merito sostenevano che l’erogazione del saldo non fosse un atto dovuto, ma fosse subordinata a un’ulteriore valutazione discrezionale dell’amministrazione, basata anche sulle risorse finanziarie residue.

La decisione della Cassazione sull’interpretazione dell’atto amministrativo

Il cittadino ha proposto ricorso in Cassazione, lamentando principalmente due vizi:
1. La violazione delle regole di interpretazione (artt. 1362, 1363 e 1367 c.c.) nell’analisi delle ordinanze, sostenendo che il potere del Commissario fosse quello di erogare l’intero contributo fino a 30.000 euro.
2. L’omesso esame di un documento decisivo che, a suo dire, avrebbe dimostrato il potere degli organi locali di liquidare l’intero contributo.

La Corte di Cassazione ha dichiarato entrambi i motivi inammissibili, confermando la decisione della Corte d’Appello. Vediamo nel dettaglio le motivazioni.

Limiti del Giudizio di Cassazione sull’Interpretazione degli Atti

La Suprema Corte ha ribadito un principio fondamentale: l’interpretazione di un atto amministrativo a contenuto non normativo (come un’ordinanza che concede un contributo) è un’indagine di fatto riservata al giudice di merito. In sede di Cassazione, non è possibile proporre semplicemente una propria interpretazione, alternativa a quella data dai giudici dei gradi precedenti.

Il ricorso può essere accolto solo se si dimostra che il giudice di merito ha violato le specifiche regole legali di interpretazione (le ‘regole ermeneutiche’), ad esempio ignorando il senso letterale delle parole o il contesto complessivo dell’atto. Nel caso di specie, il ricorrente si è limitato a criticare il risultato interpretativo senza specificare quali canoni ermeneutici fossero stati violati, rendendo la sua censura generica e, quindi, inammissibile.

La questione dell’omesso esame di un fatto decisivo

Anche il secondo motivo è stato ritenuto inammissibile. La Corte ha chiarito che il vizio di ‘omesso esame di un fatto decisivo’ si configura solo quando il giudice ha completamente ignorato un fatto storico principale e controverso, non quando ha omesso di menzionare esplicitamente un singolo documento o una prova. Se il fatto storico (in questo caso, il contenuto delle ordinanze e le modalità di erogazione) è stato comunque preso in considerazione, la mancata menzione di un allegato non costituisce un vizio che giustifichi l’annullamento della sentenza.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza offre due importanti lezioni pratiche:
1. L’acconto non è una promessa di saldo: Quando la Pubblica Amministrazione eroga un contributo definendolo ‘acconto’, non si crea automaticamente un diritto soggettivo pieno e incondizionato al pagamento del residuo. La possibilità di ottenere il saldo dipende strettamente da quanto previsto nell’atto amministrativo originario, che può subordinare l’erogazione a ulteriori valutazioni discrezionali e alla disponibilità di fondi.
2. I limiti del ricorso in Cassazione: Non si può adire la Suprema Corte per ottenere una nuova e diversa valutazione dei fatti o un’interpretazione più favorevole di un documento. Il giudizio di legittimità serve a controllare la corretta applicazione delle norme di diritto e di procedura, non a riesaminare il merito della controversia.

Ricevere un “acconto” per un contributo pubblico dà automaticamente diritto a ricevere il saldo?
No. Secondo la Corte, il termine “acconto” utilizzato in un atto amministrativo non crea di per sé un diritto soggettivo perfetto a ricevere il saldo. L’erogazione della parte restante può essere subordinata a un ulteriore provvedimento discrezionale dell’amministrazione e alla disponibilità delle risorse finanziarie.

È possibile contestare in Cassazione l’interpretazione di un atto amministrativo data da un giudice di merito?
Sì, ma solo a condizioni molto specifiche. Non è sufficiente proporre una propria interpretazione diversa e più favorevole. È necessario dimostrare che il giudice di merito, nell’interpretare l’atto, ha violato le specifiche regole legali di interpretazione (le cosiddette regole ermeneutiche, come quelle previste dal codice civile per i contratti).

