Interesse ad agire: quando impugnare una cartella

Un contribuente ha impugnato una cartella di pagamento, di cui è venuto a conoscenza tramite un estratto di ruolo, sostenendo la prescrizione del credito. La Corte di Cassazione ha dichiarato l’azione inammissibile per carenza di interesse ad agire. Secondo la Corte, per contestare una cartella non notificata è necessario dimostrare un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, come la sospensione di una pensione, e non è sufficiente un mero rischio futuro o ipotetico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Interesse ad agire: Impugnare l’estratto di ruolo non basta

L’odierna vita quotidiana espone i cittadini a scoprire l’esistenza di debiti verso enti pubblici, come quelli per sanzioni amministrative, solo attraverso la consultazione di un estratto di ruolo. Questa situazione solleva una domanda cruciale: è possibile agire subito in giudizio per far valere i propri diritti, come la prescrizione? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i limiti di tale azione, sottolineando l’importanza del requisito dell’interesse ad agire, che deve essere concreto e attuale.

I Fatti del Caso

Un cittadino, dopo aver richiesto un estratto di ruolo all’Agente della Riscossione, scopriva l’esistenza di una cartella di pagamento relativa a sanzioni per violazioni del Codice della Strada. Sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica di tale cartella e che il credito fosse ormai prescritto, decideva di avviare una causa contro l’Agente della Riscossione e l’ente impositore (il Comune).

Inizialmente, il Giudice di Pace accoglieva la sua domanda. Tuttavia, in appello, il Tribunale ribaltava la decisione, respingendo le richieste del cittadino. La questione giungeva così all’esame della Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte sull’Interesse ad Agire

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, cassando la sentenza impugnata senza rinvio. La decisione non entra nel merito della presunta prescrizione, ma si concentra su un aspetto preliminare e fondamentale: la sussistenza dell’interesse ad agire.

Richiamando un consolidato orientamento delle Sezioni Unite e la normativa sopravvenuta (l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973), i giudici hanno ribadito che l’estratto di ruolo non è, di per sé, un atto impugnabile. L’impugnazione diretta della cartella di pagamento, asseritamente non notificata e conosciuta tramite l’estratto, è consentita solo in casi eccezionali.

Quando è possibile impugnare la cartella?

L’azione è ammessa solo se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico, concreto e attuale. La legge stessa fornisce degli esempi:
1. Un pregiudizio alla partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici (il cosiddetto blocco dei pagamenti ex art. 48-bis d.P.R. 602/1973).
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, il ricorrente sosteneva che il suo interesse qualificato derivasse dall’essere un percettore di pensione, temendo un futuro pignoramento. La Corte ha ritenuto questa argomentazione insufficiente.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha spiegato che l’interesse ad agire, previsto dall’art. 100 c.p.c., deve fondarsi su una situazione oggettiva di lesione, attuale e non meramente ipotetica. Non basta una semplice prospettazione soggettiva di un possibile danno futuro. La mera titolarità di una pensione non integra di per sé la condizione richiesta dalla legge, poiché non dimostra un pregiudizio in atto.

Il ricorrente, infatti, non aveva allegato né provato un danno attuale, come una sospensione già avvenuta dell’erogazione della pensione o quantomeno una formale minaccia in tal senso. L’azione legale non può essere uno strumento per risolvere questioni accademiche o per tutelarsi da situazioni future e incerte. Di conseguenza, in assenza di un pregiudizio qualificato, l’azione è stata giudicata inammissibile sin dall’origine.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale: non si può intentare una causa contro una cartella di pagamento scoperta tramite estratto di ruolo solo sulla base del timore di una futura azione di riscossione. Il sistema giudiziario interviene per sanare lesioni concrete, non per prevenire rischi astratti. Per poter agire, il cittadino deve trovarsi in una delle specifiche situazioni di pregiudizio previste dalla legge o, comunque, dimostrare un danno che sia già attuale e oggettivamente riscontrabile. In caso contrario, l’azione giudiziaria sarà inevitabilmente dichiarata inammissibile.

È possibile impugnare una cartella di pagamento mai notificata, scoperta solo tramite un estratto di ruolo?
Sì, ma solo in casi eccezionali. L’azione è ammissibile solo se il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto, attuale e specifico, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto o di riscuotere crediti dalla Pubblica Amministrazione.

Cosa si intende per “interesse ad agire qualificato” in questi casi?
Si intende la necessità di dimostrare che l’iscrizione a ruolo sta producendo un danno immediato e non solo un rischio futuro. Un interesse basato su una situazione meramente ipotetica o su una soggettiva preoccupazione non è sufficiente per giustificare un’azione legale.

Essere titolare di una pensione è sufficiente a dimostrare l’interesse ad agire per impugnare una cartella?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la sola qualità di pensionato non costituisce di per sé un pregiudizio attuale che giustifichi l’impugnazione. È necessario dimostrare che vi sia un impatto concreto sulla pensione, come una sospensione dell’erogazione o almeno una minaccia formale e imminente in tal senso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 15141 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 15141 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 06/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8632/2023 R.G.

proposto da

COGNOME, rappresentato e difeso dall ‘ avv. NOME COGNOME (DFNSMN70M60G482V), con domicilio digitale ex lege

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall ‘ Avvocatura Generale dello Stato (c.f. NUMERO_DOCUMENTO, con domicilio digitale ex lege

– controricorrente –

e contro

ROMA CAPITALE, rappresentata e difesa dall ‘ Avv. NOME COGNOME (CODICE_FISCALE con domicilio digitale ex lege

– controricorrente –

avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 14455 del 5/10/2022; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio dell ‘ 8/4/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

–NOME COGNOME avuta conoscenza della cartella di pagamento n. 097 2017 0119758063000 (recante crediti per sanzioni amministrative per violazioni del C.d.S. e asseritamente notificata il 4/11/2017) tramite acquisizione di estratto di ruolo in data 2/4/2021, agiva nei confronti dell ‘ agente della riscossione e dell ‘ ente impositore per far accertare l ‘ intervenuta prescrizione del credito maturata successivamente alla notificazione della cartella stessa;

-instaurato il contraddittorio con Agenzia delle Entrate – Riscossione e con Roma Capitale, il Giudice di Pace di Roma, con la sentenza n. 19313/2021, accoglieva la domanda;

-adito dall ‘ agente della riscossione, il Tribunale di Roma, con la sentenza n. 14455 del 5/10/2022, accoglieva l ‘ impugnazione e respingeva l ‘ iniziale domanda attorea;

-avverso tale decisione NOME COGNOME proponeva ricorso per cassazione, affidato a due motivi, preceduti da un rilievo preliminare sull ‘ ammissibilità della domanda;

-Agenzia delle Entrate – Riscossione e Roma Capitale resistevano con distinti controricorsi;

-all ‘ esito della camera di consiglio dell ‘ 8/4/2025, il Collegio si riservava il deposito dell ‘ ordinanza nei successivi sessanta giorni, a norma dell ‘ art. 380bis .1, comma 2, c.p.c.;

CONSIDERATO CHE:

-in via preliminare la difesa di Loreto di Cesare rappresenta

-si rileva, innanzitutto, che il Tribunale -pur richiamando la decisione di Cass. Sez. U., 06/09/2022, n. 26283 -ha esplicitamente mancato di pronunciarsi sull ‘ ammissibilità dell ‘ iniziativa processuale dell ‘ odierno ricorrente e, infatti, ha accolto l ‘ appello nel merito: perciò, non si ravvisa un giudicato interno, preclusivo dell ‘ esame della questione da parte di questa Corte;

-in relazione alle azioni volte a contestare le risultanze dell ‘ estratto di ruolo e, segnatamente, le cartelle di pagamento asseritamente non notificate e i crediti da queste recati, la menzionata sentenza di Cass. Sez. U., 6/09/2022, n. 26283 -con riguardo alla possibilità di impugnare direttamente atti di riscossione di cui si assume la mancanza di una rituale notificazione e la scoperta tramite acquisizione dell ‘ estratto -rileva che l ‘ art. 3bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215 del 2021, novellando l ‘ art. 12, d.P.R. n. 602 del 1973 con l ‘ inserimento del comma 4bis , non ha stabilito soltanto che «L ‘ estratto di ruolo non è impugnabile», ma anche che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall ‘ iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell ‘ art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all ‘ art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro
dell ‘ economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all ‘ art. 48bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione»;

-come statuito dalle Sezioni Unite, la citata norma riguarda anche le entrate extratributarie e con essa «il legislatore, nel regolare specifici casi di azione ‘ diretta ‘ , stabilisce quando l ‘ invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell ‘ incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l ‘interesse ad agire Questa condizione dell’ azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti …, e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione. La disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell ‘ ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell ‘ impugnazione È quindi coerente che l’ interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato … L’ interesse in questione può poi essere allegato anche nel giudizio di legittimità …»;
-nella specie, il ricorrente afferma di essere titolare di un interesse qualificato che lo abilita alla contestazione del credito risultante dalla cartella in ragione del pregiudizio che potrebbe derivargli «essendo soggetto percettore di pensione da parte dell ‘ INPS»;

-a convinto avviso del Collegio, la mera titolarità di una pensione INPS non integra di per sé la condizione dell ‘ azione richiesta dall ‘ art. 12, comma 4bis , d.P.R. n. 602 del 1973, poiché la citata disposizione richiede che «il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall ‘ iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio» e, cioè, un interesse ad agire qualificato che -in base a regole generali -dev ‘ essere dotato del requisito dell ‘ attualità;