Cosa significa che un motivo di ricorso in Cassazione per ‘omesso esame di un fatto decisivo’ è inammissibile?
Significa che il motivo non può essere esaminato nel merito. In questo caso, la Corte ha stabilito che l’omessa menzione di un documento in sentenza non integra automaticamente questo vizio, se il fatto storico a cui quel documento si riferisce è stato comunque preso in considerazione dal giudice. Il vizio sussiste solo se un fatto storico cruciale è stato completamente ignorato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 21654 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 21654 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 01/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 28029/2022 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (-) rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (-)

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di NAPOLI n. 1591/2022 depositata il 14/04/2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 04/06/2024

dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di Napoli, con sentenza n. 1591 del 14.4.2021, ha rigettato l’appello proposto da NOME COGNOME avverso la sentenza n. 2040 del 21.11.2019 con cui il Tribunale di Benevento ha accolto l’opposizione al decreto ingiuntivo n. 383/2015 con cui era stato intimato alla Regione Campania il pagamento della somma di € 14.091,64 quale parte residua (pari al 65%) del contributo al medesimo concesso giusta l’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3322/2003, per i danni causati agli immobili di sua proprietà a seguito dell’alluvione dei giorni 24, 25 e 26 gennaio 2003.
Il giudice di secondo grado ha evidenziato che, nel quadro delle previsioni dell’art. 4 dell’ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3322/2003, il commissario delegato per l’attuazione degli interventi resi necessari dallo stato di emergenza cagionato dagli eventi alluvionali di fine gennaio 2003 aveva, sulla scorta della propria ordinanza n. 17/2004, con successiva sua ordinanza n. 3/2007 disposto di fissare nella misura del 35% l’acconto del complessivo importo ammesso a contributo e liquidabile agli aventi diritto.
In particolare, il giudice d’appello ha messo in luce che i provvedimenti summenzionati avevano rimesso al commissario la discrezionale determinazione del contributo da erogare ai privati entro il limite ‘delle risorse assegnate’, ovvero dei finanziamenti ottenuti, ed entro il limite di euro 30.000,00 per ciascun privato cittadino.

Ad avviso della Corte d’Appello, era da escludersi che il termine ‘acconto’, utilizzato dapprima nella O.P.C.M. 3322/2003 e poi nelle altre ordinanze commissariali, fosse indicativo dell’esistenza di un diritto ad ottenere il saldo, essendo stato solo utilizzato per indicare che la misura del contributo avrebbe potuto non coprire l’intero danno subito, costituendo anticipazione ‘su future provvidenze a qualunque titolo previste’. Dunque, con l’emanazione dei decreti sindacali non era sorto il diritto soggettivo perfetto all’erogazione del contributo, che necessitava, invece, del suo successivo riconoscimento nella sede amministrativa di competenza del Commissario delegato.
In sostanza, il diritto al pagamento del saldo era subordinato all’adozione di un nuovo ed ulteriore provvedimento amministrativo del Commissario (o della Regione a questi successivamente subentrata) che doveva tenere conto delle residue possibilità finanziarie.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione NOME COGNOME, affidandolo a due motivi.

La Regione Campania ha resistito in giudizio con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo è stata dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 1362, 1363 e 1367 cod. civ. nell’interpretazione dell’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3322/2003, dell’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 17/2004, e dell’Ordinanza commissariale n. 3/2007.

Espone il ricorrente che il giudice d’appello ha violato le disposizioni sopra menzionate, per aver ignorato gli artt. 1, 4 e 5 dell’O.P.C.M. n. 3322/03 che concedevano direttamente al Commissario il potere di erogare i contributi fino ad un massimo di € 30.000,00 senza limitarlo alla concessione del 35%, trascurando di leggere il

provvedimento considerando tutte le sue previsioni, interpretando ciascuna di esse ‘per mezzo delle altre, attribuendo a ciascuna il senso che risulta dal complesso dell’atto’.

Deduce il ricorrente che non occorreva alcun altro ulteriore provvedimento amministrativo che accertasse il contributo già riconosciuto dai decreti sindacali, non avendo la Corte d’Appello attribuito l’esatto significato alle parole ‘future provvidenze a qualunque titolo previste’: in quanto future e a qualunque titolo concesse, non potevano che riferirsi a indennizzi non ancora contemplati, e perciò non a quelli già autorizzati dall’O.P.C.M. fino a € 30.000,00 che, proprio, perché già stabiliti, non avrebbero potuto essere considerati futuri.
Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione e falsa applicazione dell’Ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 17/2004, e dell’Ordinanza commissariale n. 3/2007.

Espone il ricorrente che la sentenza impugnata non ha dedicato alcuna considerazione all’allegato 1 dell’ordinanza n. 17/2004 che stabilisce alla pagina 5 ultimo capoverso ‘che il comune, accertata la completezza delle domande ricevute, provvede al calcolo del contributo ed alla definizione del beneficio spettante, comunicandolo al Commissario delegato’ -nonostante quest’ordinanza e l’allegato 1 fossero stati oggetto di discussione tra le parti.