-infatti, «L ‘ interesse ad agire, previsto quale condizione dell ‘ azione ex art. 100 c.p.c., va identificato in una situazione di carattere oggettivo derivante da un fatto lesivo, in senso ampio, del diritto e consistente in ciò che

senza il processo e l ‘ esercizio della giurisdizione l ‘ attore soffrirebbe un danno; ne deriva che esso deve avere necessariamente carattere attuale, poiché solo in tal caso trascende il piano di una mera prospettazione soggettiva assurgendo a giuridica ed oggettiva consistenza, e resta invece escluso quando il giudizio sia strumentale alla soluzione soltanto in via di massima o accademica di una questione di diritto in vista di situazioni future o meramente ipotetiche» (in proposito, tra le altre, Cass. Sez. 2, 8/05/2024, n. 12532, Rv. 671493-01);
-l ‘ odierno ricorrente nemmeno prospetta un pregiudizio attuale alla percezione degli emolumenti dovuti da INPS consistente, ad esempio, in una sospensione dell ‘ erogazione o anche solo nella minaccia di sospensione, sicché difetta in toto persino l ‘ allegazione (non soltanto la dimostrazione) di un interesse attuale alla proposizione dell ‘ azione de qua ;

-il precedente richiamato (Cass. Sez. T, Ordinanza n. 33838 del 16/11/2022) non giova alla tesi del ricorrente: infatti, il principio espresso (se esaminato nella sua interezza e non artatamente ‘ ritagliato ‘ come nel ricorso) conferma che questa Corte ha preteso un interesse attuale, non integrato dalla mera percezione di emolumenti pensionistici, ma concretamente derivante dalla già avvenuta sospensione, una prima volta, della loro erogazione: «il ricorrente … ha dimostrato di avere interesse all’ impugnazione dell ‘ estratto di ruolo, in ragione del fatto che è titolare di un trattamento pensionistico Inps il cui pagamento, a causa del ruolo in oggetto, è suscettibile di essere sospeso (ed in effetti è già stato sospeso una prima volta), in vista della verifica di cui all ‘ art. 48bis , d.P.R. n. 602/1973»;
-anche a voler prescindere dalla succitata disciplina legislativa, si rileva, poi, che «costituisce condizione di ammissibilità dell ‘ azione di accertamento negativo di un diritto l ‘ avvenuto compimento di un atto di esercizio, rivendicazione o seria manifestazione di vitalità del diritto della cui inesistenza si invoca declaratoria nei confronti del (disconosciuto) titolare che

ha posto in essere tale attività. (Nella specie, la S.C. ha affermato l ‘ originaria inammissibilità, per difetto di interesse ad agire, dell ‘ opposizione a diverse ingiunzioni di pagamento per violazioni del codice della strada, conosciute dall ‘ opponente a seguito di una spontanea verifica della propria posizione debitoria presso l ‘ agente della riscossione incaricato dal Comune creditore)» (Cass. Sez. 3, 12/09/2024, n. 24552, Rv. 672260-01); «la deduzione dello stato d ‘ incertezza diviene elemento conformativo della domanda quale offerta al contraddittorio della controparte; l ‘ istante, cioè, non può limitarsi ad affermare l ‘ acquisita conoscenza, tramite l ‘ estratto di ruolo, della pretesa indicata come prescritta, ma deve specificare da quali elementi disponibili emerga quello stato d ‘ incertezza che sorregge, sostanziando l ‘ interesse ad agire, l ‘ azione, latamente preventiva, di accertamento negativo; e questa conformazione della domanda perimetra le difese che la controparte può svolgere sin dalle prime cure di merito; in difetto, residuerà un ‘ azione di accertamento ‘ pura, ‘ ovvero una sorta d ‘ interpello giudiziale come tale non riconoscibile, ‘ in radice ‘ , come una pretesa ‘ avversariale ‘ scrutinabile nel quadro dell ‘ attuale ordinamento processuale» (Cass. Sez. 3, 07/03/2022, n. 7353);
-per quanto esposto è, dunque, irrilevante la disamina delle censure svolte dal ricorrente col ricorso per cassazione, perché, quand ‘ anche fossero fondate, a norma dell ‘ art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (come interpretato da Cass., Sez. U, Sentenza n. 26283 del 06/09/2022), l ‘ azione non poteva essere iniziata e proseguita in difetto di allegazione e dimostrazione di un interesse ‘ qualificato ‘ alla contestazione della cartella di pagamento, in tesi invalidamente notificata;
-consegue a quanto esposto, a norma dell ‘ art. 382 c.p.c., la cassazione senza rinvio delle decisioni di merito;

-ad avviso del Collegio le spese di lite possono essere interamente compensate in ragione dello ius superveniens e della sopravvenuta

interpretazione nomofilattica dell ‘ art. 12, comma 4bis , D.P.R. n. 602 del 1973;

p. q. m.

la Corte, pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio le decisioni di merito; compensa le spese dell ‘ intero giudizio. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.