Ad avviso del ricorrente, il documento non esaminato era decisivo in quanto, letto in collegamento con l’O.P.C.M. n. 3322/2003 , avrebbe dimostrato che quell’ordinanza non era meramente precettiva, ma conferiva agli Organi il potere di accertare, liquidare ed erogare l’intero contributo. Inoltre, lo stesso documento, esaminato in collegamento all’ordinanza commissariale n. 3/2007, avrebbe dimostrato che oggetto di questo provvedimento, e perciò del contributo allo stesso spettante, non era la concessione
dell’acconto del 35%, ma l’assegnazione dell’intero contributo nella misura accertata e liquidata dal Sindaco.

Entrambi i motivi, da esaminare unitariamente in relazione alla stratta connessione delle questioni trattate, sono inammissibili.

Va osservato che il ricorrente, con l’apparente doglianza della violazione delle norme di interpretazione contrattuale, intende, in realtà, sollecitare una diversa ed alternativa interpretazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri e commissariale, non considerando che, secondo gli insegnamenti di questa Corte (cfr. Cass. sez. un. 25.7.2019, n. 20181; Cass. sez. lav. 23.7.2010, n. 17367), l’interpretazione dell’atto amministrativo a contenuto non normativo, risolvendosi nell’accertamento della volontà della RAGIONE_SOCIALE, è riservata al giudice di merito e soggiace alle regole dettate per l’interpretazione dei contratti.
Pertanto, l’interpretazione dell’atto amministrativo, come l’interpretazione del contratto, proprio perché si risolve in una indagine di fatto riservata al giudice di merito, è censurabile in cassazione solo per violazione delle regole ermeneutiche ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 3, cod. proc. civ., ovvero per omesso esame di un fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti ai sensi del novello art. 360, 1° co., n. 5, cod. proc. civ. (cfr. Cass. sez. lav. 4.4.2022, n. 10745), non potendo consistere in una critica del risultato interpretativo raggiunto dal giudice, che si sostanzi nella mera contrapposizione di una differente interpretazione.
Pertanto, quando di una clausola contrattuale sono possibili due o più interpretazioni (plausibili), non è consentito dolersi in sede di legittimità del fatto che sia stata privilegiata l’altra (cfr. Cass. n. 4178/2007; Cass. n. 10131/072.5.2006, n. 10131; Cass. n. 17367/2010 cit., secondo cui, con riferimento all’interpretazione di un atto amministrativo, l’individuazione della volontà dell’ente pubblico è censurabile non già quando le ragioni addotte a

sostegno della decisione siano diverse da quelle della parte, bensì allorché esse si rivelino insufficienti o inficiate da contraddittorietà logica o giuridica).

Nel caso di specie, il ricorrente, nel sollecitare l’accoglimento della propria interpretazione delle disposizioni delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri e di quella commissariale, ha apoditticamente censurato la violazione degli artt. 1362 e 1363 c.c., senza precisare quindi in qual modo e con quali considerazioni il giudice del merito si fosse discostato dai relativi criteri ermeneutici. In particolare, lo stesso ricorrente ha affermato che gli artt. 1, 4 e 5 dell’O.P.C.M. n. 2233/03 concedevano direttamente al Commissario il potere di erogare i contributi fino ad un massimo di € 30.000,00, senza limitarlo alla concessione del 35%, non confrontandosi minimamente con le precise argomentazioni della sentenza impugnata che, in più riprese, ha evidenziato che il potere di determinazione dell’entità dei contributi è stata rimessa alla valutazione del Commissario ‘entro i limiti delle risorse assegnate’.
Il ricorrente ha, inoltre, lamentato la violazione del criterio di interpretazione letterale, per non aver la Corte d’Appello condiviso il significato dallo stesso attribuito all’espressione ‘ future provvidenze a qualunque titolo previste ‘, con ciò non facendo che sollecitare solo una delle possibili interpretazioni plausibili di tale espressione.

Parimenti inammissibile è il dedotto omesso esame di un fatto decisivo (quale allegato 1 all’ordinanza n. 17/2004).

Va osservato che è orientamento consolidato di questa Corte (cfr. Cass. n. 27415/2018; Cass. S.U. n. 8052/2014) quello secondo cui l’omesso esame di elementi istruttori non integra, di per sé, il vizio di omesso esame di un fatto decisivo, qualora il fatto storico, rilevante in causa, sia stato comunque preso in considerazione dal

giudice, ancorché la sentenza non abbia dato conto di tutte le risultanze probatorie.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in € 3.200,00, di cui € 200,00 per esborsi, oltre spese forfettarie nella misura del 15% ed accessori di legge.

Dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello del ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.

Roma, così deciso il 4.6.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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